孫 巖

(南京政治學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，江蘇 南京 210003)

地方黨政關(guān)系研究是現(xiàn)代政黨政治研究不容忽視的一個(gè)重要領(lǐng)域，對于中國社會(huì)而言，從歷史的視角剖析南京國民政府時(shí)期的地方黨政關(guān)系顯得更具意義。民國江蘇作為京畿之地，具有重要的歷史地位。“在1927 年南京政府成立后的10 年中，國民黨系統(tǒng)直接控制的地區(qū)只有山東、河南、安徽、浙江和江西的部分以及江蘇全境?！保?］445“除了蘇、浙、皖、贛等少數(shù)幾省外，中央對其他由地方實(shí)力派控制省份只能是一種象征性的和形式上的統(tǒng)一?！保?］911本文意在以民國江蘇的地方黨政關(guān)系為分析對象，企望進(jìn)一步揭示其客觀引發(fā)的歷史意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

一

南京國民政府時(shí)期，孫中山倡導(dǎo)的“以黨治國”理念變?yōu)閷?shí)踐。但在實(shí)際運(yùn)作過程中，國民黨采取了中央層級以黨統(tǒng)政的制度設(shè)計(jì)，使國民政府成為其附庸。但地方層級則表現(xiàn)出完全不同的景象，采取的是黨政分立、互不干涉的模式。“凡各級黨部對于同級政府之舉措有認(rèn)為不合時(shí)，得報(bào)告上級黨部，由上級黨部請政府依法查辦。各級政府對于同級黨部之舉措有認(rèn)為不滿意時(shí)，亦得報(bào)告上級政府，轉(zhuǎn)咨其上級黨部處理?！保?］543民國江蘇地方黨政關(guān)系在表現(xiàn)出這一基本景象的同時(shí)，展現(xiàn)出三大表征。

1．分立與統(tǒng)一。民國江蘇地方黨政雙方各自具有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)、職權(quán)和人員組成。如以人事為例，對于一黨專制的國家而言，一般來說其行政人員的選任應(yīng)以本黨黨員優(yōu)先，從而保證黨對于政權(quán)的控制。但對于民國江蘇而言，政府選人用人并不完全以是否黨員作為必備條件?！罢萌?，在不妨礙黨權(quán)范圍以內(nèi)，不拘有無黨籍，選擇錄用，俾所學(xué)所用，各效其長，則人無棄才，政可具舉。”［4］202例如，1935 年江蘇的61 個(gè)縣長中，黨員50 人，非黨員11 人，黨員占82%［5］。而1936 年的江蘇漣水縣政府共有職員63 人，其中黨員16 名，只占25．4%①江蘇省漣水縣政府二十五年度職員錄［G］．(江蘇省漣水縣檔案館藏，檔案號:002 －1 －10)。若以1934 年2 月江蘇省政府職員名錄進(jìn)行分析，江蘇省政府委員會(huì)共有106 人(不含兼職人數(shù))，其中國民黨黨員為42 人，占省政府人員總數(shù)的39．62%②民國二十三年二月江蘇省政府職員錄目錄［G］．(江蘇省檔案館藏，1001 －甲－254)?？梢悦黠@地看出，在民國江蘇的地方政府人員中，國民黨黨員并不占主導(dǎo)地位。這樣的情境從一定層面體現(xiàn)出了民國江蘇黨政之間的平行分立狀態(tài)。但兩者在維護(hù)根本政治制度和統(tǒng)治階級的利益方面是一致的，因此大多時(shí)候能夠共同統(tǒng)一于中央的決策部署，推進(jìn)江蘇社會(huì)的發(fā)展。

第一，合作事業(yè)方面。江蘇省政府成立不久，就開始著手推行合作事業(yè)。1928 年3 月，省政府首先責(zé)成農(nóng)工廳(后改名為農(nóng)礦廳)創(chuàng)辦合作指導(dǎo)員養(yǎng)成所，培養(yǎng)合作人才;6 月，省農(nóng)礦廳合作事業(yè)指導(dǎo)委員會(huì)成立;7 月3 日，省政府正式頒布《江蘇省合作社暫行條例》，這是全國以省政府名義頒發(fā)的最早的一個(gè)合作法規(guī)。1937 年春，省建設(shè)廳會(huì)同國民黨省黨部、省農(nóng)行、省民眾教育館等單位組設(shè)合作事業(yè)協(xié)會(huì)［6］2。截止1936 年，“查本省合作事業(yè)，自民國十七年創(chuàng)始以來，歷年均有進(jìn)展。就數(shù)量言，已達(dá)三千八百零七社。就推廣區(qū)域言，全省除東海及儀征兩縣外，其余五十九縣，均有合作組織。就發(fā)展過程言，由單營而兼營，由信用利用而至生產(chǎn)運(yùn)銷，莫不次第舉辦?！保?］97江蘇省黨部也同樣如此，嚴(yán)格履行自身職能，搞好合作運(yùn)動(dòng)的宣傳，頒布了《江蘇省黨員合作事業(yè)指導(dǎo)委員會(huì)組織條例》，成立了江蘇省黨員合作事業(yè)指導(dǎo)委員會(huì)、江蘇省黨部組織合作事業(yè)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)［6］261，325，326。

第二，社會(huì)管控方面。江蘇省黨政雙方在對社會(huì)管控方面基本能夠同心同德，共同應(yīng)對，以維護(hù)國民黨的執(zhí)政地位。如對于三民主義的宣傳，其本應(yīng)是省黨部的責(zé)任，但省政府對此仍十分重視，如“令知協(xié)助巡回宣傳隊(duì)”①江蘇省政府公報(bào)［C］．第448 期，1930 －5 －27．、“江蘇省政府訓(xùn)令各縣政府文云，為令遵事，民國肇造，十有七年，愚政未施，國步艱危，被各國侵凌，內(nèi)遭軍閥蹂躪……我先總理天下己任，視民如傷，本先知先覺之心，推己饑己溺之惠。積四十年學(xué)識經(jīng)驗(yàn)，致力于國民革命，浩浩商商，抒為偉論。蓋國民革命必先改造人心，人心已齊，收效斯易，此所以竭盡心血以成三民主義建國方略建國大綱諸書也。顧主義昭垂已數(shù)十載，而革命尚未完成，憲政尚難實(shí)現(xiàn)，毋亦民眾對于主義，未能徹底了解，足為新治推行之障礙……拯民治國之至意。”②勸導(dǎo)民眾信仰三民主義令［N］．申報(bào)，1928 －1 －9．

第三，其他方面。江蘇省地方政府和黨部對于一些具體事項(xiàng)，如社會(huì)救濟(jì)、教育等方面也能夠統(tǒng)一應(yīng)對。如江蘇省政府“五月八日準(zhǔn)省黨整委會(huì)函知:鎮(zhèn)江等十八縣縣代表大會(huì)均于月內(nèi)舉行，請飭各該縣局派員出席等由”③江蘇省政府公報(bào)［C］．第442 期．1930 －5 －20．;“令飭各縣不得擅自處置黨部制貼之標(biāo)語圖畫”④江蘇省政府公報(bào)［C］．第465 期．1930 －6 －16．。再如從江蘇無錫縣來看，“1929 年4 月成立的無錫縣勞資調(diào)解3 人委員會(huì)由縣黨部、縣政府、縣公安局各推出1 名委員組成，由縣黨部負(fù)責(zé)召集。1930 年，無錫縣按國民政府《勞資爭議處理法》組成無錫縣勞資仲裁5 人委員會(huì)，縣黨部代表仍為當(dāng)然委員，縣黨部并可單獨(dú)召集糾紛各方會(huì)議以處理勞資矛盾問題?！保?］與此同時(shí)，民國江蘇地方黨政之間也曾出現(xiàn)一些狼狽為奸的事情，“黨部與行政機(jī)關(guān)勾結(jié)，江北各縣多有其事。對于處置土豪劣紳，每有由黨部人員出面檢舉，公安局出面拘拿，縣政府人員兩方解釋，由土豪劣紳捐錢若干，和平了結(jié)?！雹萏K省黨部調(diào)查各縣黨務(wù)報(bào)告［R］．申報(bào)，1927 －12 －14．

2．互控與監(jiān)督。為了協(xié)調(diào)黨政之間的關(guān)系，江蘇省黨部與省政府定期召開黨政談話會(huì)，其目的是加強(qiáng)黨政雙方的聯(lián)絡(luò)，互相監(jiān)督，以求得和諧相處。江蘇省實(shí)行省黨政談話會(huì)，每星期一次，多在星期六舉行。有時(shí)每月兩次，由省黨部省政府輪流召集。各談話會(huì)通過的決議案，由黨部和政府分別辦理。1929 年省黨部與省政府共同決定，建立各縣黨政談話會(huì)，目的在相互交換意見，加強(qiáng)團(tuán)結(jié)，“共謀本縣黨治之進(jìn)展”。出席談話會(huì)的人員為縣黨部執(zhí)監(jiān)委員，縣政府縣長及各局局長。每兩周召開一次會(huì)議，由縣黨部和縣政府輪流召集。每次座談?dòng)懻摰臎Q議分別執(zhí)行。重要事項(xiàng)得呈報(bào)省黨部省政府核示［9］221。這種黨政談話會(huì)的形式，即可以看做是黨政聯(lián)系的一種方式，也可以看做是雙方互控與監(jiān)督的有效手段之一。如1930 年3 月28 日，蘇省黨政舉行談話會(huì)，雙方意見極為融洽，決定了五項(xiàng)重大事項(xiàng)，如:省黨部請省府將1929 年度政績及1930 年度施政方針函送稽核的決定;省黨部提議，凡經(jīng)省黨部開除黨籍之行政人員，省府不得任用的決定;省黨部提議，凡不依合法手續(xù)，擅自拘捕黨務(wù)工作人員之縣長公安局長，省政府應(yīng)嚴(yán)予懲處的決定;省黨部提議，請從速完成公路計(jì)劃，并嚴(yán)密注意各縣建設(shè)局長之廉潔的決定;省黨部提議，請查辦海門等6 縣縣長的決定⑥中央日報(bào)．1930 －3 －29．。當(dāng)然，盡管江蘇省的黨政談話會(huì)在一定程度上對政府與國民黨雙方的行為有了一定的溝通和約束，但由于多種因素，有時(shí)僅僅成為了一種形式，如靖江縣黨部“在縣黨部常會(huì)和黨政談話會(huì)上所討論的問題，大都是承上轉(zhuǎn)下的例行公事，極少突出的議案。黨政談話會(huì)尤其是虛應(yīng)故事，敷衍門面罷了?？v有建設(shè)性的提案，也是決而不行，等于空談?！雹倬附氖焚Y料:第3 期(上)［G］．1983(南京圖書館藏):108．

3．爭奪與沖突。江蘇省地方黨政之間是明顯的黨政分立、雙軌運(yùn)行的關(guān)系，兩者之間并沒有直接的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，是兩個(gè)完全獨(dú)立的政治系統(tǒng)，但在實(shí)際運(yùn)作過程中，這種制度設(shè)計(jì)在法理上奠定了地方黨政之間相互頡頏和矛盾沖突的基礎(chǔ)，導(dǎo)致“黨政似成為兩個(gè)中心，除中央有正常之黨政關(guān)系外，各級地方，此兩個(gè)重心始終處于似并立而非并立之地位，因之地方政府之設(shè)施，與黨部之工作，有往往未盡協(xié)調(diào)之處?！保?0］501“中央而下，黨部攻擊政府，政府摧殘黨部一類的事實(shí)，耳聞目見，不知有多少。黨部與政府，似已站在兩相對峙營壘中，揮戈相向，大有不達(dá)‘你死我活’的境地不止之勢，什么同力協(xié)作，指導(dǎo)監(jiān)督，都不過是一種好聽的口號呼聲?！保?1］以江蘇南通為例，有學(xué)者指出:“國民黨統(tǒng)治時(shí)期，黨政當(dāng)局之間為了爭權(quán)奪利，相互排擠、傾軋，各種矛盾根深蒂固。南通也不例外，由于行政方面實(shí)權(quán)大，連黨部經(jīng)費(fèi)也要由縣政府發(fā)給，對于有些人事安排等問題，盡管黨部已提出意見和建議，縣政府也拒不接受?？h黨部認(rèn)為以黨治國，行政單位理應(yīng)接受黨的監(jiān)督;縣政府方面認(rèn)為黨部專唱高調(diào)、說空話，成事不足，敗事有余，雙方彼此相互輕視。早在1928 年國民黨南通縣黨部舉行所謂黨員總登記(即清黨)時(shí)，由于黨政關(guān)系不好，縣長施述之(老國民黨員)竟被開除了黨籍。傳聞施述之氣憤地說:‘國民黨員可以不做，頭可以不要，但人格不能不要?！鲄^(qū)往往因?yàn)樾姓喜晃諊顸h黨員參加區(qū)公所，或接受了張三而未接受李四，國民黨區(qū)分部其他黨員就借端攻訐，控告區(qū)長或佐治人員。處理問題時(shí)，區(qū)公所不采納區(qū)分部意見而引起沖突的情況也屢見不鮮?！保?2］201再以江蘇省第三次全省代表大會(huì)發(fā)生的一事件為例，1932 年12 月27 日，“下午大會(huì)省政府及各廳政治報(bào)告，因代表質(zhì)問民政廳長委任各縣縣長及公安局長不多得人，趙啟騄置之不理，不予答復(fù)，代表情極認(rèn)為不可與言，遂有人直訐其吸鴉片嫖娼妓事;財(cái)政廳長舒石父拍桌大罵，代表還罵，大起沖突。”②第三次全省代表大會(huì)概況．匪國民黨江蘇省黨部．江蘇省黨務(wù)沿革［G］．(江蘇省檔案館藏，1 －3 －880)因此，有人就指出:現(xiàn)在江蘇亦只能作到大家不庇護(hù)大家，所以黨政比較接近，但是各方不待檢舉，即能耳目聰明，毫無遺憾，這一步尚未作得到［13］9，69。

二

南京國民政府時(shí)期國民黨中央對于地方黨政關(guān)系的設(shè)計(jì)作為中國歷史長河中的一種政治模式，即體現(xiàn)出了一定的現(xiàn)代性要求，在一定時(shí)期內(nèi)順應(yīng)了歷史的潮流，彰顯了一定的合理性;但對于國民黨政權(quán)而言也帶來了非常嚴(yán)重的危害。

1．實(shí)現(xiàn)黨政職能分立，有利于充分發(fā)揮黨政雙方的作用。國民黨地方層級黨政關(guān)系的設(shè)計(jì)具有一定的現(xiàn)代價(jià)值和巨大作用，有利于黨政雙方集中精力做好自身工作。國民黨的地方黨政設(shè)計(jì)主要目的是為了分解黨權(quán)在地方的行政性，保證行政組織的獨(dú)立性，同時(shí)使地方黨部能夠利用充分的時(shí)間來宣傳黨義、訓(xùn)練民眾、動(dòng)員社會(huì)，全面加強(qiáng)黨的影響，使黨的意圖和主張深入人心，并從總體上形成對國家和社會(huì)發(fā)展的影響。對于地方政府而言，這種黨政分立的制度設(shè)計(jì)能夠使政府獨(dú)立自主行使自己的職權(quán)，保證行政效率和行政權(quán)威，在一定時(shí)期內(nèi)也的確帶來了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步。因此，從這種制度設(shè)計(jì)本身來看，是符合現(xiàn)代政治要求的，也可以看作是中國民主政治的一次有益嘗試。

2．設(shè)計(jì)黨政互相監(jiān)督，有利于現(xiàn)代民主政治的生成。南京國民政府時(shí)期，在地方設(shè)置了二元化的組織系統(tǒng)，黨政雙方兩套機(jī)構(gòu)，互不統(tǒng)屬、互相監(jiān)督。從現(xiàn)代政治發(fā)展角度而言，這種設(shè)置有利于防止單一組織出現(xiàn)的獨(dú)斷專行和政治腐敗等不良現(xiàn)象，保證社會(huì)的政治清廉，促進(jìn)現(xiàn)代民主政治的生成。

國民黨作為南京國民政府時(shí)期的執(zhí)政黨，實(shí)行“以黨治國”的基本方略，但強(qiáng)調(diào)的是“黨義”治國，并不希冀所有的黨員都去當(dāng)官，也并不妄圖地方的黨部在地方形成超越一切的權(quán)威，通過這樣一種黨政之間的制度設(shè)計(jì)，恰恰防止了“以黨治國”在地方層級的異化，也使行政組織能夠?qū)?zhí)政的國民黨地方黨部進(jìn)行一定的監(jiān)督和限制。而地方政府作為地方社會(huì)治理的主要力量，承擔(dān)著地方的管理、服務(wù)、安全保障等多種職能，掌握著人、財(cái)、物等大權(quán)，若不在地方層級設(shè)計(jì)出二元互控的結(jié)構(gòu)，可能會(huì)造成地方尾大不掉，影響國民黨執(zhí)政黨的地位。通過地方層級黨部等組織的設(shè)立，不僅分解了地方政府宣傳、訓(xùn)練等職能，更為重要的是能夠使地方政府的行為及時(shí)被黨部所察覺與監(jiān)控，從而對地方政府形成一定的牽制，最終保證“以黨治國”理念的實(shí)現(xiàn)。

3．地方黨政爭奪沖突的表征，嚴(yán)重影響了國民黨中央權(quán)威的實(shí)現(xiàn)和民眾對其的信任與支持。中央與地方權(quán)力的統(tǒng)一性是任何一個(gè)政治體系所強(qiáng)調(diào)的特征，“一個(gè)意見千差萬別、各持己見的組織，只是一個(gè)適于進(jìn)行辯論的團(tuán)體，它無法進(jìn)行真正的行動(dòng)。”［14］80亨廷頓也指出:“權(quán)威的分散與現(xiàn)代化是不相容的。”［15］93南京國民政府時(shí)期，中央以黨統(tǒng)政，地方黨政分立的制度設(shè)計(jì)，看似保證了中央權(quán)力與地方權(quán)力的統(tǒng)一與運(yùn)作，但實(shí)際運(yùn)行過程中這種體制意味著在同一地方層級事實(shí)上存在著兩個(gè)互不統(tǒng)屬的官僚衙門，這在法理上為黨政之間的沖突埋下了伏筆。如胡漢民所言:“在黨部一方面的人，以為政治機(jī)關(guān)的人大都是腐化分子，同時(shí)政治機(jī)關(guān)的人卻以為黨部已經(jīng)惡化，進(jìn)一步辦黨的人便以為非把行政當(dāng)局攻擊一下，甚至對于行政當(dāng)局障礙一下，不足以表示黨權(quán)之高，黨員之努力;而行政者又以為若不極端反對辦黨的言行，即將受制于黨人，不能辦一件事，而且又漸趨于惡化的危險(xiǎn)，便不能負(fù)地方治安的責(zé)任。”［16］128“誰都知道中國現(xiàn)在是以黨治國。在這以黨治國的時(shí)代，黨部與政府應(yīng)該保持如何密切的關(guān)系，才能實(shí)現(xiàn)以黨治國的理想?？墒鞘聦?shí)呢，盡量的暴露黨政分野的現(xiàn)象。只有中央因?yàn)辄h部負(fù)責(zé)的同志，多半是政府負(fù)責(zé)的同志，尚能表示黨政融洽的現(xiàn)象外，中央而下，黨部攻擊政府，政府摧殘黨部一類的事實(shí)，耳聞目見，不知有多少?！保?1］這種狀態(tài)不僅弱化了國民黨的地方黨權(quán)，而且黨政雙方的矛盾狀態(tài)勢必滋生民眾對于整個(gè)政治體制和政治系統(tǒng)的誤解和不滿;同時(shí)，雙方矛盾還會(huì)牽扯各自的精力，也會(huì)對社會(huì)發(fā)展帶來一定的影響?！皩τ谌魏渭榷ǖ娜嗣瘢粋€(gè)政府在這樣一個(gè)意義上是存在的，即作為對他們行使權(quán)威的集團(tuán)之一，它擁有對其他一切人或權(quán)利要求的權(quán)威，不會(huì)遇到來自于一個(gè)與之平起平坐的權(quán)利要求者的挑戰(zhàn)，它在維護(hù)自身秩序方面具備居于其他一切組織之上的普遍的權(quán)威?！保?7］25－26從而勢必會(huì)削弱了中央整合資源，凝聚人心的能力，造成整個(gè)政治體系合法性的流失。

三

國民黨政權(quán)的建立和所有后發(fā)現(xiàn)代化國家的歷史具有共同的特性，即先有政黨后有政府，其政權(quán)的建立基本都是在一個(gè)強(qiáng)大的革命政黨領(lǐng)導(dǎo)下建立民族國家后再開始由這個(gè)政黨組建政府推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的，往往會(huì)形成由一個(gè)龐大的執(zhí)政黨組織領(lǐng)導(dǎo)、高度集權(quán)的政治體制，自上而下的推行一系列政治經(jīng)濟(jì)措施。在這一過程中，政府作為政黨革命后的產(chǎn)物，是政黨政策的執(zhí)行者和捍衛(wèi)者。亨廷頓曾把一個(gè)強(qiáng)大的政黨看成是一個(gè)處于現(xiàn)代化過程中的國家實(shí)現(xiàn)政治安定、保持社會(huì)發(fā)展的不可或缺的因素之一，“處于現(xiàn)代化之中的政治體系，其穩(wěn)定取決于其政黨的力量，……那些在實(shí)際上已經(jīng)達(dá)到或者可以被認(rèn)為達(dá)到政治高度穩(wěn)定的處于現(xiàn)代化之中的國家，至少擁有一個(gè)強(qiáng)大的政黨?！保?5］377因此，對于后發(fā)國家而言，執(zhí)政的政黨應(yīng)當(dāng)成為政府的主導(dǎo)。但從民國江蘇地方黨政關(guān)系的表征來看，南京國民政府時(shí)期國民黨實(shí)際上卻以一種看似符合現(xiàn)代政治要求的制度設(shè)計(jì)，忽視了地方層級政黨對政府的統(tǒng)領(lǐng)，在很大程度上削弱了政黨對地方民眾的控制，喪失了其賴以存在的根基和民眾的信任，出現(xiàn)了“人民對黨不但不歡迎，不感覺需要，反而嫌多”［18］2195的狀況。對此，我們可以至少得出以下兩方面重要的思考。

1．準(zhǔn)確把握國情是正確處理后發(fā)國家黨政關(guān)系的基礎(chǔ)。任何一個(gè)國家中的黨政關(guān)系都是存在于一定的歷史、社會(huì)、文化條件下，并在歷史與現(xiàn)實(shí)的演進(jìn)中逐步形成與發(fā)展的。因此，在社會(huì)的不同發(fā)展階段，具體黨政關(guān)系的表現(xiàn)都不盡相同。國民黨對于地方層級黨政關(guān)系的設(shè)計(jì)本身就是為適應(yīng)1840年以后中國面臨的世界現(xiàn)代化挑戰(zhàn)所做出的回應(yīng)。這種制度設(shè)計(jì)使行政權(quán)力的社會(huì)管理職能日益突出，自主性得到增強(qiáng)，受地方黨部限制約束較少，保證了地方行政權(quán)的獨(dú)立。同時(shí)其內(nèi)部功能也出現(xiàn)了細(xì)化，在一定程度上對于中國社會(huì)建立現(xiàn)代的政治運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)起到了積極作用，從理論上體現(xiàn)了現(xiàn)代性的要求，展現(xiàn)著現(xiàn)代化的特征。但這一模式的設(shè)置是建立在發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化和民眾較強(qiáng)的民主觀念及參政意識基礎(chǔ)之上的，與中國當(dāng)時(shí)的國情有著天壤之別。如果更加細(xì)致地考察民國時(shí)期的政黨歷史，我們可以得出這樣的描述:中國的政黨政治并不是建立在成熟的社會(huì)基礎(chǔ)之上的，并沒有成熟的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與其適應(yīng)。同時(shí)，中國的現(xiàn)代國家和現(xiàn)代政黨政治形成的原動(dòng)力是被動(dòng)的，是中國社會(huì)在為救亡圖存過程中由上而下帶來的一種政治變革，而非社會(huì)發(fā)展的必然要求，其理論支撐也僅僅是來源于西方的社會(huì)發(fā)展，并非中國社會(huì)內(nèi)生而非中國的國情?！霸谥袊?，與現(xiàn)代民族國家相伴生的是社會(huì)資源不足和組織水平低下的廣大鄉(xiāng)村社會(huì)。”［19］369因此，國民黨對于地方黨政關(guān)系的設(shè)置在一定程度上超越了當(dāng)時(shí)中國社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，最終造成黨政之間矛盾重重。

民國時(shí)期的江蘇省作為民國的首都省、模范省，國民黨的控制力量相對于其他省份是比較強(qiáng)大的。在實(shí)際的運(yùn)行過程中，江蘇省黨政雙方在一些重大問題上也能夠緊密配合，共同促進(jìn)地方社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步。但由于地方政府掌握著地方的財(cái)政、人事、行政大權(quán)，而黨部的主要工作卻是宣傳、教育等務(wù)虛的工作。實(shí)際上國民黨的地方組織和從事黨務(wù)的人員并未甘于清貧和虛化，利用各種機(jī)會(huì)與行政組織爭奪利益，不可避免地暴露出諸多矛盾，呈現(xiàn)出黨政分野、黨權(quán)虛化的不良態(tài)勢。這只能說明國民黨的這種政治制度的設(shè)計(jì)是存在著巨大缺陷的，至少在后發(fā)現(xiàn)代化的中國是不可行的。這不僅阻礙和窒息著中國社會(huì)的發(fā)展，給中國現(xiàn)代化發(fā)展帶來了災(zāi)難性后果，一定程度上也造成了國民黨統(tǒng)治的失敗?？梢?，本意是體現(xiàn)現(xiàn)代精神的黨政雙軌制，卻在現(xiàn)實(shí)面前顯得羸弱不堪，造成了國民黨黨權(quán)在地方層級的大量流失，反而成為了國民黨權(quán)威喪失的一個(gè)重要因素。

2．政黨力量主導(dǎo)是正確處理后發(fā)國家黨政關(guān)系的根本。世界歷史發(fā)展表明，后發(fā)國家的現(xiàn)代化啟動(dòng)和推進(jìn)均需要有一個(gè)統(tǒng)一的、權(quán)威的力量來對傳統(tǒng)社會(huì)中的有限資源進(jìn)行重新組合和利用，而這樣的力量一般由政黨來承擔(dān)，可以說對于這樣的以國家為主導(dǎo)的現(xiàn)代化發(fā)展來說，形成強(qiáng)大的政黨領(lǐng)導(dǎo)，是現(xiàn)代化取得最終成功的關(guān)鍵。但南京國民政府時(shí)期國民黨卻忽視了政黨力量在地方層級的主導(dǎo)地位，從而使黨成為虛幻的存在。

一方面，南京國民政府時(shí)期的地方執(zhí)政黨缺少嚴(yán)密的組織。對于執(zhí)政黨而言，其組織結(jié)構(gòu)的嚴(yán)密性、協(xié)調(diào)性、運(yùn)轉(zhuǎn)的有效性是使其能夠形成強(qiáng)大的政治凝聚力和向心力的重要因素。南京國民政府時(shí)期，從制度設(shè)計(jì)層面看，盡管也按民主集中制的原則設(shè)計(jì)了黨內(nèi)民主制度，但在實(shí)際運(yùn)行中并沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，黨內(nèi)的分歧并不能通過民主制度得以有效解決，從而造成了黨內(nèi)派系林立，并多次演變成武力斗爭，這樣一種狀態(tài)最終削弱了國民黨的力量，損害了國民黨的權(quán)威。從國民黨的組織角度來看，基本可用“渙散”一詞來概括，對此當(dāng)時(shí)有人評論認(rèn)為，“寧獨(dú)黨對國家無統(tǒng)治之力，抑且即黨內(nèi)統(tǒng)制亦不可能。以元老自命者，未嘗遵守黨的紀(jì)律，服從黨之指揮;而一般黨員，則又各縱其類，各有所屬，派系林立，團(tuán)體紛歧。”［16］266－267盡管在形式上國民黨也曾制定了一系列黨紀(jì)黨規(guī)，但由于其實(shí)行的黨政分立制度，在地方層級黨組織是不能干涉政府的行政及人事，用人也不以黨員為先，因此國民黨對其黨員便失去了最有力的制約。“黨員一入政府機(jī)關(guān)，即無形與黨脫離”［10］695，“黨員我只見對政府發(fā)生關(guān)系，對黨終生不起關(guān)系，有工作的——并且還是作官才算——就是黨員，沒有工作的就不是黨員，而其有工作的不暇到區(qū)分部，沒有工作的就不想到區(qū)分部?！保?］584這樣一種模式的結(jié)局必然是黨權(quán)逐步虛無、黨逐步弱化，“以黨治國”僅僅變成了國民黨中央的一廂情愿。復(fù)興社發(fā)起人之一的劉健群曾指出:“現(xiàn)在本黨的黨員，除了死刑而外，甚么都不怕……至于開除黨籍，更是毫不在念，因?yàn)椴坏_除和恢復(fù)是一套騙人的把戲，就算根本開除，也不見有如何的損失?！保?］210－211“如果用開除黨籍的辦法來處罰他，那么他正中下懷，于是他把心一橫，認(rèn)為開除他，倒可以減少許多麻煩，樂得不做黨員;如果用記過的方法，他更漠不關(guān)心，讓你多記幾次，他認(rèn)為也沒有關(guān)系，甚至以為就是開除，也不過是這一回事。所以像這種記過和開除黨籍的方法，今天應(yīng)用起來，是再笨不過了?！保?］313因此，“對一個(gè)執(zhí)政黨而言，當(dāng)其黨員到了自動(dòng)要求脫黨，或連開除黨籍也毫無顧忌的時(shí)候，也就意味著它已喪失了作為一個(gè)政黨的基本組織機(jī)能和內(nèi)聚力。”［4］316這樣的政黨是毫無力量實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的歷史重任的。

另一方面，南京國民政府時(shí)期地方黨員的素質(zhì)影響了民眾對執(zhí)政黨的信任。對于一個(gè)現(xiàn)代政黨而言，其所吸收的黨員數(shù)量是衡量其組織實(shí)力的重要指標(biāo)之一，但與此同時(shí)，黨員的質(zhì)量顯得更為重要。一個(gè)政黨是由不同的黨員所組成，黨員的素質(zhì)直接關(guān)系到政黨的發(fā)展進(jìn)步。對于黨員個(gè)人而言，應(yīng)當(dāng)具有正確的入黨動(dòng)機(jī)和自覺參與黨務(wù)活動(dòng)的積極性，能夠堅(jiān)定不移地執(zhí)行黨的決議，宣傳黨的政策，并通過自身的行為活動(dòng)影響帶動(dòng)非黨民眾支持黨的各項(xiàng)活動(dòng)，拓展黨的社會(huì)基礎(chǔ)。但對于民國時(shí)期的黨員來說，大部分黨員都將入黨作為一種投機(jī)，正如費(fèi)正清曾在《劍橋中華民國史》中指出的:“當(dāng)然，這個(gè)政權(quán)還是有一些成員是開明的和有獻(xiàn)身精神的和有能力的。但是，想利用這個(gè)政權(quán)制度上的特點(diǎn)來盡可能地?cái)U(kuò)大自己的權(quán)力、威望和財(cái)富，而不是去為民族的利益而奮斗的人實(shí)在是太多了。”［20］156－157正是“由于下級黨部之不振，黨員今日實(shí)止不能起人感敬，是為一般人民所側(cè)目。”［21］70甚至出現(xiàn)了消極腐敗的一些行為，“國民黨掌控政權(quán)之后，腐敗與異化相生相伴，愈演愈烈，進(jìn)而重蹈一切傳統(tǒng)政權(quán)由興而衰的覆轍?！保?］1533甚至與一些地方的腐朽勢力相勾結(jié)，去魚肉百姓。對此，國民黨中央也承認(rèn):“黨部之衙門及黨部之官僚化，實(shí)為失卻國民同情心之重要原因?！保?1］513

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