王仁重

摘 要：縣鄉(xiāng)是我國政權(quán)的重要組成部分，屬于基層政權(quán)單位，而縣鄉(xiāng)財(cái)政收支的平衡情況，對我國的財(cái)政收支平衡有直接影響，并關(guān)乎國家的政權(quán)建設(shè)，因此，縣鄉(xiāng)財(cái)政是我國財(cái)政的基石，因此，受到國家的高度重視。在經(jīng)歷多個階段的變遷后，我國縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制得到不斷完善和健全，在支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及國家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮重要作用。但現(xiàn)行縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制中依然存在諸多問題，影響了縣鄉(xiāng)財(cái)政管理的效率和縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，分析縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制的弊端，尋求有效的改革對策成為當(dāng)務(wù)之急。

關(guān)鍵詞：縣鄉(xiāng)；財(cái)政管理體制；問題；解決對策

前言：我國在1994年開始進(jìn)行分稅制改革，中央政府在掌握共享稅收入征管權(quán)的前提條件下，進(jìn)行增量調(diào)整、存量不動的方法，以期更好地聚集地方財(cái)力[1]。這次改革主要調(diào)整的是省級和中央之間的財(cái)政關(guān)系，而未對省級以下的財(cái)政體制進(jìn)行改變，由此將財(cái)力分配上的矛盾轉(zhuǎn)嫁到省級以下的地方政府，使地方政府的財(cái)政陷入困境中。尤其是基層政府的財(cái)政受到很大影響，并出現(xiàn)了諸多問題。本文就此分析了縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制中存在的主要問題，并提出了相應(yīng)的解決策略，以期能為決策者提供理論參考。

一、縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制中存在的主要問題

（一）分稅制稅種以及分享比例劃分存在問題?？h鄉(xiāng)比較規(guī)范的分稅制財(cái)政體制一般都是參照省級和中央的分稅制體系，但忽略了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展所具有的特殊性特點(diǎn)，以致稅種可分的空間過小，因此，難以有效發(fā)揮對經(jīng)濟(jì)的調(diào)控作用。另外，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在較大的差異性，很多縣鄉(xiāng)都是從自身實(shí)際情況出發(fā)，導(dǎo)致分稅情況多種多樣，而缺少比較統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在很大程度上背離了分稅制執(zhí)行的初衷。分析中央財(cái)政、省市級財(cái)政與縣鄉(xiāng)財(cái)政的關(guān)系，不難發(fā)現(xiàn)中央和省級財(cái)政約占全國財(cái)政收入的50%，若再加上省本級財(cái)政的收入，則占更大的比重（超出60%），可見其在國家的財(cái)政收入中占絕對支配地位。這也是造成縣鄉(xiāng)基層的財(cái)政收入比重降低，可容支配財(cái)力過少的主要原因。另外，國家將部分財(cái)政支出，如農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育、科技投入、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的支出部分或全部下放給縣鄉(xiāng)基層政府，從而大大增加了縣鄉(xiāng)財(cái)政的負(fù)擔(dān)。

（二）分稅制體制中未對支出責(zé)任問題做出明確界定。當(dāng)

前，縣鄉(xiāng)的稅權(quán)劃分還不明確，財(cái)政收入依然受制于地方稅和中央稅的征收，且沒有發(fā)行公債的權(quán)利和稅收立法權(quán)，因此，不能滿足分稅制下縣鄉(xiāng)財(cái)政管理的需要[2]。除此之外，縣鄉(xiāng)政府所開征的稅種一般是比較難征的小稅種，例如餐飲業(yè)、個人收入所得稅、娛樂業(yè)、服務(wù)業(yè)等，而沒有主體稅種。因此，在實(shí)際征收的過程中，存在應(yīng)稅所得額和收入額確定和征收困難的情況。隨著農(nóng)村稅費(fèi)制度的改革，農(nóng)業(yè)稅取消，這使得縣鄉(xiāng)財(cái)力進(jìn)一步弱化。另外，縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間還存在支出責(zé)任界定不明確的現(xiàn)象，這與當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能界定不明確有一定關(guān)系，也與為支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，多種支出項(xiàng)目以縣級財(cái)政為主，以致鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出責(zé)任被肢解有關(guān)系。這些都加劇了地方財(cái)政的困難，使縣鄉(xiāng)財(cái)政陷入財(cái)政困難的境地。

（三）中央財(cái)政對縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付管理上缺乏規(guī)范性。轉(zhuǎn)移支付體制屬于分級預(yù)算體制中的主要組成部分，由于同級預(yù)算主體之間和上下級預(yù)算主體之間存在收支規(guī)模不對稱的情況，因此，轉(zhuǎn)移支付體制就是針對各級預(yù)算主體收支規(guī)模不對稱的情況，以采取有效措施實(shí)現(xiàn)均衡的一種預(yù)算調(diào)節(jié)制度[3]。目前，轉(zhuǎn)移支付主要有三種模式：橫向轉(zhuǎn)移、縱向轉(zhuǎn)移、縱向與橫向轉(zhuǎn)移混合模式。轉(zhuǎn)移支付制度也應(yīng)遵循效率原則、公平原則、法治原則。我國自1995年開始實(shí)行過渡期轉(zhuǎn)移支付方法，經(jīng)過多年的實(shí)踐，轉(zhuǎn)移支付制度越來越完善。但是實(shí)際的管理過程中，中央財(cái)政對縣鄉(xiāng)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付存在管理不規(guī)范的現(xiàn)象。例如，轉(zhuǎn)移支付制度在實(shí)際的運(yùn)行過程中隨意性較大，缺乏穩(wěn)定性和法制性，特別是在增量轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督使用以及專項(xiàng)補(bǔ)助方面，存在“跑上現(xiàn)象”，以致很多縣鄉(xiāng)政府對轉(zhuǎn)移支付表現(xiàn)出極大的依賴性。又如，一些地區(qū)的財(cái)政收入出現(xiàn)比較大的增幅，一些地區(qū)則出現(xiàn)衰退，而轉(zhuǎn)移支付實(shí)行的是依舊是均等化的管理模式，以致出現(xiàn)更大的收支缺口。

二、縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革策略

（二）適度擴(kuò)大縣鄉(xiāng)財(cái)政稅權(quán)。首先，改革財(cái)產(chǎn)稅，使縣鄉(xiāng)財(cái)政形成主體稅種。在自然經(jīng)濟(jì)社會中，財(cái)產(chǎn)的主要形態(tài)是房屋、土地等不動產(chǎn)，財(cái)產(chǎn)稅相對應(yīng)的就是房產(chǎn)稅和土地稅。但在市場經(jīng)濟(jì)條件下則不同，除了不動產(chǎn)之外，還有動產(chǎn)（如各種支出、收入等），財(cái)產(chǎn)稅相應(yīng)的擴(kuò)大為支出稅、收入稅等。因此，縣鄉(xiāng)財(cái)政稅權(quán)也應(yīng)遵循市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，適當(dāng)擴(kuò)大主體稅種。其次，推動農(nóng)村稅費(fèi)改革，以使城鄉(xiāng)稅制實(shí)現(xiàn)一體化。為此，應(yīng)繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)稅免征范圍，直至取消所有農(nóng)業(yè)稅。對于公司型農(nóng)戶，在征收所得稅方面，可在扣除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入基礎(chǔ)上再征收企業(yè)所得稅。而對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶則應(yīng)征收個人所得稅。在農(nóng)業(yè)增值稅方面，可借鑒歐洲國家的經(jīng)驗(yàn)，對已進(jìn)入市場的農(nóng)產(chǎn)品征收相應(yīng)地增值稅，對出口的農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行一定比例的全額退稅，而對于銷售自產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者則征收一定的增值稅。最后，完善現(xiàn)行的增值稅。當(dāng)前，應(yīng)繼續(xù)做好增值稅的稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)工作，同時，在現(xiàn)行增值稅的基礎(chǔ)上適當(dāng)擴(kuò)大征收的范圍，例如，考慮將農(nóng)業(yè)、勞務(wù)等納入征收范圍，并努力促使我國向著消費(fèi)型增值稅的方向發(fā)展。

（二）從縣鄉(xiāng)政府自身實(shí)際情況出發(fā)，明確各級政府的支出責(zé)任。當(dāng)前，在財(cái)政事權(quán)方面，很多都借鑒“省直管縣”的辦法，即財(cái)政以致從省級財(cái)政直接結(jié)算到縣或市，所有的財(cái)政撥款補(bǔ)助也是由省級直接進(jìn)行分配?？h市級和地級市不存在直接的財(cái)政業(yè)務(wù)關(guān)系，而是并行的關(guān)系。這種管理模式有利于集中縣級財(cái)力，以促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，但也會在一定程度上不利于縣鄉(xiāng)財(cái)政的運(yùn)行，并使“三農(nóng)”問題更為突出。為此，可在省域面積適中、經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)繼續(xù)擴(kuò)大“省直管縣”的財(cái)政體制試點(diǎn)范圍，并盡量將專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、一般性轉(zhuǎn)移支付、資金調(diào)度、財(cái)政結(jié)算等核算到縣。同時，注意減少財(cái)政管理的層次，以提高資金的使用效益和行政效率。另外，還應(yīng)注意充分考慮地區(qū)的實(shí)際情況，避免“一刀切”的現(xiàn)象，做好原上級地級市和和縣（市）間的協(xié)調(diào)工作，盡量降低體制變動對基層財(cái)政的影響。中央和省級財(cái)政也應(yīng)加大對農(nóng)村基本服務(wù)和公共福利方面的支出，建議建立統(tǒng)一的基本公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)保證制度，并由中央集中行使事權(quán)。并盡快以法律的形式規(guī)范責(zé)權(quán)劃分、政府間的財(cái)稅關(guān)系等，以減少事權(quán)錯位、交叉的現(xiàn)象。

（三）中央和省級財(cái)政對縣級財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行規(guī)

范。首先，建立三級財(cái)政（中央、省、縣）共同承擔(dān)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，并加快基礎(chǔ)教育專項(xiàng)補(bǔ)助機(jī)制規(guī)范化、法制化、公式化的建設(shè)進(jìn)程。其次，加快完善基層財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。中央財(cái)政可適當(dāng)提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，以提升基層財(cái)政可支配財(cái)力，逐漸將“花錢”的權(quán)利轉(zhuǎn)給基層。同時，結(jié)合不同地區(qū)的收入差距以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等，核定各地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)化支出和收入，由此確定轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。第三，為減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的盲目性和隨意性，中央和省級財(cái)政應(yīng)適當(dāng)減少專項(xiàng)資金的規(guī)模和項(xiàng)目。為此，可建立國庫集中支付制度，以減少腐敗和浪費(fèi)現(xiàn)象。為緩解縣級財(cái)政困難，可有計(jì)劃地?cái)U(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。最后，轉(zhuǎn)移支付可考慮多種形式的補(bǔ)助，以防止資金出現(xiàn)挪為他用的現(xiàn)象，從而起到提高轉(zhuǎn)移資金使用的管理水平。

參考文獻(xiàn)：

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