■本刊記者 查 英

中國(guó)存在多少“小組”？這些小組究竟是什么性質(zhì)的機(jī)構(gòu)？它們?nèi)绾纬闪?、如何運(yùn)作？它們的權(quán)力又到底有多大？

剛剛過去的2013年，亮點(diǎn)頗多。其中，十八屆三中全會(huì)的亮點(diǎn)之一，是成立中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組。2013年12月30日，中央政治局召開會(huì)議決定，習(xí)近平任改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)。

當(dāng)下改革如何推向深入？人們將目光和期望投向了全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組。這不僅因?yàn)椤叭嫔罨母铩钡那逦?，更源于一種歷史慣性——“領(lǐng)導(dǎo)小組”對(duì)時(shí)代和社會(huì)產(chǎn)生的重要作用。其中，曝光率較高的如中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組以及中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組等（后文簡(jiǎn)稱財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)小組和中央巡視組）。

那么，中國(guó)存在多少這樣的“小組”？這些小組究竟是什么性質(zhì)的機(jī)構(gòu)呢？它們?nèi)绾纬闪?、如何運(yùn)作？它們的權(quán)力到底有多大？

“小組”由來

日常新聞報(bào)道中，“某某小組”的提法常吸引眼球。參與中國(guó)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村工作的“領(lǐng)導(dǎo)小組”也不陌生，即在媒體上露面較多的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組和中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組。

涉及經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村工作的兩個(gè)“小組”，與中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和中央農(nóng)村工作會(huì)議之間，是否有緊密的聯(lián)系？

從每年7、8月份開始，國(guó)務(wù)院各組成部門和直屬機(jī)構(gòu)，就會(huì)加緊收集與中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議有關(guān)的材料，并上報(bào)財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌。

按照慣例，財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)一般由國(guó)務(wù)院總理兼任，朱镕基和溫家寶都曾擔(dān)任過該小組的組長(zhǎng)?！靶〗M”成員一般由分管經(jīng)濟(jì)工作的中共中央政治局成員、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)成員和部分綜合經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員組成。

作為黨中央研究、制訂財(cái)經(jīng)工作方針政策和財(cái)經(jīng)工作中重大事件的決策機(jī)構(gòu)，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組常被視為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的核心領(lǐng)導(dǎo)和決策部門，負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略規(guī)劃。因而中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)第二年經(jīng)濟(jì)提出的重要政策與規(guī)劃，與中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組緊密關(guān)聯(lián)。

每年12月，同樣冠以“中央”頭銜的另一重要會(huì)議即中央農(nóng)村工作會(huì)議，又會(huì)對(duì)一年的農(nóng)村工作進(jìn)行總結(jié)，并提出第二年的農(nóng)村工作規(guī)劃。2013年，中央農(nóng)村工作會(huì)議特別提出了糧食安全問題。

“中國(guó)人的飯碗任何時(shí)候都要牢牢端在自己手里”，陳錫文對(duì)糧食安全作出解讀。作為三農(nóng)政策的權(quán)威解讀者，陳錫文亮相媒體的頭銜是中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任。

包括陳錫文在內(nèi)，農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)小組成員都參加了本次農(nóng)村工作會(huì)議，國(guó)務(wù)院副總理汪洋做了總結(jié)講話。汪洋的另一身份則是中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)。

財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組和農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)小組的歷史都可追溯到建國(guó)初期。其間幾經(jīng)反復(fù)，財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組于1992年再恢復(fù)，農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)小組在1993年3月成立。除去財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組和農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)小組，中央層面還存在其它“領(lǐng)導(dǎo)小組”，如中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央反腐敗協(xié)調(diào)小組、中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組等，它們都屬于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中的一種。

通過設(shè)置專門“小組”來完成重要的工作事項(xiàng)，已是中國(guó)政府比較慣用的一種治理方式。就中國(guó)眾多“小組”的來龍去脈、功能定位以及歷史作用，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院周望博士寫了一本書，叫做《中國(guó)“小組機(jī)制”研究》。此書一出，就反復(fù)被媒體引用。

依據(jù)此書，“小組”只是中國(guó)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中的一部分，其它協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)名稱“尾綴”還有“委員會(huì)”、“指揮部”或者“辦公室”等。這些“小組”在中央及地方黨政系統(tǒng)內(nèi)或長(zhǎng)期、或短暫存在。

中央人民政府網(wǎng)站上，一份更新于2011年12月31日的名單顯示，對(duì)外公布的國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)共30個(gè)，其中“領(lǐng)導(dǎo)小組”有8個(gè)，“委員會(huì)”有18個(gè)，“指揮部”3個(gè)，“辦公室”有1個(gè)。

財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組與農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)小組則不在國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)名單內(nèi)，它們屬于中共中央領(lǐng)導(dǎo)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

周望對(duì)曾經(jīng)存在和保存至今的各種“小組”進(jìn)行統(tǒng)計(jì)后寫道：它們數(shù)量眾多、種類繁雜且變動(dòng)頻繁。特別是有的“小組”在發(fā)展變化過程中，時(shí)而隸屬于黨的部門，時(shí)而又位列國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)序列，相互之間或并列運(yùn)行或前后替代。周望的描述僅僅針對(duì)中央一級(jí)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在地方黨政系統(tǒng)中，“小組”機(jī)制也同樣存在。

“小組”因何而生？曾任國(guó)務(wù)院副總理、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任曾培炎對(duì)“小組機(jī)制”給予過很高的評(píng)價(jià)：“通過成立跨部門領(lǐng)導(dǎo)小組來組織實(shí)施重大戰(zhàn)略任務(wù)，是我們黨和政府在長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的一種有效工作方法”，“在重大決策具體落實(shí)和實(shí)施過程中，建立跨部門的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，有利于減少層級(jí)、提高效率?！?/p>

神秘的“小組”

統(tǒng)計(jì)過程記者發(fā)現(xiàn)，“小組”的機(jī)構(gòu)設(shè)置在官方資料中鮮有提及，公開報(bào)道也少之又少。周望關(guān)于“小組機(jī)制”研究一書出版之后隨即成為媒體引用的寵兒。不難看出，“領(lǐng)導(dǎo)小組”帶有幾分神秘。

根據(jù)人民網(wǎng)的消息，2013年3月，在中國(guó)發(fā)展高層論壇經(jīng)濟(jì)峰會(huì)上，劉鶴以中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任、國(guó)家發(fā)改委副主任的身份參加了相關(guān)活動(dòng)，顯示財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行了新一輪人事調(diào)整。此前，劉鶴的職務(wù)是國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心黨組書記、副主任。

按慣例，國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的變動(dòng)調(diào)整，會(huì)通過國(guó)務(wù)院的官方網(wǎng)站來發(fā)布公告。而媒體報(bào)道揭示，“作為黨的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，各個(gè)小組的人事更替一般不會(huì)對(duì)外發(fā)布公告，外界想要獲知相關(guān)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的人事調(diào)整，只能是待相關(guān)負(fù)責(zé)人以領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人的身份進(jìn)行公開活動(dòng)，并經(jīng)媒體報(bào)道之后才能知曉。”

除相關(guān)人事變動(dòng)不對(duì)外發(fā)布，“小組”的神秘之處還因其大多數(shù)“不掛牌子、不設(shè)機(jī)構(gòu)、不設(shè)編制”。在中央人民政府網(wǎng)站掛出的國(guó)務(wù)院30個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)名單中，只有國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會(huì)及國(guó)務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)，單設(shè)辦事機(jī)構(gòu)。

按照規(guī)定，無論是中央還是地方，經(jīng)過2008年政府機(jī)構(gòu)改革調(diào)整之后，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立更加嚴(yán)格，一般不設(shè)實(shí)體性辦事機(jī)構(gòu)，所需要的編制由承擔(dān)具體工作的行政機(jī)構(gòu)解決，而“小組”成員也多為“兼職”。

2013年7月，人民網(wǎng)時(shí)政頻道一篇題為《中共中央政治局常委擔(dān)任的工作小組領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)》文章，顯示出部分小組組長(zhǎng)的人事更新。其中，李克強(qiáng)任國(guó)務(wù)院西部開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)和國(guó)務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，俞正聲任中央新疆工作協(xié)調(diào)小組組長(zhǎng)，王岐山任中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，張高麗任國(guó)務(wù)院西部開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、國(guó)務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)。

十八屆三中全會(huì)會(huì)議公報(bào)提出，“中央將成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)改革總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)?！?/p>

“這樣的機(jī)構(gòu)之前從未有過，跟之前的國(guó)家體改委仍有區(qū)別?！眹?guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究所研究員常修澤說，“相當(dāng)于一個(gè)改革的總指揮部，確保改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性?！?/p>

2013年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，多次提到“全面深化改革”字眼，會(huì)議提出：中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，在中央政治局、中央政治局常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下工作。各地區(qū)各部門都要指定一個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)改革工作，主要領(lǐng)導(dǎo)同志要親自抓。

“‘領(lǐng)導(dǎo)小組’的作用發(fā)揮由一個(gè)‘基本面’來決定，這就是組成人員的權(quán)威性。因而未來要判斷中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的作用發(fā)揮，觀察其成員名單便可基本知曉?！敝芡f。

“小組”威力

領(lǐng)導(dǎo)小組不是一種制度化的組織，但在中國(guó)政治運(yùn)作中具有舉足輕重的地位。這從曝光率較高的財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)小組和中央巡視組的“行動(dòng)成果”便可窺見一斑。

有媒體曾報(bào)道，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組每年最重要的任務(wù)就是中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議。而每年的三農(nóng)“一號(hào)文件”，則由中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室承擔(dān)最初的調(diào)研論證和起草工作。2013年萬眾矚目的則莫過于中央巡視組的“打虎”連續(xù)劇。

中央紀(jì)委書記王岐山在2013年接任中央巡視組組長(zhǎng)之后，可謂將巡視組的“威力”發(fā)揮得淋漓盡致。王岐山在中央紀(jì)委委員學(xué)習(xí)貫徹黨的十八大精神研討班上曾透露出反腐新思路，即“堅(jiān)持標(biāo)本兼治，當(dāng)前要以治標(biāo)為主，為治本贏得時(shí)間”。2013年一年打掉17只“老虎”，以震懾貪腐高官遏制腐敗勢(shì)頭。2013年末中共中央印發(fā)的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃》，依據(jù)文件內(nèi)容可看出，這將是一份未來5年反腐的綱領(lǐng)性文件。

巡視制度也并非新制度，到2013年正好10年。2009年“中央紀(jì)委、中央組織部巡視組”更名為“中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組”。巡視組走入大眾視野，還是從各巡視組成批進(jìn)駐地方和部門巡視開始的。2013年5月，中央第一輪巡視工作動(dòng)員會(huì)上，王岐山說，中央巡視組不再是“鐵帽子”，而是一次一授權(quán)。截至目前，中央巡視工作已進(jìn)行第二輪巡視，巡視組共公布20個(gè)巡視單位。其中包含的地方名單有江西、湖北、安徽、山西、湖南、貴州、云南、重慶、廣東、內(nèi)蒙古和吉林。

環(huán)視當(dāng)下，備受關(guān)注的還是全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的工作開展和成員的最終確定。十八屆三中全會(huì)公報(bào)提出“五位一體”改革，意味著改革領(lǐng)導(dǎo)小組將對(duì)經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、社會(huì)體制、文化體制、生態(tài)文明制度建設(shè)等五大方面，作出決策和部署。

專家認(rèn)為，只有成立一個(gè)利益超脫的機(jī)構(gòu)，才能推動(dòng)改革走向深入。而對(duì)于改革領(lǐng)導(dǎo)小組是否會(huì)與其它小組職能重合，專家解析說，“從全會(huì)公報(bào)來看，應(yīng)是中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)所有與改革相關(guān)的事宜。具體的分工和合作，還需要在實(shí)踐中摸索?！?/p>