鐘舜彬

摘要：填海造地是當前我國解決土地供需矛盾的重要途徑之一，當前我國填海造地規(guī)模日益增加，但在填海造地管理存在一些問題，不利于沿海地區(qū)經(jīng)濟社會的可持續(xù)性發(fā)展。為此，分析填海造地管理中存在的若干問題，并提出相應(yīng)的對策，為完善我國圍填海的管理提供政策建議。

關(guān)鍵詞：填海造地；管理問題；對策

中圖分類號：F2 文獻標識碼：A

文章編號：1672—3198（2014）16—0030—01

1我國填海造地管理存在的問題

1.1填海造地海域與土地管理部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)機制

填海造地在海域管理與土地管理之間存在矛盾，一方面，海域管理部門為了保護海域周邊環(huán)境，從而控制填海造地規(guī)模；另一方面，土地管理部門為了擴大土地供給，而為填海造地提供便利。目前，我國在填海造地的海域使用權(quán)與土地使用權(quán)轉(zhuǎn)化方面，只是簡單地規(guī)定通過換發(fā)土地使用權(quán)證書而確認土地使用權(quán)，并沒有規(guī)定兩者在法律程序上的銜接操作細則及轉(zhuǎn)化后具體使用權(quán)人的確認。海域管理與土地管理的矛盾與銜接問題，是急需解決的問題。

1.2填海造地的海域有償使用成本仍然偏低

填海造地的使用成本表現(xiàn)為海域使用金，它是國家出讓海域資源的使用權(quán)而征收的一種權(quán)利金。自2007年《關(guān)于加強海域使用金征收管理的通知》實施以后，我國所征收的海域使用金總額大幅度地增加。據(jù)國家海洋局《海域使用管理公報》顯示，2013年我國征收的海域使用金為108.9億元，比2007年的29.6億元基本翻了四倍。但是填海造地所征收的海域使用金僅占相鄰?fù)恋鼗鶞蕛r的20%～30%，還遠低于相鄰?fù)恋爻鲎寖r格。過低的海域使用金征收標準會造成國家財政收入的流失，不利于人們分享海域開發(fā)帶來的資源紅利。

1.3填海造地的生態(tài)補償機制缺失

價值補償是實現(xiàn)資源可持續(xù)開發(fā)的基礎(chǔ)，而我國圍填海造地的生態(tài)損失沒有在價值補償中得到反映。我國現(xiàn)行的法律體制缺乏專門的法律作為填海造地生態(tài)成本補償?shù)姆杀Ｕ?，?dǎo)致了填海造地生態(tài)補償在實踐中的不規(guī)范或缺失。填海造地者并不承擔其開發(fā)利用海域所造成的海洋生態(tài)環(huán)境破壞和海域其他權(quán)利人（如養(yǎng)殖戶、漁民）經(jīng)濟損失的治理和賠償費用，而是由周邊海域分擔其生態(tài)破壞的后果。填海造地生態(tài)成本補償機制的缺失，無法滿足海洋生態(tài)保護與生態(tài)修復(fù)的實踐需求，不利于我國生態(tài)文明建設(shè)。

1.4填海造地缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃管理

海洋管理部門依據(jù)海洋功能區(qū)規(guī)劃來審批填海造地項目，即填海造地所開發(fā)利用的海域必須符合海洋功能區(qū)規(guī)劃要求。但是，政府對于填海造地缺乏統(tǒng)籌管理，海洋功能區(qū)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、國土資源規(guī)劃等之間缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，造成填海造地規(guī)模“無度”與海域開發(fā)的“無序”。

2完善我國填海造地管理的對策分析

2.1協(xié)調(diào)海洋管理部門與土地管理部門，統(tǒng)籌填海造地規(guī)劃

海洋管理部門應(yīng)加強與土地管理部門的資料信息共享，完善審批程序機制，對不符合海洋功能區(qū)規(guī)劃要求的填海造地行為堅決不予確權(quán)。同時，土地管理部門應(yīng)統(tǒng)籌填海造地的區(qū)域、海陸規(guī)劃，確保填海造地項目符合土地總體規(guī)劃目標。對于新增填海造地，應(yīng)嚴格限制其用于高檔房地產(chǎn)建設(shè)的用地需求，控制填海造地規(guī)模。

2.2加強我國填海造地使用成本的征收

（1）推進海域開發(fā)權(quán)價格評估工作。海域開發(fā)權(quán)價格評估不僅是填海造地使用者付費的基礎(chǔ)性工作，也是保證海域有償使用制度順利實施的重要依據(jù)。海域開發(fā)權(quán)價格評估對于我國沿海各省市進行海域使用金征收標準的修訂具有重要的現(xiàn)實意義，然而由于海域本身特殊的自然屬性，如開放性、流動性以及物權(quán)的特殊性，使海域開發(fā)權(quán)價格評估工作困難重重。因此，研究推進海域開發(fā)權(quán)價格評估的理論和方法，有利于完善我國填海造地使用成本的核算。

（2）提高填海造地海域使用金的征收標準。我國實施圍填海造地的區(qū)域基本是在經(jīng)濟發(fā)達的省市，其填海造地土地出讓價格遠高于海域使用金征收標準，為此，應(yīng)該建立動態(tài)的海域使用金征收標準，以填海造地相鄰?fù)恋爻鲎屍骄鶅r格為基數(shù)，不定期修訂海域使用金征收標準，同時，進一步細分海域使用類型，使其準確反映海域價值。

2.3建立填海造地生態(tài)成本補償機制

（1）制定填海造地生態(tài)補償相關(guān)法律法規(guī)。當前我國對于填海造地的管理相對比較寬松，填海規(guī)模的盲目擴大對生態(tài)環(huán)境的破壞日益加劇，為此，我國沿海省市應(yīng)盡快制定《海域圍填管理辦法》，加強對填海造地活動的系統(tǒng)性管理與控制，同時我國也應(yīng)盡快出臺《海洋生態(tài)損害賠償補償辦法》，將填海造地對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境、海洋資源和周邊海域從業(yè)人員及居民生活造成的負面影響納入到生態(tài)補償?shù)姆懂牐瑥浹a填海造地生態(tài)補償機制的缺失。

（2）建立填海造地的恢復(fù)治理保證金和生態(tài)環(huán)境財政制度。為了預(yù)防填海造地所可能產(chǎn)生的環(huán)境影響和恢復(fù)填海造地已經(jīng)造成的海域破壞，我國應(yīng)建立恢復(fù)治理保證金和生態(tài)環(huán)境財政制度，一方面，填海造地者開發(fā)海域前必須先繳納恢復(fù)治理保證金，完成生態(tài)修復(fù)計劃時，該保證金退還，而如果不履行恢復(fù)治理計劃或驗收不合格，則該保證金用于生態(tài)補償；另一方面，政府有關(guān)部門應(yīng)設(shè)立生態(tài)環(huán)境建設(shè)基金，調(diào)整和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境財政支出結(jié)構(gòu)，加大財政轉(zhuǎn)移支付中填海造地生態(tài)補償?shù)牧Χ取?/p>

參考文獻

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