趙立波

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）要求到2020年形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國(guó)特色公益服務(wù)體系。形成中國(guó)特色公益服務(wù)體系的重要前提是明確公益服務(wù)體系的組織基礎(chǔ)，即何謂公益機(jī)構(gòu)。迄今，公益機(jī)構(gòu)在我國(guó)既非法律概念，也非社會(huì)各方在內(nèi)涵與外延方面具有高度共識(shí)的概念。各類(lèi)公益機(jī)構(gòu)或公益服務(wù)機(jī)構(gòu)具體由哪些組織構(gòu)成？如何界定各類(lèi)公益機(jī)構(gòu)并明確其在公益服務(wù)體系中的地位、作用，是亟待研究的課題。

一、社會(huì)組織分類(lèi)及法人制度

現(xiàn)代社會(huì)是高度組織化的社會(huì)，組織通常被劃分為三大類(lèi)（部門(mén)）：第一部門(mén)（政府組織）主要是運(yùn)用公共權(quán)威提供公共物品、實(shí)現(xiàn)公共利益的組織；第二部門(mén)（企業(yè)組織）主要是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制提供私人物品以實(shí)現(xiàn)私益最大化的營(yíng)利性組織；第三部門(mén)（非營(yíng)利組織）主要是運(yùn)用社會(huì)機(jī)制提供準(zhǔn)公共物品以實(shí)現(xiàn)特定公益最大化的民間組織。

具有法律人格的組織是法人組織。《民法通則》第三十六條規(guī)定，法人是“具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織?！蹦壳拔覈?guó)的社會(huì)組織主要?jiǎng)澐譃辄h政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)六大類(lèi)，這六類(lèi)組織在法人分類(lèi)上分別屬于機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人、企業(yè)法人、社會(huì)團(tuán)體法人（1986年制定的《民法通則》確立）、民辦非企業(yè)單位法人（1998年制定的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》確立）、基金會(huì)法人（非營(yíng)利性法人，2004年頒行的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》確立）。

我國(guó)法律關(guān)于法人劃分有鮮明中國(guó)特色：既無(wú)公、私法人也無(wú)社團(tuán)法人、財(cái)團(tuán)法人之分，自成體系。從歷史發(fā)展分析，我國(guó)的《民法通則》是改革開(kāi)放不久、計(jì)劃體制尚未解體背景下制定的，其對(duì)法人分類(lèi)延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成社會(huì)組織分類(lèi)體系，如企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體之分：“《民法通則》的法人的分類(lèi)與國(guó)務(wù)院‘編制管理核定的機(jī)構(gòu)分類(lèi)是一致的；更準(zhǔn)確地說(shuō)，《民法通則》把1963年創(chuàng)設(shè)的單位分類(lèi)改寫(xiě)為‘法人分類(lèi)。但是，‘單位和法人畢竟是兩類(lèi)性質(zhì)相去甚遠(yuǎn)的機(jī)構(gòu)。”

法人分類(lèi)存在的另一個(gè)問(wèn)題是：我國(guó)的法人制度是由民法確定的，因而也可將各類(lèi)法人稱(chēng)為“民法法人”，相當(dāng)于大陸法系的“私法人”。近年來(lái)一些學(xué)者認(rèn)為法人這一概念意味著一個(gè)組織能夠作為權(quán)利義務(wù)的歸屬者出現(xiàn)。私法人是私法權(quán)利義務(wù)的歸屬者，而公法人則是公法權(quán)利義務(wù)的最終歸屬者，是適宜作為獨(dú)立公法主體的組織。“公法人不僅包括那些具有獨(dú)立公法地位的國(guó)家機(jī)關(guān)和兼有行政管理職能的事業(yè)單位，也包括那些雖然不具有行政管理職能，但其事業(yè)關(guān)系到國(guó)民生活及社會(huì)安定等公共利益，如完全交由私法組織恐難以實(shí)施的法人組織（如公立醫(yī)院、公立高等院校等）?！钡ㄈ嗽谖覈?guó)尚屬于學(xué)術(shù)話語(yǔ)而非法律概念。雖然包括調(diào)整法人分類(lèi)內(nèi)容的《民法典》編纂等工作早已啟動(dòng)，但有關(guān)民事主體新的分類(lèi)體系沒(méi)有形成。

二、公共部門(mén)的公益機(jī)構(gòu)

公共部門(mén)一般意義上相當(dāng)于政府部門(mén)，但其內(nèi)涵更豐富、復(fù)雜。就我國(guó)而言，公共部門(mén)主要包括政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位，此外國(guó)有企業(yè)（國(guó)外又稱(chēng)為公共企業(yè)）也可劃入公共部門(mén)范疇。

作為公益事業(yè)的公共管理者與事業(yè)單位的出資人，政府肯定是公益機(jī)構(gòu)。一方面，作為公共管理者政府本身無(wú)自身利益訴求，另一方面政府舉辦事業(yè)單位是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益目的，是公益服務(wù)體系構(gòu)建的最重要力量，而且在構(gòu)建公益服務(wù)體系中發(fā)揮主導(dǎo)作用。十八屆三中全會(huì)在“全面正確履行政府職能”部分，要求“政府要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施，加強(qiáng)市場(chǎng)活動(dòng)監(jiān)管，加強(qiáng)各類(lèi)公共服務(wù)提供”，“加快事業(yè)單位分類(lèi)改革，加大政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)力度”等。但政府首先是權(quán)力機(jī)構(gòu)、管理機(jī)關(guān)，并非典型意義或社會(huì)通常理解的“公益機(jī)構(gòu)”，沒(méi)有必要再為其貼上“公益機(jī)構(gòu)”標(biāo)簽。

事業(yè)單位是建國(guó)后形成的我國(guó)特有組織。1998年頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱(chēng)事業(yè)單位，是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織?！鄙鐣?huì)公益目的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)，國(guó)家機(jī)關(guān)或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦，分別從目標(biāo)、服務(wù)（活動(dòng)）內(nèi)容、舉辦主體三方面對(duì)事業(yè)單位做出明確界定。其中，教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)與《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》界定的公益事業(yè)范圍基本一致?！妒聵I(yè)單位登記管理暫行條例》對(duì)事業(yè)單位的界定沒(méi)有明確事業(yè)單位的組織屬性（公共部門(mén)還是社會(huì)組織）。一些學(xué)者借助現(xiàn)代組織理論特別是公法人制度，認(rèn)為事業(yè)單位應(yīng)屬于公共組織、“公法人”。

三、非公共部門(mén)的公益機(jī)構(gòu)

構(gòu)建公益服務(wù)新格局是改革重要內(nèi)容，這就需要發(fā)揮社會(huì)力量參與和市場(chǎng)機(jī)制的作用?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》要求“堅(jiān)持著眼發(fā)展，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)、社會(huì)力量參與和市場(chǎng)機(jī)制的作用，實(shí)現(xiàn)公益服務(wù)提供主體多元化和提供方式多樣化”?！蛾P(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革中財(cái)政有關(guān)政策的意見(jiàn)》要求：充分發(fā)揮財(cái)稅政策引導(dǎo)作用，落實(shí)支持社會(huì)力量興辦公益事業(yè)的財(cái)稅政策。不斷拓寬資金來(lái)源渠道，形成多渠道籌措資金發(fā)展公益事業(yè)的機(jī)制，豐富公益事業(yè)發(fā)展形式。

《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第十條規(guī)定：“公益性社會(huì)團(tuán)體和公益性非營(yíng)利的事業(yè)單位可以依照本法接受捐贈(zèng)。該法所稱(chēng)公益性社會(huì)團(tuán)體是指依法成立的，以發(fā)展公益事業(yè)為宗旨的基金會(huì)、慈善組織等社會(huì)團(tuán)體。本法所稱(chēng)公益性非營(yíng)利的事業(yè)單位是指依法成立的，從事公益事業(yè)的不以營(yíng)利為目的的教育機(jī)構(gòu)、科學(xué)研究機(jī)構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、社會(huì)公共文化機(jī)構(gòu)、社會(huì)公共體育機(jī)構(gòu)和社會(huì)福利機(jī)構(gòu)等?！?/p>

公益性社會(huì)團(tuán)體只是社會(huì)團(tuán)體的一部分。1998年發(fā)布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定：本條例所稱(chēng)社會(huì)團(tuán)體，是指中國(guó)公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織。社會(huì)團(tuán)體是非營(yíng)利組織的典型組織，但其中多數(shù)組織如協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、研究會(huì)、基金會(huì)、聯(lián)誼會(huì)、商會(huì)等，屬于為成員服務(wù)的互益性組織。雖然屬于非營(yíng)利組織或廣義公益性機(jī)構(gòu)范疇，但按照國(guó)際慣例，屬于中介組織協(xié)會(huì)等而非嚴(yán)格意義的公益機(jī)構(gòu)或慈善機(jī)構(gòu)，因而不能獲得公益機(jī)構(gòu)法律地位與許多免稅等優(yōu)惠政策。而且，社會(huì)團(tuán)體作為成員組織不適宜持續(xù)性提供教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等公益服務(wù)。但其中的慈善、環(huán)保、扶貧等組織并非僅為成員服務(wù)，而是服務(wù)于社會(huì)，可屬于嚴(yán)格意義上的公益機(jī)構(gòu)，適用于《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》。

原在公益性社會(huì)團(tuán)體最具代表性的組織形式是基金會(huì)。但基金會(huì)是典型的財(cái)團(tuán)法人，與作為人合組織的社團(tuán)法人成立基礎(chǔ)完全不同，實(shí)質(zhì)上是獨(dú)立的、無(wú)成員的財(cái)產(chǎn)。2004年發(fā)布的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》將其從社會(huì)團(tuán)體分離出來(lái)成為獨(dú)立的社會(huì)組織?！痘饡?huì)管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定：“本條例所稱(chēng)基金會(huì)，是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定成立的非營(yíng)利性法人。”基金會(huì)雖為非營(yíng)利性法人，但以從事公益事業(yè)為目的，因而屬于公益機(jī)構(gòu)。國(guó)外財(cái)團(tuán)也大多屬于公益機(jī)構(gòu)。

改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家改變政府包辦公益服務(wù)做法，鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會(huì)力量參與公益服務(wù)、發(fā)展公益事業(yè)。這些“體制外”、不需事業(yè)編制、財(cái)政不給事業(yè)費(fèi)的從事教科文衛(wèi)等活動(dòng)的組織，最初被稱(chēng)為“民辦事業(yè)單位”。由于其組織屬性屬于民間性的社會(huì)組織，1996年國(guó)家將其名稱(chēng)改為“民辦非企業(yè)單位”，并將登記管理納入民間組織管理體系中。1998年發(fā)布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱(chēng)民辦非企業(yè)單位，是指企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織?！泵褶k非企業(yè)單位實(shí)際上是中國(guó)特色、簡(jiǎn)陋型的財(cái)團(tuán)法人，但財(cái)團(tuán)法人通常為公益機(jī)構(gòu)。不否認(rèn)我國(guó)的民辦非企業(yè)單位總體上是追求公益目標(biāo)的，但確實(shí)存在一些（甚至相當(dāng)多）缺乏公益使命、變相謀取私利的民辦非企業(yè)單位。這與制度初創(chuàng)有關(guān)。比如，有關(guān)法律關(guān)于民辦學(xué)校允許取得“合理回報(bào)”、組織終止時(shí)可以收回出資等規(guī)定，這不僅與公益慈善機(jī)構(gòu)要求不符，甚至與非營(yíng)利組織“非分配約束”底線要求相悖。因此，民辦非企業(yè)單位作為新興的、民間性的、社會(huì)服務(wù)組織，其名稱(chēng)、類(lèi)型（分為個(gè)體、合伙、法人三類(lèi)）、職能、監(jiān)督管理等制度尚有待進(jìn)一步完善。但具有良好的成長(zhǎng)前景，是構(gòu)建“公益服務(wù)新格局”亟待發(fā)展的組織形式。

充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用是構(gòu)建“公益服務(wù)新格局”的重要內(nèi)容。作為市場(chǎng)主體、“追求利潤(rùn)最大化”的企業(yè)肯定是營(yíng)利性組織。但市場(chǎng)是資源配置的最有效機(jī)制，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境與成本硬約束條件下的企業(yè)，其經(jīng)營(yíng)與管理效率通常是高的，企業(yè)參與公益服務(wù)通?？梢蕴岣哔Y源配置效率。引入市場(chǎng)機(jī)制，一是形成公益服務(wù)“差序格局”，可滿(mǎn)足基本公共服務(wù)之外的文化娛樂(lè)、體育休閑和健康保健等需求，為人民群眾提供廣覆蓋、多層次的公益服務(wù)。二是通過(guò)推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，優(yōu)化各類(lèi)社會(huì)主體平等參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的環(huán)境，引導(dǎo)企業(yè)積極參與公益服務(wù)，可提高政府提供公益服務(wù)的效率。三是通過(guò)承擔(dān)“社會(huì)責(zé)任”方式，使企業(yè)在盈利后從事公益活動(dòng)以回饋社會(huì)、服務(wù)社會(huì)。四是借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，大力發(fā)展社會(huì)企業(yè)。社會(huì)企業(yè)的本質(zhì)是將公益目標(biāo)與商業(yè)運(yùn)作結(jié)合起來(lái)，它可以指非營(yíng)利組織以商業(yè)化方式獲取收入，也可指在公共福利領(lǐng)域運(yùn)行的營(yíng)利性商業(yè)機(jī)構(gòu)引入并培育社會(huì)企業(yè)，發(fā)揮其在創(chuàng)新公益事業(yè)體制、改進(jìn)公益服務(wù)供給、促進(jìn)社會(huì)融合等方面的特有功能，有助于加快形成中國(guó)特色公益服務(wù)體系。作者單位：中共青島市委黨校E：ZLH

關(guān)鍵詞：公益服務(wù) 事業(yè)單位 社會(huì)組織 市場(chǎng)機(jī)制