陳瑞杰，靳長偉

(天津市東麗區(qū)人民檢察院，天津300300)

一、行政應急性原則的提出及其含義

對行政法基本原則的探討，一直伴隨著我國行政法學研究發(fā)展的歷程。而關于行政應急性原則，最早論及此原則的是龔祥瑞先生于1987年發(fā)表在《法學雜志》第6期的《行政應變性原則》一文，雖然有一字之差，但二者基本內涵是相同的，至少應變性包含了應急性。［1］龔先生隨后在其1989年主編的《行政法與行政訴訟法》一書中，把行政應變性原則總結為我國行政法的基本原則之一。［2］但明確將行政應急性原則列入我國行政法基本原則的是1988年羅豪才教授主編的《行政法論》，而影響最廣、被學者們引用最多的則是羅教授1996年主編的《行政法學》(新編本)一書對行政應急性原則的論述，主要內容如下:“行政應急性原則是現(xiàn)代行政法治原則的重要內容，指在某些特殊的緊急情況下，出于國家安全、社會秩序或公共利益的需要，行政機關可以采取沒有法律依據(jù)的或與法律相抵觸的措施。”

國家和社會在運轉過程中不可避免地會發(fā)生一些緊急情況，在正常的憲政、法律體制難以運轉的情況下，行政機關采取必要的應急措施，即使該措施沒有法律依據(jù)或與法律相抵觸，也應視為有效。應急性原則是合法性原則的例外，但是應急性原則并非排斥任何的法律控制。不受任何限制的行政應急權力同樣是行政法治原則所不容許的。從廣義上講，行政應急性原則是合法性原則、合理性原則中的非常原則。應急性原則并沒有脫離行政法治原則，而是行政法治原則特殊的重要內容。

二、公民權益保障原則

保障人權是憲法和憲政的出發(fā)點和歸宿，也是判斷憲法是否為“良憲”的重要標準。綜觀當今世界各國憲法，雖然其基本內容一般都包括國家權力的正確行使和人民權利的有效保障兩個部分，但就這兩部分相互關系看，人民權利的有效保障居于支配地位。二次世界大戰(zhàn)以后，人權的保護更是呈現(xiàn)出明顯的國際化趨勢。在不少國家，國際人權公約具有高于本國憲法的效力，人權的價值在國際社會取得了普遍的承認。就各國實踐看，在憲政國家的常態(tài)社會時期，人權一般都獲得了較好的保障。

但是，當社會進入某個緊急狀態(tài)時期，政府需要采取非常措施，行使常態(tài)社會下不享有的緊急權力，才能夠消除危機，以迅速恢復正常的社會秩序，最大限度地減少人民生命財產(chǎn)損失。為達此目的，就必然要對人民權利加以限制。但是，由于此時國家權力較之人民權利占據(jù)了超強勢地位，極容易破壞兩者之間在常態(tài)社會中既存的平衡關系，構成對人權的輕視甚至侵犯，還有可能超出憲政秩序之外而復歸于專制。這種緊急權力如果不能得到憲法和法律的理性規(guī)制，將會給社會和人民帶來大患。

既然人權保障是憲政的出發(fā)點和歸宿，而在緊急狀態(tài)下又不可避免地要對某些人權加以限制，只要人們還不期待憲政秩序的毀壞和專制政權的出現(xiàn)，那么，研究在緊急狀態(tài)下的人權保障就具有極為重要的意義。這一問題在中國的現(xiàn)實語境下其意義尤為突出。中國已簽署了21個國際人權公約，探討這一問題也有利于我國在國際人權事業(yè)中進行交流和合作。而在“國家尊重和保障人權”與“緊急狀態(tài)”被同時寫入憲法的今天，更是落實該憲法條款的現(xiàn)實需要。

三、現(xiàn)實沖突:行政應急性原則與公民權益保障原則的碰撞

突發(fā)事件和緊急狀態(tài)的發(fā)生使人類的生命健康和財產(chǎn)面臨嚴重威脅，使正常的社會秩序受到破壞，使國家的法律和公共政策不能有效地貫徹實施，甚至使國家生命具有被毀滅的危險。在此境況下，采取有效措施來控制和消除緊急狀態(tài)，恢復正常的生產(chǎn)、生活和法律秩序成為國家生活和社會生活中的首要價值。政府因其在國家生活中的權威地位，調動各種資源的能力必將肩負著消解危機的主導作用。但因為緊急狀態(tài)的危險性、威脅性、緊迫性，僅僅采取一般的手段或措施難以應對危急局勢，這就注定了要賦予政府以特殊的、比平常更大的權力——緊急權力，從而使政府能有效及時地組織、運用各種資源，有效應對緊急狀態(tài)，維持或恢復正常的憲法和法律秩序。

從以上分析我們可以看出，動用緊急權力是非常有必要的，但我們也必須要清醒地明白:國家動用緊急權力其根本目的在于防止外來力量對公民基本權利的侵害從而達到保障公民基本權利。但我們卻時常發(fā)現(xiàn)一個兩難的問題，即面對緊急狀態(tài)，緊急權力按兵不動，公民基本權利必將遭到重大損害;為消除緊急狀態(tài)，國家動用一切手段，不顧一切地采取措施，勢必也會侵害公民權利。如此一來動用緊急權力或不動用緊急權力會同樣造成侵害公民基本權利的結果，這顯然與組成國家成立政府以保障公民權利的本義是背道而馳的。由此，根據(jù)行政應急性原則，突發(fā)事件中可以對公民的人身或財產(chǎn)予以必要限制，而這種限制必然會對公民權益造成影響，行政應急性原則與公民權益保護原則的現(xiàn)實沖突在所難免。

在以往的突發(fā)事件應對中，漠視人權、侵犯公民權益的現(xiàn)象時有發(fā)生。以突發(fā)事件中信息公開問題為例，幾乎每一次突發(fā)事件從產(chǎn)生到惡化到最終的爆發(fā)，都或多或少地存在著信息沒能夠及時的公開。值得高興的是，信息公開的制度化逐漸成為各界共識，我國政府正在采取積極的措施邁向“陽光政府”。

四、制度建構:行政應急性原則與公民權益保障原則的平衡機制

(一)明確政府的法律責任

1．關心公眾安全的責任。是否關心公眾安全，是判斷政府是否是責任政府的基本標準。突發(fā)事件發(fā)生后，如果政府將處理成本與可能的損失進行比較，認為處理成本要大于可能的損失，進而消極應對，那么這樣的政府就不是責任政府。實際上，政府在公眾安全問題上的權衡比較，是一種行政惰性，是對公眾缺乏關愛、對公共安全缺乏責任意識的表現(xiàn)。

2．對突發(fā)事件信息的收集、分析和公開的責任。行政信息公開不僅是平常時期法制建設的基本內容，更是突發(fā)事件應對中的一個重要課題。在危害社會安全的突發(fā)事件發(fā)生后，正常的社會秩序遭到破壞，公眾心理承受能力降低，政府如果不及時、全面地公開相關信息，公眾就很容易因各種謠言陷入恐慌，甚至有可能引起騷亂，而且也無法主動配合政府應對危機，這樣就額外增加了應對突發(fā)事件的難度。因此，在突發(fā)事件應對中，政府應當及時、充分、準確地向媒體和公眾公開突發(fā)事件的相關信息，保障公民的知情權，使公眾能夠對突發(fā)事件有一個全面的、真實的了解，從而主動參與到突發(fā)事件應對中，使國家和社會能夠共同協(xié)力應對危機。

3．采取應急措施控制突發(fā)事件發(fā)生和蔓延的責任。應急措施是非常規(guī)措施，突發(fā)事件發(fā)生后，政府不可能按照現(xiàn)行的行政組織體制、程序和形式發(fā)布指令，而必須迅速采取非常規(guī)的應急措施。應急措施產(chǎn)生的機制主要有兩種，一是平時針對可能發(fā)生的突發(fā)事件提出處理預案，防范于未然;二是在突發(fā)事件剛剛發(fā)生之時提出緊急決策，并迅速部署和傳達，控制突發(fā)事件的蔓延。

4．組織動員必要資源投入突發(fā)事件處理的責任。突發(fā)事件的應對需要大量的人力、物力和財力資源，而政府在平時儲備的資源是不足以滿足應對之需的，這就需要迅速征用和募集全社會的資源。政府組織社會資源的能力，不僅取決于其運用行政權力的能力，而且取決于其信用能力。

5．恢復正常秩序的責任。在突發(fā)事件得到基本遏制的情況下，政府的主要責任就是盡快恢復正常的社會生活。突發(fā)事件下，政府所采用的主要是行政措施。行政措施具有剛性特征，組織化程度高，有悖于市場經(jīng)濟的基本原則。而且行政慣性一旦形成，就難以改變。因此，當突發(fā)事件情勢得到控制以后，就應當及時取消應急措施，恢復正常的社會和經(jīng)濟秩序。

6．對因處理突發(fā)事件所導致的社會公眾利益的損失予以補償?shù)呢熑?。政府在采取突發(fā)事件應急措施時，往往會使一部分人的利益受損。比如在“非典”時期，許多娛樂場所和網(wǎng)吧因被關閉而無法營業(yè);有些企業(yè)被封閉隔離，致使所簽訂的經(jīng)濟合同不能履行。這些損失政府理應給予補償，補償?shù)姆绞娇梢允嵌喾N多樣的，如減免稅費、對貸款予以貼息等。

(二)緊急行政過程中保護公民權益相關制度的構建

1．預警制度的建立與完善。國家有必要建立健全突發(fā)公共事件分級預警制度?？h級以上人民政府及政府有關部門應當建立并完善突發(fā)公共事件監(jiān)測制度，根據(jù)不同突發(fā)公共事件的性質和特點建立健全監(jiān)測系統(tǒng)和信息分析處理系統(tǒng)。當收集到的有關信息證明在一定區(qū)域內突發(fā)公共事件已經(jīng)發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時，相應級別的縣級以上人民政府可以依法決定和宣布有關地域進入預警期，并確定預警級別。根據(jù)突發(fā)公共事件的危險性和緊急程度，預警級別可以分別為初級、中級和高級，這些必須由有關法律、行政法規(guī)和應急預案事先規(guī)定。立即啟動應急預案是進入預警期后所應采取的重要措施。所謂應急預案是各級人民政府和政府有關部門應對突發(fā)事件的行動指南，應當明確規(guī)定組織指揮體系與職責、預測與預警機制、處置責任與程序、保障措施與事后恢復措施等內容。一般由國務院會同相關國家主管部門制定國家突發(fā)公共事件應急預案，縣級以上人民政府相關工作部門或者縣級以上人民政府制定或者批準本行政區(qū)域內的突發(fā)公共事件應急預案。

2．緊急行政中公民緊急抵抗權制度的建立。緊急抵抗是由抵抗權衍生出來的一個概念，顧名思義，它是指在緊急狀態(tài)下，公民可以對行政機關的無效行政行為進行抵抗。相對人行使抵抗權的前提是其認定行政決定無效。關于行政決定無效的標準，各國一般采用“重大明顯說”，即行政決定存在重大且明顯的瑕疵。在這種情況下，面對具有重大且明顯瑕疵的行政決定，公民享有拒絕權和抵抗權，以此來維護公民的合法權益不受侵害。

3．緊急行政中公民獲得救助權的保障。獲得救助權，即公民在緊急情況下，有要求政府救助生命、幫助維持生存的權利。緊急狀態(tài)時期，人民安全具有最高價值，人民的生命健康權應該得到充分的關照和保證，政府有義務實現(xiàn)受害個人和人群的救助權。

(三)構建突發(fā)事件下公民權利保護的司法救濟制度

根據(jù)我國的憲政現(xiàn)狀，突發(fā)事件下公民權利保護的司法救濟制度可以在兩個層次上構建。(1)建立突發(fā)事件下的憲法訴訟制度。突發(fā)事件下受限制的公民權利往往都是公民所享有的最基本的憲法權利，這些權利理應成為憲法救濟的對象。而且隨著現(xiàn)代法治的發(fā)展，憲法司法化已成為世界各憲政國家的共識。(2)建立突發(fā)事件下的行政訴訟制度。突發(fā)事件下對公民權利的限制所涉及到的問題，往往是公共利益與個人利益、政府與公民之間的沖突問題，所引起的訴訟往往不是憲法訴訟而是行政訴訟。所以，行政訴訟是公民權利司法救濟的基本途徑。當然，在保障突發(fā)事件下公民權利司法救濟途徑暢通的同時，也應當考慮到公共利益的需要，不能因此而對公共利益的維護造成不利的影響，因此在起訴的時間、程序等具體制度的安排上應和正常情況有所不同。

［1］趙肖筠．對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中行政應急性原則的思考［J］．理論探索，2003(5)．

［2］張獻勇．緊急狀態(tài)下的人權保障機制［J］．天水行政學院學報，2006(1)．