周利兵

（南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津 300071）

新世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略重心與執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變迎來(lái)了以和諧社會(huì)建設(shè)為目標(biāo)的民生事業(yè)大發(fā)展。新型農(nóng)村合作醫(yī)療的迅速普及，農(nóng)村最低生活保障制度的建立，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施，極大地滿足了農(nóng)民社會(huì)保障需要，也體現(xiàn)了黨和國(guó)家的決心和能力。雖然社會(huì)保障制度體系基本覆蓋了農(nóng)民群體，但由此也帶來(lái)了更繁雜的社會(huì)保障制度“碎片化”困局，加重了未來(lái)社會(huì)保障體系的整合難度。所謂社會(huì)保障制度碎片化，就是指各個(gè)社保項(xiàng)目之間的制度性區(qū)隔，其本質(zhì)就是不同的人享有不同的保障待遇。

黨的十八大報(bào)告在提出統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)中指出，“社會(huì)保障是保障人民生活，調(diào)節(jié)社會(huì)分配的一項(xiàng)基本制度。要堅(jiān)持全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。”制度碎片化將是我們下一步改革與制度重建的起點(diǎn)與突破口，對(duì)社保制度碎片化的探討與反思，將有助于我們凝聚共識(shí)，努力構(gòu)建有中國(guó)特色的社會(huì)保障體系。

一、中國(guó)社會(huì)保障制度碎片化的起源與現(xiàn)狀

20世紀(jì)90年代初，國(guó)家深化國(guó)有企業(yè)單位改革，為實(shí)現(xiàn)減員增效的公司制市場(chǎng)主體改革目標(biāo)，破除企業(yè)大包大攬的單位制特征，出現(xiàn)了大量的下崗失業(yè)人員。為了配套國(guó)企改革，減少改革阻力與社會(huì)成本，社保制度就被國(guó)家重新建構(gòu)，以應(yīng)對(duì)改革中出現(xiàn)的問(wèn)題，化解改革難題，發(fā)揮社會(huì)保障“安全閥”和“穩(wěn)定器”的功能。中共十四屆三中全會(huì)審議并通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》確定的社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人帳戶相結(jié)合的部分積累制養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，主要針對(duì)正規(guī)就業(yè)人群。隨著改革的深入和參保覆蓋范圍的擴(kuò)大，國(guó)有企業(yè)職工早已應(yīng)保盡保。當(dāng)統(tǒng)賬結(jié)合的制度模式進(jìn)行推廣時(shí)，其弊端就顯現(xiàn)出來(lái)了。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下大量流動(dòng)人口涌現(xiàn)，非正規(guī)就業(yè)成為解決包括下崗失業(yè)人群在內(nèi)的主要就業(yè)方式。這種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)就難以起到真正保障作用，無(wú)法有效承擔(dān)起為民眾提供有關(guān)未來(lái)安全預(yù)期的功能。制度缺陷很快以流動(dòng)人口比較集中的廣東省出現(xiàn)的大量農(nóng)民工“退?！爆F(xiàn)象顯現(xiàn)出來(lái)，并有增無(wú)減，一年比一年嚴(yán)重，截至2007年底已辦理退保手續(xù)1000萬(wàn)人。

我國(guó)一直存在著城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，并由此產(chǎn)生了不同內(nèi)涵的二元化形式。社會(huì)保障制度建也存在城鄉(xiāng)之別，改革開(kāi)放以來(lái)，依賴(lài)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理體制的各類(lèi)保障名存實(shí)亡，養(yǎng)老和醫(yī)療兩大領(lǐng)域的需求完全由個(gè)人及家庭承擔(dān)滿足。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)體系的建立，并沒(méi)有及時(shí)考慮到農(nóng)民群體的需求。新世紀(jì)以來(lái)，隨著“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”歷史新方位的確立，國(guó)家針對(duì)億萬(wàn)農(nóng)民群體迅速建立起來(lái)了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村最低生活保障制度及新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等一系列社會(huì)保障。一定程度上避免了農(nóng)民“因病致貧、因病返貧”等風(fēng)險(xiǎn)。但是，農(nóng)民與城鎮(zhèn)職工分屬不同的社會(huì)保障體系中，其制度規(guī)定與待遇標(biāo)準(zhǔn)都不一樣。于是，中國(guó)社保制度就逐漸呈現(xiàn)出一個(gè)深度碎片化發(fā)展的趨勢(shì)，即社保制度碎片中仍有碎片。

社會(huì)保障體系包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置和社會(huì)互助、個(gè)人儲(chǔ)蓄積累保障。其核心是社會(huì)保險(xiǎn)，社會(huì)保險(xiǎn)一般包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)五個(gè)險(xiǎn)種，目前各種險(xiǎn)種存在不同制度體系，且體系之間不能銜接，轉(zhuǎn)移接續(xù)困難重重。如養(yǎng)老保險(xiǎn)體系按單位性質(zhì)、不同群體分別實(shí)行不同制度，有機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城市居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)、雙女兒家庭養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)，不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相對(duì)獨(dú)立，待遇區(qū)別較大；醫(yī)療保險(xiǎn)存在職工醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)、“新農(nóng)合”；最低生活保障制度區(qū)分為城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度和農(nóng)村居民最低生活保障，待遇上也存在很大差別。

社保碎片化問(wèn)題突出表現(xiàn)為：一是城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系二元化分割，城鄉(xiāng)社會(huì)保障項(xiàng)目和待遇水平差距較大；二是城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次過(guò)低，縣市級(jí)統(tǒng)籌單位之間的社會(huì)保險(xiǎn)基金分割運(yùn)營(yíng)；三是政、企社會(huì)保障制度分割，企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老待遇差距懸殊?？傊?，“制度碎片化這個(gè)問(wèn)題在過(guò)去的社會(huì)保障形成過(guò)程中是很難避免的。它不是什么人、什么部門(mén)的主觀錯(cuò)誤造成的結(jié)果。因?yàn)槲覀儑?guó)家情況復(fù)雜，人口眾多，經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)體制都經(jīng)歷了劇烈的深刻的轉(zhuǎn)型過(guò)程?？梢哉f(shuō)，每一個(gè)“碎片”（單個(gè)制度）的形成，在當(dāng)時(shí)都是合理的、有必要的。很難設(shè)想在紛繁復(fù)雜的改革過(guò)程中，誰(shuí)能設(shè)計(jì)出一個(gè)萬(wàn)能的整體方案，并且得到一貫地執(zhí)行。”[3]

二、中國(guó)社會(huì)保障制度碎片化的形成原因

我國(guó)社會(huì)保障制度碎片化的形成是一個(gè)歷史過(guò)程，碎片化過(guò)程是逐步形成并不斷加深的。

首先，“我們國(guó)家的社會(huì)保障是在一個(gè)很長(zhǎng)的過(guò)程中，逐步逐步地、一片一片地建立起來(lái)的，而且，往往都是采取應(yīng)急的方式，這就造成了制度‘碎片化’情況相當(dāng)嚴(yán)重。”“無(wú)論是早期的社會(huì)保險(xiǎn)，還是后來(lái)的各種社會(huì)救助政策的實(shí)施，我國(guó)大多數(shù)社會(huì)保障項(xiàng)目的選擇和出臺(tái)是為了應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)的問(wèn)題，而不是從長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略視角出發(fā)而制定的。與“摸著石頭過(guò)河”的改革策略一樣，我國(guó)社會(huì)保障制度的改革過(guò)程也是為了應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)一些迫切需要解決的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題而實(shí)施的?！盵4]這個(gè)原因與相關(guān)學(xué)者提出的我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)在起步時(shí)期缺乏頂層設(shè)計(jì)是一個(gè)問(wèn)題的兩面。我國(guó)的社會(huì)保障制度改革是漸進(jìn)性的實(shí)踐，采取漸進(jìn)的方式是我國(guó)社會(huì)保障制度改革的特色和經(jīng)驗(yàn)。一個(gè)社會(huì)項(xiàng)目的變革往往采取先行試點(diǎn)的做法，試點(diǎn)可行后就逐漸擴(kuò)及到更大范圍來(lái)建設(shè)與發(fā)展。試點(diǎn)先行的漸進(jìn)改革方式匹配了我國(guó)整個(gè)改革事業(yè)的漸進(jìn)過(guò)程，與政治、經(jīng)濟(jì)等方面的改革形成相互呼應(yīng)之勢(shì)。試點(diǎn)先行、漸進(jìn)改革的策略，避免了社保制度直接全面變革時(shí)可能出現(xiàn)的重大危機(jī)。但是，這種做法也使我們錯(cuò)過(guò)了最佳的制度整合時(shí)機(jī)，造成了社會(huì)保障制度公平性的缺失，延誤了我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的步伐，也使制度整合、體系整合顯得急迫而復(fù)雜。這一策略即“摸著石頭過(guò)河與先行先試”在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域取得了很大成功，是不是也應(yīng)該完全照搬來(lái)指導(dǎo)我國(guó)的社會(huì)保障事業(yè)，是一個(gè)值得探討的問(wèn)題。

決策體制的“程序非正義”[5]也造成了社保碎片化。有學(xué)者指出我國(guó)傳統(tǒng)公共決策體制的三個(gè)特點(diǎn)：第一，決策主體單一，缺乏民眾參與；第二，決策方式偏重經(jīng)驗(yàn)取向，科學(xué)化程度不夠；第三，決策缺乏法制化，決策過(guò)程缺乏制度化及程序化，主觀性強(qiáng)。社保制度建設(shè)中表現(xiàn)出明顯的自上而下特征，說(shuō)明我國(guó)社會(huì)保障制度改革與建設(shè)缺乏相關(guān)群體的參與，決策主體單一。相關(guān)群體尤其是利益受損的弱勢(shì)群體的權(quán)益訴求渠道不暢，無(wú)法參與進(jìn)有關(guān)社保制度的決策過(guò)程中。單一決策主體更傾向于“拍腦門(mén)”式?jīng)Q策方式，更注重更高級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)驗(yàn)認(rèn)識(shí)與個(gè)人意志。由于缺乏整個(gè)社會(huì)的參與，制度的規(guī)定就很難在層級(jí)政府間被忠實(shí)的貫徹執(zhí)行。作為政策指導(dǎo)性原則，制度規(guī)定只是肯定了各地政府努力的大致方向。

其次，我們關(guān)于社會(huì)保障有偏差的觀念認(rèn)識(shí)及對(duì)社保制度的認(rèn)識(shí)不足也促成了社會(huì)保障制度碎片化的形成。那些認(rèn)為社會(huì)保障是消費(fèi)型的支出，需要花費(fèi)大量財(cái)力的觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。其實(shí)，從世界各國(guó)社會(huì)保障發(fā)展歷史來(lái)看，社會(huì)保障制度是有助于經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康持續(xù)發(fā)展的。再就是關(guān)于社會(huì)保障建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平之間關(guān)系的認(rèn)識(shí)。先前我們總是以國(guó)家經(jīng)濟(jì)總量不大、政府財(cái)政不足等為由，政策優(yōu)先服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，并把我國(guó)經(jīng)濟(jì)上相對(duì)于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的落后差距作為我國(guó)社會(huì)保障制度不健全、覆蓋面窄等問(wèn)題的原因。這些有偏誤的認(rèn)識(shí)很難使得社會(huì)保障事業(yè)能夠成為一項(xiàng)單獨(dú)的事業(yè)被重視起來(lái)，只能作為經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展的配套性建設(shè)，起到穩(wěn)定社會(huì)與減少改革成本的作用。這種社會(huì)保障不健全的落后狀況在增量改革的過(guò)程中還可能被淡化，但是，隨著收入差距的拉大，社會(huì)保障的需求就迅速?gòu)?qiáng)烈起來(lái)，社會(huì)保障的再分配功能就急需發(fā)揮出來(lái)。

三、中國(guó)社會(huì)保障制度碎片化所帶來(lái)的影響

首先，社會(huì)保障制度碎片化損害了整個(gè)社會(huì)的公平、公正價(jià)值觀念，使得黨和國(guó)家構(gòu)建和諧社會(huì)以及轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式為建設(shè)“服務(wù)型”政府缺乏合法性來(lái)源，帶來(lái)進(jìn)一步改革民意基礎(chǔ)的缺失與推進(jìn)深化改革工作的成效甚微。

制度碎片化帶來(lái)的社會(huì)不公已被國(guó)內(nèi)社保領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者取得共識(shí)，如關(guān)信平教授在《當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障制度公平性分析》一文中，五次提到了社會(huì)保障制度碎片化，但是每次提到時(shí)社保碎片化都成為了當(dāng)下我國(guó)社會(huì)保障制度不公平的一個(gè)原因?！皬木唧w的制度原因上看，導(dǎo)致當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障公平性問(wèn)題的原因一是社會(huì)保障制度的碎片化問(wèn)題，二是普惠性福利不足，三是政府公共資源‘逆向調(diào)節(jié)’的問(wèn)題?！本疤炜淌谝仓赋?，“不公平問(wèn)題是制度碎片化必然帶來(lái)的。制度碎片化本身帶來(lái)的差別，形成制度區(qū)隔，又限制轉(zhuǎn)移和接續(xù)，應(yīng)對(duì)人口流動(dòng)的能力就差，也必然對(duì)社會(huì)保障的可持續(xù)性帶來(lái)一些值得憂慮的影響?！彼槠默F(xiàn)實(shí)表現(xiàn)就是待遇不同，不同的群體參與不同的社會(huì)保障體系，而且社保待遇的差別在一些群體之間還非常大。有數(shù)據(jù)顯示，城鄉(xiāng)收入差距在把社會(huì)保障等福利待遇考慮進(jìn)去后，差距水平顯著增大，城鄉(xiāng)實(shí)際收入之比達(dá)到6比1。鄭秉文教授也撰文指出碎片化不利于社會(huì)公正，“社會(huì)保障的一個(gè)重要特征應(yīng)該體現(xiàn)社會(huì)正義和社會(huì)公平。但在多種退休制度下，社會(huì)保障制度建立在群體特征的基礎(chǔ)之上，退休待遇存在差異并具有不斷拉大的趨勢(shì)?！盵6]

其次，碎片化所帶來(lái)的制度性排斥，限制了勞動(dòng)人口的自由流動(dòng)，不利于統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成和建立。鄭秉文教授撰文指出，“在社會(huì)大轉(zhuǎn)型時(shí)代，勞動(dòng)力要素流動(dòng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)內(nèi)在要求，全國(guó)大市場(chǎng)的形成有賴(lài)于社保制度的配套和支持?！彼槠斐傻母黝?lèi)社保制度間無(wú)法有效轉(zhuǎn)移接續(xù)，不利于人們的空間位移。碎片化導(dǎo)致的制度性區(qū)隔問(wèn)題，極大地?fù)p害了流動(dòng)人口的社會(huì)保障權(quán)益。農(nóng)民工流動(dòng)群體的大規(guī)模流動(dòng)就業(yè)，各類(lèi)正規(guī)就業(yè)者在不同就業(yè)單位間的轉(zhuǎn)換職業(yè)，都被社保碎片化拖累?！霸诙喾N退休制度下，不但農(nóng)民工難以轉(zhuǎn)續(xù)社保關(guān)系，就連機(jī)關(guān)干部向私人部門(mén)、私人部門(mén)向公共部門(mén)、私人部門(mén)跨省市的流動(dòng)，社保關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)也都統(tǒng)統(tǒng)成為難題?，F(xiàn)階段社會(huì)矛盾、社會(huì)沖突等較為突出，在落實(shí)中央提出構(gòu)建和諧社會(huì)的戰(zhàn)略部署中，保持良好的社會(huì)流動(dòng)是維持社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要‘穩(wěn)定器’，否則，制約社會(huì)流動(dòng)的社保制度就將成為一個(gè)潛在的‘火藥桶’。”這也帶來(lái)流動(dòng)人口社會(huì)融合困難，不利于和諧社會(huì)的建設(shè)。流動(dòng)人口尤其是農(nóng)民工的退?，F(xiàn)象也使我們認(rèn)識(shí)到，碎片化不利于擴(kuò)大社保的覆蓋面，不利于社保制度的長(zhǎng)期建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展。

再次，制度碎片化也不利于拉動(dòng)內(nèi)需。外貿(mào)依存度過(guò)高的發(fā)展方式，已經(jīng)在2008年的金融危機(jī)中為我們帶來(lái)了警示，必須通過(guò)建立健全透明有效的社會(huì)保障，促進(jìn)人們的消費(fèi)決策，提振消費(fèi)信心，才能使得我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康平穩(wěn)的發(fā)展下去。中國(guó)農(nóng)村人口占總?cè)丝?0%左右，拉動(dòng)內(nèi)需就不僅僅是城市的事情，重心仍在農(nóng)村及農(nóng)民。為了促進(jìn)農(nóng)民消費(fèi)，就需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系，就必然要解決制度碎片化問(wèn)題。我們要確立社保制度促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的明確政策理念，發(fā)揮社保制度體系促進(jìn)居民消費(fèi)行為和擴(kuò)大內(nèi)需的功能。只有建立健全的全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度體系，才能更好地支撐我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)由投資與外貿(mào)拉動(dòng)為主向內(nèi)需拉動(dòng)為主的積極轉(zhuǎn)變。

最后，社保制度碎片化還成為社保制度改革的阻力，如關(guān)于延遲退休年齡引發(fā)的爭(zhēng)論。制度正在定型，并逐漸固化，相關(guān)的利益獲得者會(huì)在政策改革過(guò)程中進(jìn)行阻撓，延遲制度整合的時(shí)機(jī)。“機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老改革必須得動(dòng)，如果不動(dòng)，任何改革都是勞神費(fèi)力，就是‘碎片化’，繞來(lái)繞去還是沒(méi)有把機(jī)關(guān)事業(yè)單位擱進(jìn)去?！盵7]

總之，社保碎片化所帶來(lái)的不利影響，使得人群之間的區(qū)隔越來(lái)越明顯和固化，造成不同人群間的仇視與沖突。當(dāng)弱勢(shì)群體“因病致貧、就業(yè)無(wú)門(mén)、養(yǎng)老無(wú)托”等，就會(huì)鋌而走險(xiǎn)，造成整個(gè)社會(huì)更大的“維穩(wěn)成本”支出。

四、中國(guó)社會(huì)保障制度碎片化帶給我們的啟示

“社會(huì)政策的碎片化并不是我國(guó)獨(dú)有，其他一些國(guó)家也有較為嚴(yán)重的碎片化特點(diǎn)，一些發(fā)達(dá)國(guó)家也是如此。”[8]結(jié)合世界其它國(guó)家的社保發(fā)展歷史，并對(duì)我國(guó)的社會(huì)政策反思，有助于建立“增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性”的社保制度體系。

（一）確立公平、公正的社保理念

現(xiàn)代社會(huì)保障制度的核心價(jià)值理念是公平、正義、共享。這一制度應(yīng)當(dāng)平等地對(duì)待每一個(gè)國(guó)民并保障滿足其基本生活需求，普遍性地增進(jìn)國(guó)民的福利。如同市場(chǎng)機(jī)制強(qiáng)調(diào)并追求效率，社會(huì)保障天然的就應(yīng)該追求社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義。首先，通過(guò)社保立法，保障每一個(gè)公民平等的社保權(quán)益，并通過(guò)一定的程序正義保障實(shí)現(xiàn)這一權(quán)益。其次，通過(guò)再分配機(jī)制，如財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，免除少部分人的生存危機(jī)，保護(hù)正義底線，不使每一個(gè)公民因各種風(fēng)險(xiǎn)而無(wú)法生存下去。公平與正義正是通過(guò)共享機(jī)制得到實(shí)現(xiàn)的，共享既是社保追求的基本目標(biāo)之一，也是實(shí)現(xiàn)其它各種目標(biāo)的基本手段，它強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偤突ブ矟?jì)，是以集體的互濟(jì)、群體與個(gè)體的互助來(lái)分散個(gè)體遭遇的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的團(tuán)結(jié)與融合。[9]

只有確立了社保制度的公平性理念，才可能建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的有中國(guó)特色的“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”的社保體系。

（二）政府主導(dǎo)、頂層設(shè)計(jì)

世界上社會(huì)保障做的較好的國(guó)家所走過(guò)的社保歷程告訴我們，社保制度建設(shè)必須要有頂層設(shè)計(jì)，必須要在政府的主導(dǎo)下積極構(gòu)建。改革我國(guó)社保制度的碎片化，急需盡早盡快作出頂層設(shè)計(jì)，制定出一攬子行之有效的政策，彌合制度漏洞，實(shí)現(xiàn)社保體系一體化。

頂層設(shè)計(jì)不單單是政府一方面的事情，需要各方利益主體的參與，是各種利益集團(tuán)博弈的結(jié)果。朱南軍就指出，“中國(guó)社保改革缺的是‘頂層博弈’而非‘頂層設(shè)計(jì)’”。唐鈞也明確說(shuō)：“真正的難點(diǎn)，恐怕就在于利益調(diào)整。利益調(diào)整，涉及地區(qū)利益、群體利益。等全國(guó)統(tǒng)籌的時(shí)候，中央和地方的利益也有一個(gè)調(diào)整問(wèn)題?！敝挥薪?jīng)過(guò)各方群體博弈之后的頂層設(shè)計(jì)方案，才能形成改革的共識(shí)，才能真正推進(jìn)改革進(jìn)程。但是，弱勢(shì)群體的弱勢(shì)地位是不得不考慮的問(wèn)題。不管形成怎樣的頂層設(shè)計(jì)，都必須要顧及并照顧到弱勢(shì)群體的保障權(quán)益。

國(guó)家（政府）應(yīng)承擔(dān)主要的福利供給責(zé)任，逐步增大公共福利支出。改革以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)政策一直以減輕企業(yè)(國(guó)家)的社會(huì)負(fù)擔(dān)、增加家庭和個(gè)人責(zé)任為主導(dǎo)思想。但是，隨著我國(guó)綜合國(guó)力的提升，經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)大，社會(huì)建設(shè)被提上日程。社會(huì)保障和社會(huì)福利支出占GDP的比例、占財(cái)政支出的比例應(yīng)該隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量及政府財(cái)政收入的提高而不斷達(dá)到并接近國(guó)際水平（發(fā)達(dá)國(guó)家或發(fā)展中國(guó)家的水平）。當(dāng)然，這也不是說(shuō)社會(huì)保障和社會(huì)福利支出越多越好，需要科學(xué)計(jì)算與評(píng)估，找到需求和供給的平衡點(diǎn)，最大程度地實(shí)現(xiàn)社保制度對(duì)國(guó)民收入分配格局的調(diào)節(jié)力度，最終達(dá)到國(guó)民福利與國(guó)民經(jīng)濟(jì)同步發(fā)展的目標(biāo)。

必須明確政府主導(dǎo)而非政府包辦，要合理分擔(dān)確認(rèn)政府、社區(qū)、家庭、個(gè)人等的責(zé)任，調(diào)動(dòng)各方積極性，讓各方都參與進(jìn)來(lái)，實(shí)現(xiàn)社保制度的可持續(xù)及對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用。

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