李 蕊， 王建懿

(1.中國人民公安大學(xué)交通管理工程系，北京 100038; 2.公安部道路交通安全研究中心，北京 100062)

0 引言

現(xiàn)行《機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》(公安部令第123號)自2013年實施以來在社會上引起廣泛爭議。“闖黃燈”、“宣誓規(guī)定”、“機動車駕駛許可降級”等一度成為公眾熱議話題。擬以《行政許可法》及《道路交通安全法》相關(guān)規(guī)定為依據(jù)，對機動車駕駛許可降級規(guī)定的法律屬性及具體操作提出管窺之見，以就教于同行方家。

1 機動車駕駛許可與降級規(guī)定分析

1.1 機動車駕駛許可權(quán)的主要內(nèi)容

機動車駕駛許可，是公安機關(guān)交通管理部門依照《道路交通安全法》規(guī)定核發(fā)的準許申請人駕駛其準駕范圍內(nèi)的機動車上道路行駛的行政許可，依照法定職權(quán)或當事人申請進行審核、考試、核發(fā)駕駛證以及對已有駕駛證變更、限制、暫停、廢止、注銷等行為，是對法律一般禁止相對人駕駛機動車行為的解禁，屬于一般許可的一種。相對人獲得機動車駕駛許可，除應(yīng)遵循相應(yīng)法律程序外，還應(yīng)以法定的文書、格式、日期、印章等形式予以批準、認可和證明，這種明示的書面許可即機動車駕駛證。機動車駕駛證上簽注的準駕車型，就是相對人獲得的駕駛許可范圍。機動車駕駛許可的設(shè)立旨在保障道路通行安全和公民的道路通行權(quán)利。

《道路交通安全法》規(guī)定，各地公安機關(guān)交通管理部門是機動車駕駛許可的主體，依法實施機動車駕駛許可行為，包括機動車駕駛許可的核發(fā)、對許可持有人使用許可過程的監(jiān)管，以及駕駛許可最后的終止。其第19條規(guī)定，“申請機動車駕駛證，應(yīng)當符合國務(wù)院公安部門規(guī)定的駕駛許可條件；經(jīng)考試合格后，由公安機關(guān)交通管理部門發(fā)給相應(yīng)類別的機動車駕駛證?！笨傮w而言，機動車駕駛許可權(quán)包括以下幾個方面，見機動車駕駛許可權(quán)構(gòu)成圖1所示。

圖1 機動車駕駛許可權(quán)構(gòu)成圖

(1)設(shè)定申請機動車駕駛許可條件權(quán)。公安機關(guān)交通管理部門通過設(shè)定申請機動車駕駛許可條件，保證申請人在年齡、身體等方面的駕駛適應(yīng)性，為其取得駕駛許可后的安全駕駛提供身體方面的保障?！稒C動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》根據(jù)不同情況為申請不同準駕車型設(shè)定了相應(yīng)條件，包括初次申領(lǐng)、增加準駕車型、持軍警、境外機動車駕駛證申領(lǐng)，明確規(guī)定了不得申請機動車駕駛證的條件。

(2)受理權(quán)?！笆芾怼钡暮x是接受并處理。公安機關(guān)交通管理部門應(yīng)接受當事人提出的駕駛許可申請，并根據(jù)不同情況分別予以處理。對符合申請條件者應(yīng)依法對其進行考核，合格后核發(fā)機動車駕駛證；對不符合申請條件者，應(yīng)依法書面告知當事人不予受理的理由。

(3)考核權(quán)。是指公安機關(guān)交通管理部門依照《道路交通安全法》規(guī)定對駕駛許可申請的考核權(quán)，包括設(shè)定不同種類準駕車型的考試科目、合格標準以及對申請人實施考核的權(quán)力。

(4)決定權(quán)。是指公安機關(guān)交通管理部門是否為當事人核發(fā)機動車駕駛證的權(quán)力。該權(quán)力的行使應(yīng)建立在廣泛征求公眾意見的基礎(chǔ)上，通過公布機動車駕駛許可的申請條件、考試科目及合格標準，對達到合格標準的申請人依法核發(fā)機動車駕駛許可。

(5)監(jiān)管權(quán)。為保證公共交通安全，公安機關(guān)依法擁有對機動車駕駛許可進行監(jiān)管的權(quán)力，對于不符合持有機動車駕駛許可或其中某一類駕駛許可條件者，依法享有中止、變更和終止其駕駛許可的權(quán)力。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定和執(zhí)法實踐，公安機關(guān)中止、變更和終止機動車駕駛許可的情形不同，其行為的法律性質(zhì)也有所不同。

① 機動車駕駛證許可的監(jiān)督檢查權(quán)

目前，各國均采取核發(fā)機動車駕駛許可的方式來保證機動車駕駛?cè)司哂邢鄬Π踩{駛機動車的能力，并根據(jù)不同準駕車型設(shè)置了不同的條件要求，采取記分方法對駕駛?cè)藢嵤﹦討B(tài)監(jiān)管。對機動車駕駛?cè)说谋O(jiān)管，我國現(xiàn)行法律規(guī)定了實習期制度、記分制度和駕駛證審驗制度，以保證機動車駕駛?cè)藦纳眢w條件、交通安全法律意識、駕駛技能等方面都符合相關(guān)類型準駕車型的條件和要求。

② 機動車駕駛許可的中止權(quán)

機動車駕駛許可的中止權(quán)，是指公安機關(guān)交通管理部門因某一法定事由的出現(xiàn)而采取的使某行政相對人的駕駛許可暫時失去法律效力(待該事由停止或消除后再恢復(fù)其許可效力)的行為。即當機動車駕駛?cè)嗽谏眢w條件、年齡或者記分分值達到了法定條件時，公安機關(guān)有權(quán)暫時停止其相關(guān)準駕車型的駕駛資格，以此限令其按規(guī)定進行整改。如《道路交通安全法》第24條規(guī)定，當機動車駕駛?cè)擞浄譂M12分時，公安機關(guān)交通管理部門應(yīng)當扣留其機動車駕駛證，這樣就屬于暫時中止當事人機動車駕駛資格，待懲罰期滿后再行恢復(fù)的情形。

③ 機動車駕駛許可的變更權(quán)

機動車駕駛許可的變更權(quán)，是指針對已經(jīng)核發(fā)的機動車駕駛證，依照當事人申請或者依法對機動車駕駛許可的范圍作出變更的行為。例如機動車駕駛?cè)丝梢陨暾堊詣咏档蜏蜀{車型種類，相關(guān)規(guī)定可參閱《機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》第50條*《機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》第50條規(guī)定：“年齡在60周歲以上的，不得駕駛大型客車、牽引車、城市公交車、中型客車、大型貨車、無軌電車和有軌電車；持有大型客車、牽引車、城市公交車、中型客車、大型貨車駕駛證的，應(yīng)當?shù)綑C動車駕駛證核發(fā)地車輛管理所換領(lǐng)準駕車型為小型汽車或者小型自動擋汽車的機動車駕駛證。年齡在70周歲以上的，不得駕駛低速載貨汽車、三輪汽車、普通三輪摩托車、普通二輪摩托車和輪式自行機械車；持有普通三輪摩托車、普通二輪摩托車駕駛證的，應(yīng)當?shù)綑C動車駕駛證核發(fā)地車輛管理所換領(lǐng)準駕車型為輕便摩托車的機動車駕駛證。機動車駕駛?cè)俗栽附档蜏蜀{車型的，應(yīng)當填寫申請表，并提交機動車駕駛?cè)说纳矸葑C明和機動車駕駛證?！?。

④ 機動車駕駛許可的終止權(quán)——吊銷、撤銷和注銷機動車駕駛證

機動車駕駛許可的終止，是指公安機關(guān)交通管理部門因某一客觀事實或相對人的某一違法行為的出現(xiàn)而采取的、終止其駕駛許可效力的行為。依照我國現(xiàn)行法律規(guī)定，包括機動車駕駛證的吊銷、撤銷和注銷三種情形。

1.2 機動車駕駛許可降級規(guī)定

“機動車駕駛許可降級”，在《機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》中表述為“注銷其最高準駕車型駕駛資格”，是指由于機動車駕駛許可范圍是其駕駛證上簽注的準駕車型，因而注銷最高準駕車型后，其駕駛證應(yīng)當辦理相應(yīng)降級手續(xù)。

(1)機動車駕駛許可降級的適用條件和法律后果

依照《機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》，持有大型客車、牽引車、城市公交車、中型客車、大型貨車駕駛證的駕駛?cè)?，如果發(fā)生下述情況之一者，①發(fā)生交通事故造成人員死亡，承擔同等以上責任，未構(gòu)成犯罪；②在一個記分周期內(nèi)記滿12分；③連續(xù)三個記分周期不參加審驗，公安機關(guān)交通管理部門應(yīng)注銷其最高準駕車輛駕駛資格，并通知駕駛?cè)嗽谝?guī)定期限內(nèi)辦理降級手續(xù)。逾期不辦者，由公安機關(guān)交通管理部門車輛管理機構(gòu)公告注銷其準駕車型駕駛資格。

(2)機動車駕駛許可降級的法律性質(zhì)

依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，公安機關(guān)交通管理部門注銷機動車駕駛?cè)俗罡邷蜀{車型駕駛資格的行為屬于駕駛許可權(quán)中的許可范圍變更，即機動車駕駛許可的變更權(quán)?！兜缆方煌ò踩ā焚x予公安機關(guān)交通管理部門的駕駛許可權(quán)中包括設(shè)定持有某種類型駕駛資格的權(quán)力，如果駕駛?cè)顺霈F(xiàn)了相應(yīng)狀況或者實施了相關(guān)行為，不符合持有該類型駕駛許可的規(guī)定條件，則應(yīng)依法對其實施駕駛許可范圍的變更。

2 機動車駕駛許可行為的合法性分析

目前，學(xué)術(shù)界對機動車駕駛許可行為的研究相對薄弱。筆者以“機動車駕駛許可”為檢索詞檢索中國知網(wǎng)，僅找到為數(shù)不多的幾篇相關(guān)文章。如《機動車駕駛證注銷制度的違法性論析》、《對<機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定>個別條款的思考》和《對未提交身體條件證明被注銷駕駛證的若干思考》等。上述研究除了關(guān)注機動車駕駛證注銷制度自身問題外，僅對公安部發(fā)布的《機動車駕駛證申領(lǐng)與使用規(guī)定》中的若干條款的合法性進行了一定探討，對機動車駕駛許可行為綜合性法律分析方面則鮮有論及。機動車駕駛許可行為涉及行政許可的設(shè)定、相關(guān)的監(jiān)管措施以及行政處罰等行政行為，依照法治行政的原則，駕駛許可設(shè)定和監(jiān)管等行為都必須符合相應(yīng)的法律規(guī)定和法律原則?，F(xiàn)就機動車駕駛許可涉及的相關(guān)行政行為分析如下：

(1)機動車駕駛許可的設(shè)定

依照《行政許可法》第12條第1項規(guī)定，直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項可以設(shè)定行政許可。目前，道路交通事故已經(jīng)成為人類生命安全的第一殺手，是直接關(guān)系公共安全、關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全的特定活動，《道路交通安全法》因此規(guī)定了相應(yīng)的駕駛許可，并將實施駕駛許可行為的權(quán)力賦予公安機關(guān)交通管理部門。

(2)機動車駕駛許可的變更

《行政許可法》賦予行政機關(guān)依當事人申請或者依職權(quán)變更行政許可事項的權(quán)力*《行政許可法》第49 條規(guī)定：“被許可人要求變更行政許可事項的，應(yīng)當向作出行政許可決定的行政機關(guān)提出申請；符合法定條件、標準的，行政機關(guān)應(yīng)當依法辦理變更手續(xù)?！钡?0條規(guī)定：“被許可人需要延續(xù)依法取得的行政許可的有效期的，應(yīng)當在該行政許可有效期屆滿30日前向作出行政許可決定的行政機關(guān)提出申請。但是，法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。行政機關(guān)應(yīng)當根據(jù)被許可人的申請，在該行政許可有效期屆滿前作出是否準予延續(xù)的決定；逾期未作決定的，視為準予延續(xù)?！薄Ｏ鄬τ谝话阈姓S可而言，機動車駕駛許可本身有不同的準駕車型，而且不同準駕車型的獲得和持有該準駕車型的條件也不盡相同。在當事人提出申請或者當其持有相應(yīng)準駕車型的條件發(fā)生變化時，公安機關(guān)交通管理部門可依當事人申請或依職權(quán)對機動車駕駛許可的事項予以變更。

① 機動車駕駛?cè)俗栽干暾埥导?/p>

出于保障道路交通安全考慮，對于不同的準駕車型，公安機關(guān)依照《道路交通安全法》賦予其的行政許可權(quán)分別設(shè)定了不同的考試條件和駕駛許可持有條件。機動車駕駛?cè)松眢w條件發(fā)生變化，不符合所持機動車駕駛證準駕車型的條件，但符合準予駕駛的其他準駕車型條件時，應(yīng)當在30日內(nèi)到機動車駕駛證核發(fā)地車輛管理機構(gòu)申請降低準駕車型。如《機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》規(guī)定：“持有大型客車(A1)、牽引車(A2)、城市公交車(A3)、中型客車(B1)、大型貨車(B2)駕駛證的駕駛?cè)?，?yīng)當在每個記分周期結(jié)束后30日內(nèi)到公安機關(guān)交通管理部門接受審驗”。但在一個記分周期內(nèi)沒有記分記錄的，免予本記分周期審驗，機動車駕駛?cè)嗽趨⒓訉忩灂r應(yīng)提交身體條件證明。在實踐中，部分持有上述準駕車型的駕駛?cè)藶榱吮苊鈪⒓訉忩灪吞峤簧眢w條件證明，自愿申請將已持有機動車駕駛證的準駕車型降低為小型載客汽車。公安機關(guān)交通管理部門應(yīng)當依照當事人的申請為其變更相應(yīng)的準駕車型，這就是機動車駕駛許可的變更。

② 公安機關(guān)依職權(quán)的變更

目前對于機動車駕駛許可依職權(quán)的變更，主要是針對持有A1、A2、A3、B1、B2準駕車型的駕駛?cè)?，持上述類別駕駛證者多是營運駕駛?cè)?。為了保障道路交通安全，現(xiàn)行法規(guī)從安全意識、安全駕駛情況、遵守法律法規(guī)情況以及身體條件等方面對這部分駕駛?cè)俗鞒隽讼鄳?yīng)規(guī)定。通過設(shè)立機動車駕駛證審驗制度，對相應(yīng)周期內(nèi)的機動車駕駛?cè)诉M行監(jiān)督檢查。如果機動車駕駛?cè)藳]有達到繼續(xù)持有某種機動車駕駛許可的條件，則公安機關(guān)有權(quán)依法對當事人的駕駛許可范圍作出變更。

③ 機動車駕駛許可的中止

根據(jù)我國《道路交通安全法》規(guī)定，機動車駕駛許可的中止包括狹義的中止和廣義的中止。狹義的中止是指發(fā)生了法定情形導(dǎo)致機動車駕駛許可暫時停止，如某人由于道路交通安全違法行為被處以暫扣3個月機動車駕駛證的行政處罰；廣義的中止則既包括狹義的中止，也包括某種特定準駕資格的中止。換言之，對符合法定條件的當事人，公安機關(guān)交通管理部門既可以依法中止其擁有的全部準駕車型，也可以中止其擁有的部分準駕車型。

④ 機動車駕駛許可的終止

機動車駕駛許可的終止，是指因發(fā)生了某種法定情形而導(dǎo)致機動車駕駛?cè)说鸟{駛許可被依法停止，包括吊銷機動車駕駛證、撤銷機動車駕駛證和注銷機動車駕駛證三種情形。其中吊銷機動車駕駛證是《道路交通安全法》設(shè)定的行政處罰；撤銷機動車駕駛證是《行政許可法》和《道路交通安全法實施條例》設(shè)定的對機動車駕駛許可的管理措施，屬于公安機關(guān)糾正錯誤的行為；注銷機動車駕駛證是《機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》中設(shè)定的對已經(jīng)失效的機動車駕駛證的后續(xù)處理行為。

2.2 機動車駕駛許可降級規(guī)定的合法性分析

(1)機動車駕駛許可降級規(guī)定屬于行政許可的變更?！兜缆方煌ò踩ā穼C動車駕駛許可權(quán)授予國務(wù)院公安部門，因此公安部門有權(quán)依法制定機動車駕駛許可申請、持有、終止的相關(guān)規(guī)定。

(2)根據(jù)《道路交通安全法》規(guī)定，道路交通安全管理主體是公安機關(guān)交通管理部門，因此地方公安機關(guān)交通管理部門依法實施機動車駕駛許可權(quán)。

(3)對于機動車駕駛許可降級規(guī)定應(yīng)當明確其具體實施的程序，“注銷最高準駕車型”只是原機動車駕駛許可事項的變更，當持有人按照有關(guān)規(guī)定參加了相關(guān)學(xué)習考試，達到了持有原準駕車型的條件時，公安機關(guān)交通管理部門應(yīng)當依設(shè)定的程序予以恢復(fù)，而不是按照重新申領(lǐng)或者增加準駕車型的規(guī)定來設(shè)定相應(yīng)的程序。

3 結(jié)語

機動車駕駛證降級規(guī)定是《機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》注銷最高準駕車型的具體體現(xiàn)，是機動車駕駛許可權(quán)的一部分；因此對持有A、B準駕車型的駕駛?cè)思哟蟊O(jiān)管力度，對保證公共交通安全具有積極的作用。同時應(yīng)當依法明確機動車降級制度的法律屬性，制定合法的降級及恢復(fù)程序，保證當事人的合法權(quán)益。我們有理由相信，隨著我國道路交通的發(fā)展和機動車及駕駛?cè)藬?shù)量的增加，理論和實務(wù)界都將會更加關(guān)注機動車駕駛許可行為，加強對機動車駕駛許可設(shè)定、實施、監(jiān)管中出現(xiàn)的各種問題的研究，為道路交通安全管理部門制定相關(guān)的駕駛?cè)斯芾硪?guī)范提供必要的參考。同時應(yīng)當加強相關(guān)制度出臺前的法律和相關(guān)技術(shù)的支撐性研究，讓社會公眾最大限度地了解該制度的合法性與合理性，以降低道路交通安全管理的成本，提高管理效率，實現(xiàn)法律效果與社會效果、法律規(guī)制與人權(quán)保障的平衡。

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