李秀江

研究國家資產(chǎn)負(fù)債表的重要價值

國家資產(chǎn)負(fù)債表是指將一個國家所有經(jīng)濟(jì)部門的資產(chǎn)和負(fù)債進(jìn)行分類，然后分別加總得到的報表。一張完整的國家資產(chǎn)負(fù)債表一般由政府、居民、企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)四個經(jīng)濟(jì)部門的子表構(gòu)成，顯示了一個國家在某一時點上的“家底”。

實際上，很多國家的官方統(tǒng)計部門都會定期公布其國家資產(chǎn)負(fù)債表。2011 年前后，歐美日發(fā)達(dá)國家面臨主權(quán)債務(wù)沖擊，凸顯了國家資產(chǎn)負(fù)債表尤其是政府資產(chǎn)負(fù)債研究的必要性。

進(jìn)入2012年，國內(nèi)分別有三個研究團(tuán)隊嘗試編制了中國的國家資產(chǎn)負(fù)債表尤其是政府資產(chǎn)負(fù)債表。一是中國人民銀行研究局首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿的研究團(tuán)隊，二是中國銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征的團(tuán)隊，三是中國社科院副院長李揚(yáng)教授的團(tuán)隊。

這三份報告的計算方法各有不同，但其目的與意義都是一致的，希望梳理政府有多少“家底”，能夠承受多大程度的債務(wù)壓力。

這表明，在學(xué)者層面，研究國家資產(chǎn)負(fù)債表的重要價值已經(jīng)形成共識。

國家層面也意識到編制國家資產(chǎn)負(fù)債表的重要性。今年 7 月，財政部部長樓繼偉詳解深化財稅體制改革總體方案時稱，地方政府債券自發(fā)自還試點還將繼續(xù)擴(kuò)大，同時要做好推行權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度工作，即政府的“資產(chǎn)負(fù)債表”，向社會公開政府家底。

在地方層面，政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制也全面鋪開。中國人民銀行研究局首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿稱：截至 2014 年中期，中國大部分省級政府已基本完成地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的試編工作。包括上海、江西、安徽在內(nèi)等地區(qū)已在區(qū)縣層面試編政府資產(chǎn)負(fù)債表。

馬駿在座談中指出，編制國家資產(chǎn)負(fù)債表，要認(rèn)清政府債務(wù)前景的重要性，避免由于短期內(nèi)看不到甚至是被故意忽視的問題，導(dǎo)致中長期國家風(fēng)險尤其是財政的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

胡德平認(rèn)為在發(fā)言中談到，以往我們說改革，首先會想國有企業(yè)問題、國有資產(chǎn)問題，過多關(guān)注 GDP 增長問題。這還是以奪取一城一地為目標(biāo)，這個觀念應(yīng)該改變。應(yīng)充分認(rèn)識到國家資產(chǎn)負(fù)債表對于宏觀經(jīng)濟(jì)決策是一個很重要的抓手。

明晰產(chǎn)權(quán)很關(guān)鍵

資產(chǎn)負(fù)債表可以建立債務(wù)的可持續(xù)性預(yù)測，把養(yǎng)老、醫(yī)療、環(huán)境、地方債等未來要承載的壓力都測算出來。

根據(jù)馬駿的研究，未來財政壓力最大是養(yǎng)老金缺口，第二是醫(yī)療，第三是環(huán)保，第四個是地方融資平臺。地方融資平臺雖然不是最大的債務(wù)壓力，但這個壓力最為緊迫，要在3到5年內(nèi)解決。

“由于缺乏軟預(yù)算約束，地方政府借債的潛規(guī)則是，本屆政府借的債，讓下一屆去還，或者上級政府幫著還，這使得他們對借款的需求幾乎無窮大?！瘪R駿認(rèn)為，資產(chǎn)負(fù)債表在對政府建立軟預(yù)算約束方面非常重要。

財政部財政科學(xué)研究所副所長劉尚希認(rèn)為，政府資產(chǎn)負(fù)債表確實非常重要，但有一個基礎(chǔ)問題尚未解決。他說，政府資產(chǎn)負(fù)債表是把政府作為一個產(chǎn)權(quán)主體看待，但從國家層面看，這是有矛盾的。比如土地，一種是國家所有，一種是集體所有?！稇椃ā访鞔_規(guī)定，國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。而國有土地，一般都在市縣一級，當(dāng)?shù)鼐幹瀑Y產(chǎn)負(fù)債表的時候，哪些屬于地方的？哪些屬于國家的？如果土地在誰的區(qū)域就屬于誰的，那么國家所有制就不存在了。土地資產(chǎn)計入地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，在法律上不成立。再比如，地方國有企業(yè)是由地方政府代表國家行使所有者的職責(zé)，那么地方國有企業(yè)的資產(chǎn)，是計入地方資產(chǎn)負(fù)債表，還是計入國家資產(chǎn)負(fù)債表？

“問題的關(guān)鍵在于產(chǎn)權(quán)制度不明晰，這是亟待解決的，否則在法律上說不過去。”劉尚希稱，產(chǎn)權(quán)制度改革沒有完成，資產(chǎn)負(fù)債表從研究的角度是有價值的，在學(xué)術(shù)上是有意義的，但從操作的角度來看有很多問題。

劉尚希表示，地方政府和國有企業(yè)缺乏軟預(yù)算約束，本質(zhì)在于產(chǎn)權(quán)不明確，導(dǎo)致風(fēng)險責(zé)任不明確。

“本屆政府造成的風(fēng)險讓下屆政府承擔(dān)，下級政府造成的風(fēng)險推給上級去承擔(dān)，企業(yè)造成的風(fēng)險讓政府承擔(dān)，最后都希望中央政府兜底，這是風(fēng)險大鍋飯?！眲⑸邢Ｕf。

亟待制定政府債務(wù)準(zhǔn)則

“借助編制國家資產(chǎn)負(fù)債表的契機(jī)，要把一般預(yù)算、國有企業(yè)的經(jīng)營預(yù)算、社保和基金這四本賬完善起來，并全部打通?！瘪R駿指出，現(xiàn)在這四本賬各自為政，都是流量，有收入有支出，但是沒有編制出四本賬里面的存量有多少。

因此，正像有些專家所提示的那樣，很多人一直關(guān)注地方政府性債務(wù)，但政府的債務(wù)到底有多少，實際上還是一筆糊涂賬。

據(jù)透露，審計署在審計地方政府債務(wù)時，很多地方政府不知道怎么填表，是政府直接負(fù)債多填一點，還是間接負(fù)債多一點？很多項目是模棱兩可的，有些可以劃到政府的直接債務(wù)里，也可以劃到政府的或有債務(wù)里。

“用企業(yè)的會計準(zhǔn)則，來確認(rèn)政府的負(fù)債是不對的，政府的負(fù)債與企業(yè)會計準(zhǔn)則的負(fù)債定義是不吻合的?！眲⑸邢１硎?。

對于地方政府性債務(wù)，把哪些統(tǒng)計到政府的債務(wù)里，各個部門的角度也不一樣。從銀監(jiān)會的角度，希望這個范圍大一點，盡可能更多的統(tǒng)計深度報道 epth reports D到政府的直接債務(wù)里，銀行的風(fēng)險就可以降低了。但從財政角度，不希望過多擴(kuò)大范圍，財政承受不 了。

所以，地方債務(wù)是一個估算的結(jié)果，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)是多少，政府的直接債務(wù)是多少，很難說清楚。

“這是因為政府債務(wù)準(zhǔn)則沒有建立起來的原因。”劉尚希直言。

能否向社會公開？

在座談中，中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院副院長李永忠從廉政測評體系的角度評價了資產(chǎn)負(fù)債表的作用。他認(rèn)為，國家資產(chǎn)負(fù)債表是一個重大課題，至少在經(jīng)濟(jì)層面讓各級政府不敢再隨意借款。

“按照現(xiàn)在的 GDP 考核方式，地方政府創(chuàng)造了大量的 GDP，政績卓越，但是有沒有創(chuàng)造凈資產(chǎn)的增長？如果 GDP 增長是靠借債來的，這個GDP 就沒有任何意義?！崩钣乐艺J(rèn)為，政府資產(chǎn)負(fù)債表，不但可以抑制政府過度借貸，還可以用來評估政府的績效，對黨風(fēng)廉政評價體系也有重要的意義，希望能夠引起全社會的重視。

“現(xiàn)在的問題是，敢不敢向社會公開負(fù)債表，以及如何使用資產(chǎn)負(fù)債表?！眲⑸邢ＵJ(rèn)為，提高政府債務(wù)的透明度非常必要，無論是流量和存量，資產(chǎn)負(fù)債表都應(yīng)當(dāng)要透明。他擔(dān)心的是，地方政府編制了資產(chǎn)負(fù)債表，但不敢公布。

這也是與會專家學(xué)者最擔(dān)心的問題。

但不管怎么，國家資產(chǎn)負(fù)債表在專家學(xué)者和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的推動下，已經(jīng)邁出了重要的一步，何時向社會公布，如何公布，仍依賴與深化改革和全社會的關(guān)注和推動。endprint