孫玥　龐紹堂

摘要：我國住房公積金制度經(jīng)過二十年的完善，對社會經(jīng)濟發(fā)展起到了積極作用。但是因為該制度自身存在較大缺陷，目前不僅無法完成住房保障的任務，反而對拉大群體間收入差距、加劇貧富分化起到了推波助瀾的作用。文章通過借鑒發(fā)達國家成功的住房保障經(jīng)驗，從價值觀念、功能定位、戰(zhàn)略定位、法制建設、業(yè)務機制、監(jiān)督機制、資金管理和政府作用等八個方面提出我國住房公積金制度的改革路徑。

關鍵詞：住房公積金制度；住房保障

黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》在第四十五條提出“建立公開規(guī)范的住房公積金制度，改進住房公積金提取、使用、監(jiān)管機制”的任務，要讓住房公積金制度更加公平可持續(xù)，并在住房保障體系中發(fā)揮重要作用。本文通過借鑒發(fā)達國家成功的住房保障經(jīng)驗，提出了我國住房公積金制度的改革路徑。

一、 住房公積金制度的運行現(xiàn)狀和作用

經(jīng)過二十年的發(fā)展和完善，我國住房公積金制度取得了長足的進步，早期肩負著住房制度改革和住房市場化變革的任務，現(xiàn)在擔負起支持中低收入階層購房的重擔。目前其運行狀況如下：

（1）繳存職工人數(shù)基本穩(wěn)定。截至2012年12月末，全國住房公積金實際繳存職工人數(shù)為10 219.90萬人，實繳職工人數(shù)比上年末增加569.10萬人，增幅為5.90%，保持穩(wěn)定增長態(tài)勢。

（2）繳存額持續(xù)穩(wěn)定增長。截至2012年12月末，全國住房公積金繳存總額為50 385.68億元，較上年末提高了9 808.53億元，提高幅度為24.20%；累計繳存余額為26 795.11億元，較上年末提高了4 903.42億元，提高幅度為22.40%。

（3）提取額逐步上升。截至2012年12月末，全國住房公積金提取總額為23 592.26億元，相當于繳存總額46.80%，比上年末增加7.80%。

（4）個人貸款大幅增加。截至2012年末，全國累計發(fā)放住房公積金個人貸款1 707.14萬筆、27 964.48億元，比上年末分別增加13.90%、25%；住房公積金個人貸款余額為16 552.05億元，比上年末增加3 567.34億元，增幅為27.50%。

（5）資金總體安全完整。截至2012年12月末，全國住房公積金貸款逾期余額為2.18億元，平均逾期率為0.01%，比上年同期下降0.01個百分點。

隨著經(jīng)濟發(fā)展和改革推進，住房公積制度逐步被廣大職工所了解、接受和使用，發(fā)揮的作用日益顯著，具體表現(xiàn)為：

（1）部分實現(xiàn)中低收入家庭住房消費的互相支持。作為一種能夠積蓄住房消費資金的制度，融資成本低是住房公積金的住房保障特性重要體現(xiàn)，利用住房公積金運行系統(tǒng)內(nèi)的資金互相借貸融通，可以有效實現(xiàn)繳存人之間的互助支持。

（2）住房資金得到較好運轉和累積。《住房公積金管理條例》（以下簡稱《條例》）的強制效力確保了公積金資金長期穩(wěn)定的積累和貸款的持續(xù)發(fā)放。閑置資金可以用于購買國債，基本的保值任務可以完成。

（3）加速了住房金融體系的構建。低存低貸是住房公積金的特點，職工逐步把住房公積金的提取和貸款作為住房消費的首選。同時，公積金貸款產(chǎn)生了政策性金融帶動商業(yè)金融的良好結果，為我國住房金融系統(tǒng)的建立奠定了基礎。

（4）促進了住房保障體系的進步。我們國家住房保障制度基本涵蓋了住房公積金制度、公共租賃住房制度、經(jīng)濟適用房制度和相關的住房供給機制。住房公積金制度為不同人群的購、建、租房等需求提供政策性貸款支持，發(fā)揮了應有的作用。

（5）逐步養(yǎng)成住房存儲習慣，使社會的消費水平得到促進。住房公積金制度的實施，既充分養(yǎng)成了民眾的住房存儲習慣，創(chuàng)造了新的消費增長點，又讓人們?nèi)諠u認同了市場化的住房消費。全社會龐大的積蓄轉變成消費與投資，公積金在其中起到了重要作用。

二、 住房公積金制度的問題日益突出

但是近年來的研究和運行實踐表明，由于住房公積金制度自身存在較大缺陷，在支持中低收入群體解決住房問題方面，其保障作用不僅遠未達到預期效果，而且對拉大群體間收入差距、加劇貧富分化起到了推波助瀾的作用，該制度的公平有效性受到質疑。

人民銀行2004年報告指出，住房公積金貸款額度有限且手續(xù)復雜，支持中低收入者購房的效果不明顯；同時住房公積金在各地的繳存使用情況不均衡，資金閑置和資金緊缺并存，增值收益較低，因此無法發(fā)揮住房保障的作用。世界銀行曾分析過我國住房公積金現(xiàn)狀，指出大部分自由職業(yè)者、農(nóng)民工、中低收入者無法繳存公積金，很多低收入繳存人因為缺乏住房購買力而無法使用公積金。該報告指出，2005年全國住房公積金個人貸款的44.9%發(fā)放給了排在繳存額前20%的高收人人員，排在繳存額后20%的低收入人員僅得到3.7%的貸款。因此“住房公積金主要使較高收入家庭得益”。2007年世界銀行專家組再次發(fā)布報告，明確表示中國的住房公積金制度需要改革，以保障其公平合理。2012年～2013年，國內(nèi)多家媒體報道了住房公積金繳存差距百倍的不公平現(xiàn)狀。2013年6月，吉林省通化市住房公積金中心六名官員因非法挪用11億元公積金被依法批捕，這個數(shù)字比被稱為“全國公積金第一案”的郴州公積金案涉案資金高出十余倍。

目前，住房公積金制度扭曲了住房公積金參與者的權益和社會資源的配置，正逐步背離住房保障的目標。因此，該制度自身發(fā)展的桎梏急需打破。

三、 發(fā)達國家住房保障制度的啟示

新加坡中央公積金制度是覆蓋養(yǎng)老保險、醫(yī)療保健、住房購買及家庭保障等多方面的綜合社會保障制度。該制度具有廣泛的覆蓋范圍、很高的積累率、很高的住房擁有率以及良好的投資回報率，通過鼓勵居民自我努力和自我依靠，大大減少了社會救濟人數(shù)。中央公積金制度在社會綜合保障方面發(fā)揮了巨大的作用，有力地推動了國民經(jīng)濟的飛速發(fā)展。

住房儲蓄制度是德國最具特色的政策性住房金融制度。德國從國家層面建立起系統(tǒng)而合理的社會保障理念，住房儲蓄制度立法完備并實行公司化運行，在保障該體系正常運轉的前提下吸引更多資金進入融資體系，不僅有效地實現(xiàn)了居民購房需求，也減輕了政府的住房財政負擔，同時有效地抑制了因貨幣供應不足而帶來的通貨膨脹。德國的住房儲蓄制度己成為世界范圍內(nèi)獨具一格的住宅融資方式。

美國以住宅抵押貸款為主的住房制度是其特色。美國發(fā)達的市場經(jīng)濟、健全的信貸體系和完善的金融市場是其實行住房抵押貸款業(yè)務的重要保證。美國擁有較完備的住房保障法律體系和完善的住房保障金融體系，政府積極干預提供了大量優(yōu)惠政策，同時各級政府職責明確，財政稅收政策配套完備，構建了多層次住房保障體系。

各國成功的住房保障經(jīng)驗對于促進住房公積金制度的改革有著積極的啟示意義：

第一，價值觀念影響社會保障制度的模式選擇；

第二，建立適合國情的住房保障制度；

第三，政府應成為住房保障體系建設的中流砥柱；

第四，住房金融制度設計中應注重市場化傾向；

第五，建立并完善住房保障制度的法律法規(guī)。

四、 住房公積金制度的改革路徑探索

1. 價值觀念：應更加注重公平，實現(xiàn)公平和效率的雙贏。我國處理公平與效率的價值取向經(jīng)歷了如下的演變過程：第一階段是堅持公平優(yōu)先；第二階段是既堅持公平又堅持效率；第三階段提出效率優(yōu)先，同時兼顧公平性；第四階段是在一次分配時注重效率，之后二次分配時注重公平性；第五階段由于經(jīng)濟發(fā)展越來越快，因此更注重公平性；第六階段提出在兩次分配階段都要平衡好效率性和公平性這兩者之間的關系，且更注重公平性。

我國住房公積金制度目前暴露的問題首先是公平的缺失，然后是由公平缺失導致的效率低下。目前，住房公積金制度的改革發(fā)展首先需要轉變價值觀念，將改革的公平性放在首位，以公平性的實現(xiàn)帶動效率的提升，實現(xiàn)公平與效率的兼顧與雙贏。在此指導思想下，把公平當作住房公積金制度的根本保障和首要任務，把效率作為住房公積金制度發(fā)展和完善的有利方式。要想住房公積金制度可以更好地體現(xiàn)其價值，一定要更加關注公平，實現(xiàn)公平效率的雙贏，這是該制度存在的價值理念基礎。

2. 功能定位：以住房保障功能為主導，兼顧政策性住房金融功能。從我國經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢來看，關注民生，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，促進社會的和諧穩(wěn)定將是今后長期的基本任務。因此住房公積金應該在住房金融和住房保障兩個功能中，更加強調住房保障功能。住房公積金以后的重心應該是為中低端收入群體的住房保障體系提供融資服務，同時也可兼顧到高收入人群，不可放棄。因為住房公積金目前已經(jīng)具有堅實的群眾基礎和社會認可度，并且由于住房公積金制度擁有無法比擬的穩(wěn)定資金來源優(yōu)勢，只要政府設計可靠，完全可以為不同收入層次的群體提供不同程度的服務，幫助他們改善住房需求，同時兼顧了大眾性和保障性。

與此同時，在維持現(xiàn)有金融服務和住房保障功能的條件下，我們不僅可以賦予住房公積金制度的融資功能，還要賦予其投資功能，允許住房公積金在支持房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快保障性住房建設和公租房建設方面發(fā)揮服務作用。通過強制儲蓄功能、金融服務功能、投、融資功能的共同發(fā)力，保障更多人群解決住房問題或改善住房狀況，實現(xiàn)住有所居，促進社會和諧發(fā)展。

3. 戰(zhàn)略定位：覆蓋面應從城鎮(zhèn)職工逐步擴大到城鄉(xiāng)全體勞動者。社會保障制度堅持社會共濟，社會保障公平的建制理念要求社會保障制度必須具有廣闊的覆蓋面。由于住房公積金制度建立之初并不具備全民性，覆蓋范圍狹窄導致公平功能無法發(fā)揮，這是該制度發(fā)展過程中的癥結。因此，住房公積金制度在戰(zhàn)略定位上要進行調整，以化解這一癥結。從時間上可以將戰(zhàn)略定位分為近期定位和遠期定位。從我國實際情況出發(fā)，近期戰(zhàn)略定位應該繼續(xù)定位于“在城鎮(zhèn)在職職工中全面建立住房公積金制度”?？紤]該項制度的社會公平正義性質和效用最大化，遠期戰(zhàn)略定位應明確為“在全體勞動者中全面建立住房公積金制度”。遠期戰(zhàn)略定位目標是在近期戰(zhàn)略定位目標基礎上的發(fā)展，目前可以在部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)試點。在財政和配套制度逐步健全之后，爭取住房公積金能與全民低保（城鄉(xiāng)居民最低生活保障）、全民醫(yī)保并駕齊驅，將住房公積金納入政府執(zhí)政的考核目標，這將有助于實現(xiàn)公積金制度的城鄉(xiāng)全覆蓋。

4. 法制建設：積極推進住房公積金立法進程。

（1）要改變各地為政的立法現(xiàn)象，對各地頒布的一些法律條文進行梳理并頒布統(tǒng)一的《住房公積金法》，建立統(tǒng)一的住房公積金法律制度。

（2）要提升住房公積金的法律效力。統(tǒng)一的住房公積金法律制度需要由全國人民代表大會常委會立法以此來提高立法的效力層次。

（3）還要對內(nèi)容進行細化。統(tǒng)一的法律應該內(nèi)容具體明確，這樣才能推動和促進該制度的發(fā)展，法律須對制度的所有方面進行規(guī)定如住房公積金的來源、管理機構與原則、歸集、運行與增值、提取使用、監(jiān)管工作等等。

同時，明確住房公積金的目標任務應是建立一個覆蓋全國城鄉(xiāng)的住房消費保障體系并納入地方政府執(zhí)政的考核目標，使得政府能夠將住房公積金的制度發(fā)展置于重要地位。

5. 業(yè)務機制：建立區(qū)域性住房公積金管理機構并逐步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。關于住房公積金的統(tǒng)籌，即要在某一個范圍內(nèi)實行相同的待遇項目、制度模式和統(tǒng)一調配資金。政府統(tǒng)籌住房公積金的能力能夠影響住房公積金發(fā)揮其效率與公平作用。由于我國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差別較大，這將使我國住房公積金區(qū)域性發(fā)展差異長期存在。因此，在住房公積金由目前的地市級統(tǒng)籌實現(xiàn)全國統(tǒng)籌之前，應首先建立省域內(nèi)統(tǒng)一的住房公積金管理機構，隨后發(fā)展到跨省統(tǒng)籌，最后實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。

建立省域性住房公積金管理機構不能簡單地操作為行政關系的再安排，更不能忽視一省內(nèi)部的差別而實行政策的一刀切。省域性住房公積金管理機構在實現(xiàn)資金融通和集約效用的基礎上，將綜合評價區(qū)域內(nèi)各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模、社會保障發(fā)展水平及居民的收入消費水平，設立合理有效的政策以支持繳存人繳交和使用住房公積金，從而在實現(xiàn)資金規(guī)模效應的基礎上實現(xiàn)繳存人的公平和效率追求。

6. 監(jiān)督機制：成立垂直的、專門的住房公積金監(jiān)督機構。

（1）成立獨立于地方政府的專門監(jiān)督機構，建立從部級到市級的監(jiān)督體系。監(jiān)督體系應包括部、省、市三級，做到層層監(jiān)督，不留盲區(qū)。賦予專門監(jiān)督機構以更多的監(jiān)管權力，監(jiān)督住房公積金從歸集到使用的全過程。

（2）建立一元為主、多元為輔的監(jiān)督架構。公積金監(jiān)督機構要能有效牽頭財政、審計、人民銀行等其他監(jiān)管部門，強化不同監(jiān)管機構之間的協(xié)調與合作。要有明確的職責分工和通暢的配合機制，實現(xiàn)多方監(jiān)督的高效運作。

（3）明確界定監(jiān)督部門與地方政府之間的權責，確保監(jiān)督的權威性和獨立性。通過立法加強垂直監(jiān)督機構權力的獨立性和權威性以避免地方政府對于公積金運行的違規(guī)干涉，避免基層監(jiān)督部門受地方行政干預而弱化監(jiān)督。

（4）監(jiān)督機構應加強事前和事中監(jiān)督，提高監(jiān)督效率。監(jiān)督機構應該通過對法律法規(guī)、指標體系、監(jiān)督的對象以及監(jiān)督途徑的調整，加強事前和事中監(jiān)管，對公積金業(yè)務運行的公平有效性、對管理的科學性和系統(tǒng)性等進行及時有效地監(jiān)督。

（5）倡導和發(fā)揮公眾監(jiān)督體系。住房公積金管理機構要具備有效的報告機制以向公眾進行信息披露，使公積金業(yè)務的所有參與者可以對其操作風險、管理質量進行評議，保證繳存人的知情權和監(jiān)督權，加強外部審計的力度和透明度。

7. 資金管理：實現(xiàn)住房公積金保值增值，維護繳存人利益。

（1）對于最為主要的住房公積金個人貸款業(yè)務，可以探索“倒按揭”（也稱為“住房抵押返向貸款”或“以房養(yǎng)老”）、公積金對商業(yè)住房貸款貼息和公積金住房貸款證券化等創(chuàng)新業(yè)務。

（2）對于閑置資金的國債投資業(yè)務，需要建立一套規(guī)章體制，詳細評價國債的利率、品種、兌付、期限以及查詢保管方式；同時要對國債的銷售部門進行嚴格審查，確保購買國債的規(guī)范性，將公積金管理中心購買國債的風險最小化而收益最大化。

（3）在繳存余額可以預測的前提下，開辟住房公積金保值增值新途徑。通過分析住房公積金增值投資的必要性、運行的宏觀環(huán)境、投資的基本原則以及經(jīng)濟效益和社會效益，運用流動優(yōu)先決策模式和安全優(yōu)先決策模式對公積金保值增值新途徑進行評估。新投資方向可以包括經(jīng)濟適用房建設項目、公益性的重點公共產(chǎn)品項目和舊城改造項目等。

8. 政府作用：“政府主導”確保改革能夠公平有效地推行?！罢鲗А钡脑瓌t體現(xiàn)在住房公積金制度方面，就是由政府主導該制度的全面改革。政府如果能夠成功地主導住房公積金制度的改革，那么將會通過住房公積金制度的全覆蓋，使中低收入人群能夠機會均等地獲得購房和低息貸款的機會，使住房利益分配相對均衡，減輕或消除在中低收入人群中產(chǎn)生的不公平感和相對剝奪感，促進住房和資金的優(yōu)化配置，帶來社會福利的最優(yōu)化，帶來經(jīng)濟績效、政治績效和社會效益的全面提升，為政府的執(zhí)政合法性提供支持，那么住房公積金制度改革的目標將真正實現(xiàn)。

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作者簡介：龐紹堂，南京大學政府管理學院教授、博士生導師；孫玥，南京大學政府管理學院博士生。

收稿日期：2014-05-15。