劉際平，劉晨曉

(1.焦作師范高等專科學(xué)校 管理學(xué)院，河南焦作 454000;2.河南大學(xué) 土木建筑學(xué)院，河南開封 475001)

城市病一詞最早來源于工業(yè)革命后期的英國。它所指的是當(dāng)時(shí)英國的一些城市由于超常規(guī)發(fā)展而導(dǎo)致的人口呈爆炸式增長、環(huán)境嚴(yán)重污染、失業(yè)人數(shù)增多等一系列問題。從本質(zhì)上看，城市病就是在城市化過程中，城市發(fā)展速度、規(guī)模與城市資源環(huán)境承載力之間關(guān)系失調(diào)而表現(xiàn)出的各種負(fù)面效應(yīng)。經(jīng)濟(jì)的高速增長加快了我國的城市化進(jìn)程，1978年我國的常住人口城市化率為17.9%［1］，2012年已上升到52.57%①數(shù)字引自《中國城市發(fā)展報(bào)告》2012卷，中國市長協(xié)會2013年7月5日發(fā)布。。城市人口急劇增長，我國的大中城市甚至中小城鎮(zhèn)城市病也大量爆發(fā)。因此，積極探索城市病防治辦法，大力預(yù)防和治理城市病，將對我國全面建成小康社會具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、目前我國城市病的具體表現(xiàn)

(一)人口密集，人多為患

隨著我國城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，農(nóng)村剩余勞動力大量涌入城市。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國城鎮(zhèn)人口正以每年2 000萬左右的速度增長，城市面臨前所未有的擁擠狀況。以上海市為例，2010年第六次全國人口普查上海市常住人口為2 301.91萬人，較2000年第五次全國人口普查增加了661.15萬人，增長了40.3%，平均年增加66.11萬人②數(shù)據(jù)引自上海市第六次全國人口普查網(wǎng)《六普分析資料之一:上海人口發(fā)展特征及趨勢》。。截止2013年底，上海市常住人口已達(dá)2 415.15萬人③數(shù)據(jù)引自《2013上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。，北京市為2 114.8萬人④數(shù)據(jù)引自《北京市2013年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。;省會城市如鄭州市常住人口也有919.12萬人⑤數(shù)據(jù)引自2014年4月8日《2013年鄭州市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。，成都市為1 429.8萬人⑥數(shù)據(jù)引自2014年4月26《2013年成都市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。。“目前，上海浦西區(qū)的人口密度已經(jīng)達(dá)到3.7萬人/平方千米，北京、廣州城區(qū)人口密度分別高達(dá)1.4萬人/平方千米和1.3萬人/平方千米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界其它主要城市?！保?］城市人口的集聚增長，嚴(yán)重挑戰(zhàn)著其交通、水電供應(yīng)等承載能力，給居民的日常工作和生活帶來了諸多難題。

(二)交通擁堵，出行困難

近年來，由于城市人口的急劇膨脹和城市機(jī)動車輛的井噴式增長，導(dǎo)致我國各個(gè)城市的交通擁堵現(xiàn)象嚴(yán)重。城市汽車大幅度增加是造成道路堵塞的直接原因。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年北京市增加汽車23.7萬輛，2013年年底北京市擁有汽車總量已達(dá)543.7萬輛⑦數(shù)據(jù)引自《北京市2013年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。;2013年鄭州市新增機(jī)動車34.28輛，除雙休日和節(jié)假日外，平均每天新增機(jī)動車1 400輛，2013年底鄭州市機(jī)動車保有量達(dá)到了243.6萬輛①數(shù)字引自人民網(wǎng)，鄭州1月14日專電《2013年鄭州市新增機(jī)動車34萬余輛增幅再創(chuàng)新高》。。車輛的增加使得停車位缺口越來越大，并且道路資源供求矛盾更加突出，交通堵塞也愈發(fā)嚴(yán)重。不僅北京、鄭州等特大城市、大城市交通擁堵出行困難，甚至一些中小城市主要街道高峰時(shí)段擁堵也已成為常態(tài)。交通擁堵大大增加了市民的出行成本，并將導(dǎo)致城市經(jīng)濟(jì)社會諸項(xiàng)功能的衰退繼而引發(fā)生存環(huán)境的惡化。

(三)環(huán)境污染，危害生態(tài)

當(dāng)前，我國許多城市的水污染、大氣污染和固體廢物污染等十分嚴(yán)重，造成城市內(nèi)空氣渾濁、河水變污、自然植被受損。在一項(xiàng)關(guān)于118個(gè)城市地下水監(jiān)測的結(jié)果顯示，約有三分之二的城市地下水遭到嚴(yán)重污染，基本清潔的地下水只有3%［3］。國際能源機(jī)構(gòu)的相關(guān)數(shù)據(jù)也顯示，中國二氧化碳排放量截至2011年達(dá)到80億噸，占到全球碳排放總量的25.5%，致使2013年初以來，我國多次出現(xiàn)大面積持續(xù)性的霧霾，覆蓋了全國100多個(gè)城市，受影響人口約6億人，成為了全球最大規(guī)模的環(huán)境災(zāi)難②數(shù)據(jù)引自《中國低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告(2014)》。。此外，像垃圾圍城、污水亂排的現(xiàn)象在一些城市也屢見不鮮。城市環(huán)境污染不僅破壞了生態(tài)，也嚴(yán)重影響了居民的身體健康。

(四)資源短缺，影響生活

由于城市的擴(kuò)張和人口的增多，消耗掉了大量的資源能源，因此城市的資源緊張狀況會逐步加劇。比如水資源，我國屬于人均水資源最貧乏的國家之一，我國的660多座城市中有400個(gè)處于缺水狀態(tài)，有近200個(gè)嚴(yán)重缺水［4］。我國城鎮(zhèn)化過程中，每由農(nóng)村向城市遷入一個(gè)居民，其人均能耗就要提高三倍。城市人口的無序膨脹，還會使電、暖、天然氣等供應(yīng)趨于緊張。再加上城市內(nèi)存在著資源浪費(fèi)、回收利用效率不高等問題，資源短缺會越來越嚴(yán)重，既影響居民生活，又妨礙城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展。

此外，城市中還存在就業(yè)困難、上學(xué)不易、社會管理難度大等問題，更是加大了城市病的防治難度。

二、我國產(chǎn)生城市病的原因分析

我國城市病產(chǎn)生的原因既有城市資源環(huán)境承載力與城市發(fā)展規(guī)模失衡而導(dǎo)致的客觀因素，更有思想認(rèn)識不夠、規(guī)劃建設(shè)滯后、城市管理不科學(xué)等主觀因素，具體原因有以下幾個(gè)方面:

(一)城市發(fā)展理念的偏差

在城市發(fā)展過程中，我國大多數(shù)城市的管理者思想認(rèn)識上出現(xiàn)了偏差，“以物為本”理念較為突出，淡化了“以人為本”理念。過于重視城市的發(fā)展規(guī)模和速度，不注重城市內(nèi)涵建設(shè)和品位的提升，如，一提城市建設(shè)，就是修地標(biāo)式建筑、建豪華廣場和擴(kuò)充道路;一講發(fā)展產(chǎn)業(yè)，就是建工廠、蓋商場和修賓館，搞城市形象工程。不顧及城市的資源環(huán)境承載能力，忽視生態(tài)環(huán)境和社會事業(yè)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，為城市病的滋生蔓延埋下了禍根。城市“建設(shè)方案主要突出‘新’、‘奇’、‘特’、‘大’，卻很少考慮配套設(shè)施的建設(shè)和民生工程的增加”［2］。沒有把建醫(yī)院、學(xué)校、民居工程、污水處理工程、排水系統(tǒng)等涉及民生的項(xiàng)目優(yōu)先考慮同步建設(shè)，社會事業(yè)發(fā)展滯后，從而導(dǎo)致了上學(xué)不便、就醫(yī)困難、交通擁擠和生活網(wǎng)點(diǎn)缺乏等一系列問題的發(fā)生。城市發(fā)展理念的偏差，是造成城市病出現(xiàn)的起因。

(二)體制性因素的弊端

我國的城市發(fā)展與其它國家相比，還受到許多體制性因素的制約。首先，從干部選拔任用和考核機(jī)制看，偏重于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的政績考核會促使城市主政者為了追求國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的增長，盲目吸引大型項(xiàng)目在城市的落戶并拒絕產(chǎn)業(yè)功能的向外轉(zhuǎn)移，人為加重了城市基礎(chǔ)設(shè)施及資源環(huán)境的負(fù)擔(dān);容易被關(guān)注和納入評價(jià)考核內(nèi)容的形象工程建設(shè)受到重視，優(yōu)先發(fā)展;不容易被關(guān)注和評價(jià)考核的，諸如地下排水系統(tǒng)、社會保障等民生工程建設(shè)則被忽視，導(dǎo)致城市病的加重。其次，從現(xiàn)行的財(cái)稅體制看，城市政府事權(quán)與財(cái)力不相匹配，使得城市政府要么沒有財(cái)力從事城市的公共設(shè)施建設(shè)，要么是千方百計(jì)地尋求稅收以外的收入來源，使“城市經(jīng)營”大行其道，熱衷于圈地賣地，人為推高地價(jià)。再者，從現(xiàn)行土地制度看，城市政府壟斷經(jīng)營土地市場，“導(dǎo)致土地資源配置中非市場化因素過多，城市發(fā)展方向的隨意性和不確定性較大，加劇了城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化和碎片化，以及公共服務(wù)的供給不均衡和用地結(jié)構(gòu)的不合理”［5］;政府壟斷經(jīng)營土地市場，又為“土地財(cái)政”創(chuàng)造了條件，通過制造被動需求，使房地產(chǎn)升溫，導(dǎo)致老城區(qū)的人口和產(chǎn)業(yè)活動的進(jìn)一步聚集，使城市的交通擁堵等問題更加嚴(yán)重。因此，特有的體制性弊端，是我國城市病產(chǎn)生的深層次原因。

(三)城市缺少科學(xué)的規(guī)劃

我國許多城市規(guī)劃設(shè)計(jì)水平較低，城市空間結(jié)構(gòu)不合理，使城市像“攤大餅”式的向外擴(kuò)張，催生了城市病的發(fā)生、發(fā)展。城市規(guī)劃存在的問題主要表現(xiàn)為:一是缺少科學(xué)性。城市規(guī)劃過程沒有積極組織公眾參與，沒有進(jìn)行全面的科學(xué)論證，而是以個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的意愿為轉(zhuǎn)移。二是缺乏前瞻性。城市規(guī)劃缺乏長遠(yuǎn)眼光，急功近利，跟不上城市發(fā)展的需要。三是缺乏整體性。相關(guān)部門缺乏溝通，專項(xiàng)規(guī)劃各行其道，這種局面給城市的健康發(fā)展留下隱患。四是缺乏權(quán)威性。很多地方換一屆領(lǐng)導(dǎo)就改一輪規(guī)劃，行政干預(yù)和人為因素影響著規(guī)劃的實(shí)施，其權(quán)威性無從談起。甚至還有些城市規(guī)劃過于注重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長，很少考量對資源環(huán)境的影響，在引導(dǎo)城市發(fā)展中出現(xiàn)了環(huán)境污染和資源浪費(fèi)現(xiàn)象。城市規(guī)劃的不科學(xué)，是產(chǎn)生城市病的直接原因。

(四)滯后的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

由于理念的偏差和體制性的弊端等原因，我國許多城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后于城市的人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展。據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒(2012)》中數(shù)據(jù)顯示，截至2011年我國城市人均公共綠地面積11.8平方米、人均擁有道路面積13.8平方米、城市燃?xì)馄占奥?2.4%、城市用水普及率97%、每萬人擁有公共交通車輛11.8臺、城市排水管道密度9.5千米/平方千米。從以上統(tǒng)計(jì)數(shù)字可以看出，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施與發(fā)達(dá)國家以及一些發(fā)展中國家相比，人均占有量均處于較低水平。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不足，是我國產(chǎn)生城市病的一個(gè)重要原因，并成為制約城市健康發(fā)展的瓶頸。

(五)落后的城市管理

近年來，隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大和人口的增多，城市管理落后的問題也日益顯現(xiàn)。首先在管理理念上普遍存在著“重建設(shè)、輕管理，重形式、輕內(nèi)容”等問題，過于追求城市發(fā)展速度的加快和規(guī)模的擴(kuò)大，不重視城市功能完善，基礎(chǔ)設(shè)施建筑質(zhì)量差，使用、經(jīng)營和管理效率低，事故頻發(fā)，臟、亂、差問題較為嚴(yán)重。其次是管理方法簡單、落后，缺少創(chuàng)新。面對城市發(fā)展出現(xiàn)的新情況、新問題，諸如交通擁堵、社會治安等，較少運(yùn)用創(chuàng)新的方法和手段加強(qiáng)管理求得最佳效果，也較少利用現(xiàn)代信息技術(shù)來發(fā)揮其在城市管理中的作用，而是過多沿用傳統(tǒng)的做法。只是簡單地通過提高進(jìn)城門檻清理人員等方法來加強(qiáng)管理，沒有真正從提高服務(wù)質(zhì)量和水平上下功夫。再者，城市管理缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，多頭管理、各自為戰(zhàn)，有利爭管、無利扯皮，出現(xiàn)了管理亂象。城市管理落后，也是產(chǎn)生城市病的一個(gè)重要原因。

三、我國城市病防治的對策

(一)樹立“以人為本”的理念，促進(jìn)城市協(xié)調(diào)發(fā)展

城市的建設(shè)與發(fā)展，離不開城市居民的支持和參與;城市發(fā)展的成果也要惠及所有的城市居民，這樣才能促進(jìn)城市的科學(xué)、和諧發(fā)展。因此，首先要堅(jiān)定人本思想，樹立“以人為本”的城市治理理念，把全面提高人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量作為首要任務(wù)?！耙磺泄ぷ饕獜娜嗣袢罕姷男枰霭l(fā)，促進(jìn)人的全面發(fā)展，體現(xiàn)人民群眾的根本利益?！保?］其次，要積極引導(dǎo)公眾參與社會決策，諸如城市規(guī)劃和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市環(huán)境維護(hù)和城市形象塑造、城市管理制度建設(shè)等都要廣泛征求城市居民的意見，讓城市居民盡可能多地參與決策過程，使各項(xiàng)決策真正體現(xiàn)市民的需求，提高公共產(chǎn)品的使用效率和城市居民對公共服務(wù)的滿意度。再者，要強(qiáng)化民生工程優(yōu)先發(fā)展的責(zé)任意識，城市建設(shè)中凡是涉及民生的項(xiàng)目，諸如城市排水系統(tǒng)、污水處理工程，以及醫(yī)院、學(xué)校和民居工程等做到優(yōu)先考慮同步建設(shè)，切實(shí)提高城市居民的幸福指數(shù)，促進(jìn)城市全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)消除體制性障礙，為城市發(fā)展提供良好的動力機(jī)制

體制性弊端，是我國產(chǎn)生城市病的一個(gè)特有原因。要消除這一弊端，就要緊密聯(lián)系實(shí)際，以創(chuàng)新的精神進(jìn)行改革。首先，要改革干部選拔和政績考核體系。針對傳統(tǒng)的干部考核存在的不足，中共中央已于2014年1月修訂頒布了新的《干部任用條例》，把改善民生、社會和諧進(jìn)步、生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展等列入了重要考核內(nèi)容，改變了過去偏重考核經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的做法。今后還需要盡快健全完善相關(guān)配套的干部政策制度，積極探索把城市居民滿意度納入考核內(nèi)容的方法和途徑。通過發(fā)揮考核的導(dǎo)向作用，切實(shí)解決過于追求經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)致的城市功能集聚、基礎(chǔ)設(shè)施不堪重負(fù)，重視形象工程、忽視民生工程的問題。其次，要改革財(cái)稅體制，逐步健全事權(quán)與財(cái)力相匹配的財(cái)政體系，積極推進(jìn)稅制改革和征地制度改革，不讓城市政府通過征地賺錢，使城市政府逐步擺脫“土地財(cái)政”，改變?nèi)藶樘Ц叩貎r(jià)的現(xiàn)狀。再者，要改革土地制度，打破城市政府對建設(shè)用地的壟斷，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易市場，實(shí)現(xiàn)土地同質(zhì)同權(quán)同價(jià)，起到平抑地價(jià)、減少大拆大建和對城市發(fā)展秩序的擾動。通過深化改革，為城市發(fā)展提供良好的動力機(jī)制，減少和緩解城市病的發(fā)生。

(三)科學(xué)規(guī)劃合理布局，構(gòu)建以城市群為主體形態(tài)的新型城鎮(zhèn)體系

城市群是多中心結(jié)構(gòu)，既可以防止城市功能過度集中于一個(gè)超大型城市而帶來城市病，又可以有效避免城市過于分散而導(dǎo)致的重復(fù)建設(shè)和土地浪費(fèi)。因此，按照2013年12月12日召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議要求，在“兩橫三縱”的城市化戰(zhàn)略格局下，通過系統(tǒng)的調(diào)查研究和廣泛論證，遵循城市發(fā)展的基本規(guī)律和實(shí)際需求進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，努力構(gòu)建國家區(qū)域性中心城市、省域中心城市、中小城市、小城鎮(zhèn)合理布局的新型城鎮(zhèn)體系，使城市群成為城鎮(zhèn)體系的主體形態(tài)，從而促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展。另外，也要注意發(fā)揮政府調(diào)控引導(dǎo)作用，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)公共資源的合理配置，達(dá)到控制資源、人口等向大城市集聚的目的。比如，引導(dǎo)沿交通干線建設(shè)新城，這樣可以“減少通勤人口，將新城建設(shè)成為承載人口的重要區(qū)域”［7］。再比如，在一定區(qū)域的城鄉(xiāng)間加強(qiáng)教師或醫(yī)生的合理流動，既實(shí)現(xiàn)了教育或醫(yī)療質(zhì)量的均衡發(fā)展，又有效緩解了居民就醫(yī)難、上學(xué)難的問題。再者，還要注重調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級。大力發(fā)展低碳新興產(chǎn)業(yè)和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，降低產(chǎn)業(yè)人口在城市的過度膨脹，緩解環(huán)境污染和資源短缺給城市帶來的壓力。

(四)提升建設(shè)水平，大力加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是防治城市病的一種有效方法。因此，要認(rèn)真貫徹中央城鎮(zhèn)化工作會議精神，建立多元可持續(xù)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金保障機(jī)制，切實(shí)加大政府對城市基本建設(shè)的資金投入，大力加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè):一是要高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)、高質(zhì)量施工，統(tǒng)籌水、電、暖、氣等基本公用設(shè)施建設(shè)，全面提高運(yùn)行效率，逐步緩解城市供水不足、用電緊張等矛盾。二是做好城市排水系統(tǒng)、污水處理設(shè)施和其它管網(wǎng)的一體化建設(shè)，完善消防和防洪設(shè)施，減少排水不暢、污水橫流等方面問題的出現(xiàn)。三是強(qiáng)力推進(jìn)公共交通設(shè)施建設(shè)，合理修建主次干道、高架橋梁等，優(yōu)化路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展城市公交汽車、城市輕軌和地鐵等城市運(yùn)輸方式，構(gòu)建快速通道，方便人們出行。四是優(yōu)化城市功能布局，科學(xué)合理地修建居民小區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院、公園、廣場等民生工程，使城市居民看病容易、上學(xué)方便、安居樂業(yè)，切實(shí)提高城市居民的生活水平。在城市的基礎(chǔ)建設(shè)中，還要注重融入現(xiàn)代元素和弘揚(yáng)城市的傳統(tǒng)文化，不斷提升城市的建設(shè)水平和文化品位。

(五)提高城市的治理水平，努力實(shí)現(xiàn)城市管理科學(xué)化

提高城市治理水平，加強(qiáng)城市科學(xué)管理，是防治城市病的一個(gè)重要途徑。首先要加強(qiáng)教育，提高市民素質(zhì)。通過多種形式的宣傳教育，增強(qiáng)市民的交通安全意識、環(huán)保節(jié)約意識、愛護(hù)公共設(shè)施意識等，使他們在日常生活中自覺節(jié)約用水用電、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和公共設(shè)施、遵守交通規(guī)則、講究公共衛(wèi)生，提高文明程度，共建共享城市文明成果，達(dá)到預(yù)防和減少城市病發(fā)生的目的。其次，要推進(jìn)立法，依法依規(guī)管理。借鑒國際上先進(jìn)城市的管理經(jīng)驗(yàn)，完善我國城市管理相關(guān)的法律法規(guī)，健全相關(guān)的配套政策制度，對污染城市環(huán)境、破壞生態(tài)、浪費(fèi)資源、交通違規(guī)等行為依法依規(guī)進(jìn)行嚴(yán)格懲處。再者，要創(chuàng)新管理形式，加強(qiáng)城市管理。針對城市管理中出現(xiàn)的新情況、新問題，積極探索新的管理手段和方法。比如，近年來城市私家車發(fā)展迅速，成為交通擁堵和空氣污染的一個(gè)重要原因，一些城市“采取不同區(qū)域分級征收過橋過路費(fèi)、交通擁擠稅、高額停車費(fèi)，限制私家車進(jìn)人中心城區(qū)”［8］進(jìn)行管理，以此減輕城市交通壓力和環(huán)境污染。還可以運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，實(shí)時(shí)監(jiān)控交通、人口、資源等變化情況，提升城市的信息化管理水平。只有不斷創(chuàng)新方法，提高城市管理的科學(xué)化水平，才能更為有效地預(yù)防和治理城市病。

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