楊 潔

(中南財經(jīng)政法大學公共管理學院,湖北武漢430073)

在當今國際競爭日益激烈的背景下,為了提高國際競爭力,鞏固自身發(fā)展原動力,我國的行政改革必須深入推進。科學發(fā)展觀指導下的行政改革強調的公民權、公民參與、民主價值和公共利益等重要理念,對公務員提出了更高、更新的要求。從微觀層面上要求公務員的素質能迎接改革、創(chuàng)新行政管理;從宏觀層面上要求提升戰(zhàn)略決策的前瞻性、行政制度的完備性和組織執(zhí)行的科學性。這些都指向公務員和政府之間的心理契約,其加強既有利于滿足公務員多重需要,實現(xiàn)組織公民行為、提升工作滿意度、重視個人績效,也利于完善政府人力資源管理體系,提高政府績效,最終實現(xiàn)公務員的個人價值、社會價值和政府績效的多重目標。

一、公務員心理契約

心理契約內涵涉及組織成員和組織之間對雙方隱性責任的期望、理解和認知,以及在此基礎上對工作態(tài)度和行為的影響,最終影響工作績效和組織目標的實現(xiàn)。其存在于所有的管理活動和組織中,同樣,也存在于政府對公務員的管理活動中。

公共管理援引心理契約的概念,將公務員和政府之間的關系用心理契約的科學理論進行重新審視。公務員和政府在雇傭關系的前提下,公務員心理契約存在于政府組織和公務員個體之間,具有雙向的指引作用。公務員對于政府組織有著期望,而且這種期望多為隱性的。例如,政府能提供良好的工作環(huán)境,為公務員自我價值的實現(xiàn)提供培訓支持,促進公務員個人職業(yè)生涯規(guī)劃的實現(xiàn)。同時,政府組織對公務員也有隱性期望,政府期望公務員樹立正確的行政價值導向,提高行政效率等。公務員心理契約并非由法律、法規(guī)或者任何行政規(guī)章制度等書面化的具體規(guī)定而定,而往往是非書面的。它指的是在公務員和政府組織之間在雇傭關系的前提下,雙方對于對方的非書面化的、隱性的、動態(tài)的期望,以及對這種期望的認知。政府和公務員,如果一方的付出沒有得到回報,那么,必然對兩者的相互關系產(chǎn)生消極影響,進而影響政府績效和公共組織效能以及政府形象。如果二者之間責任對等,那么他們之間會維持一種穩(wěn)定的、長久的、和諧的關系[1]。

二、現(xiàn)階段我國公務員心理契約存在的主要問題

公務員心理契約的內容復雜,結構多樣,在實踐中處于不斷的動態(tài)變化之中。公平感、參與感、危機感和責任感等都是與心理契約直接相關的內隱心理變量。這些方面存在的問題直接影響公務員心理契約的維持、違背和破裂。

(一)公平感的破裂威脅心理契約的動態(tài)穩(wěn)定性

公務員在行政工作中面臨著影響工作生活質量的各種心理狀態(tài),公平感是影響心理契約動態(tài)穩(wěn)定性的一個極為重要的維度。在知識經(jīng)濟時代,影響公務員滿意度的因素越來越重要的是在工作條件、工作內容、職業(yè)發(fā)展機會的提供等諸多方面體現(xiàn)的公平觀[2]。

公共行政改革是引發(fā)公平感破裂的重要導火索。公共行政改革通常是自上而下推行。在我國現(xiàn)階段,大多數(shù)的基層公務員,在改革中往往扮演著“執(zhí)行者”而非“決策者”的身份,對于改革信息了解有限,其利益分配受到威脅時便會產(chǎn)生不公平感。另外,我國公務員的薪酬也可能造成不公平感。美國心理學家亞當斯于1967年提出的分配公平理論指出員工的工作激勵不僅受其所得的絕對報酬的影響,而且受到相對報酬的影響。即一個人不僅關心自己的實際收入,而且關心自己收入與他人收入的比較。研究表明,不公平感的產(chǎn)生絕大多數(shù)都是由于經(jīng)過比較自己的報酬過低而產(chǎn)生的[3]。我國尚處于社會主義市場階段,經(jīng)濟雖然持續(xù)穩(wěn)定增長,但還不足以支撐如西方一樣的高薪養(yǎng)廉,加之公務員薪酬體制機制的不完善,客觀決定了我國公務員的薪酬相對較低,當公務員將自己的薪酬與其高新行業(yè)進行比較時,容易產(chǎn)生不公平感。

(二)穩(wěn)定感的降低造成心理契約目標的盲目性

公務員在變革的行政環(huán)境和先進行政文化理念的激蕩中,原有的價值體系和行為標準規(guī)范受到?jīng)_擊,未能樹立新型的行政價值觀來指導行政實踐便會降低穩(wěn)定感,對本職工作的目標形成迷茫感,從而使得其心理契約出現(xiàn)盲目性。

一方面,改革開放以來,我國的經(jīng)濟、社會、政治等領域的改革全方位進行,由改革所帶來的激蕩使公務員從思想觀念到行為模式都受到?jīng)_擊。其心理契約的內容也在不斷的動態(tài)更新之中。主要表現(xiàn)為:政府對公務員的期望從服從命令轉向主動參與,從“官本位”轉向為人民服務意識,從墨守規(guī)則轉向提升行政科學化水平和創(chuàng)新精神等。同時,公務員對于政府組織的期望從滿足基本的工資保障和生活水平轉向政府能滿足個人工作成就感,追求個人職業(yè)生涯發(fā)展,從實現(xiàn)個人價值轉向實現(xiàn)社會價值等。

另一方面,新型行政價值觀念和管理理念對我國傳統(tǒng)政治文化的沖擊影響公務員心理契約形成和動態(tài)變化的文化基礎。我國是具有數(shù)千年儒家文化的文明古國,與以希臘文化為源泉的西方國家的心理契約有著巨大差異。我國公務員心理契約受我國傳統(tǒng)文化影響深遠,呈現(xiàn)出與西方迥異的東方特質。但是新公共管理理論的出現(xiàn),帶來的顧客導向、企業(yè)家精神等先進的理念,對公務員的原有的“官本位”等信念體系和行為標準提出新的要求?，F(xiàn)階段我國的很多公務員還沒能及時更新行政價值觀念,導致了具體行政工作中的權不為民所用,情不為民所系,利不為民所謀,心理契約的目標出現(xiàn)盲目性。

(三)參與感的欠缺簡化心理契約結構

在現(xiàn)階段我國的行政層級制度中,行政管理的政策的頒布和實施多為由上到下的途徑,絕大多數(shù)公務員尤其是基層公務員不曾參與公共政策的制定,不明白公共政策的來龍去脈和真正意圖,只是簡化地將其理解為行政命令。公共政策的制定和實施脫節(jié),執(zhí)行政策的基層公務員缺乏對政策的理解認同,甚至一味追求政策實施的剛性結果,忽略人民群眾的實際需求,降低政策的執(zhí)行效果,違背政策制定的初衷。根據(jù)著名管理學者彼得·德魯克的目標管理理論,基層人員和管理人員共同參與目標和計劃的制定,增強對目標和計劃的認同感,將有利于目標的實現(xiàn)?！澳繕斯芾戆ㄋ膫€要素:確定目標、參與決策、明確期限和績效反饋。它的魅力在于,它把那些致力于達成他們所參與制定的目標的員工作為組織的重點?！盵4]在我國的行政管理中,很多基層公務員將行政目標僅僅理解為行政命令和工作任務,從而簡化了心理契約,將本職工作任務僅僅定位在完成上級任務上,而非以人民公仆的心態(tài)積極參與行政管理工作。這與新公共管理強調的為人民服務、主動參與而非被動接受等先進觀念背道而馳。

(四)危機感的匱乏導致心理契約內容空乏

公務員的層級和職位有著嚴格的規(guī)定。其管理主要依據(jù)編制管理。在我國,編制是指“機構編制管理機關核定的行政機構和事業(yè)單位的人員職數(shù)和領導職數(shù)”[5]。編制管理為公務員管理的科學化水平的提高提供依據(jù),具有重要作用。但是,在編制下工作的公務員也可能因為編制的刻板缺乏危機感,“鐵飯碗”的觀念讓公務員認為只要不犯重大錯誤便會隨著工作年限的提高而穩(wěn)步提升工資甚至職位。這樣,公務員的危機感極度匱乏。其心理契約的內容變得空乏。公務員心理契約要求公務員增強其參與意識、服務意識、效能意識以及競爭意識,而僵化的公務員管理制度削弱公務員的危機感。“當一天和尚撞一天鐘”的現(xiàn)象層出不窮,導致公務員工作績效的下降,行政文化的懶散意識彌漫,最終破壞政府形象,政府公信力不足,行政組織績效的屢屢式微。

(五)責任感的不足形成心理契約違背和破裂的惡性循環(huán)

公務員的責任感由內部責任感和外部責任感組成。外部責任感主要是指由法律法規(guī)規(guī)定的其工作邊界,內部責任感主要是思想政治素質和道德對其工作的理性約束。

目前我國法律制度的不完善影響公務員的責任感。法律制度為保障公務員的工作條件和生活條件提供必要保障,是公務員生存和實現(xiàn)職業(yè)價值的前提。法律不僅對公務員的工作提出要求,而且為公務員實現(xiàn)工作目的提供基本保障。公務員的類別、等級、薪酬等都有法律法規(guī)的規(guī)定,從心理學的角度來看,這符合馬斯洛需要層次理論,有利于滿足公務員多層次的需要。當公務員的需要得到充分保證,能有效避免其心理契約的破裂和違背。

“德能勤績廉”是我國公務員評價的重要標準,而在此標準中“德”處于重中之重的位置。在公共部門中的“德”,很大程度上是指將組織使命作為個體目標。赫伯特·A·西蒙提出:“指導組織內個人決策的價值和目標大多是組織目標,也就是組織本身的服務目標和存續(xù)目標。這些價值或目標最初是通過行使權威硬性施加到個人身上的,但是這些價值在很大程度上逐漸開始內在化,融入了每位組織參與個體的心理和態(tài)度中”[6]。目前,我國的公務員群體中還存在著缺乏責任感、忽略組織目標、為人服務意識枯竭、脫離群眾、貪污腐敗等嚴重缺乏責任感的表現(xiàn),造成心理契約破裂和違背的惡性循環(huán)。

三、公務員心理契約的重構途徑

公務員心理契約按照其發(fā)展階段,有其形成、違背和破裂的過程和形態(tài)。結合公共部門的人力資源管理角度來看,可以從人力資源管理的科學角度對公務員心理契約的形成階段和違背及破裂的干預來進行公務員心理契約的重構。

(一)招聘和錄用階段,注重公務員公共行政價值觀念的考察和培養(yǎng),為心理契約的形成夯實基礎

1.在招聘錄用階段加強對應聘者動機與價值觀的考核。在公務員考錄過程中,招考單位對于應聘者的考錄標準應該是全方位的,通常包括知識和技能、動機和價值觀等方面。但我國的現(xiàn)狀是以知識的考核為重點,而忽略對動機和個人價值觀的考核。作為公務員這種特殊的職業(yè),它要求具備較高的思想境界和道德素養(yǎng),要以為人民服務為宗旨,因而對應聘者動機和價值觀的考核不容置疑地在考錄中也占據(jù)著重要的地位。當一個相對比較認同政府價值的人進入公務員隊伍,組織對其整合的過程會大大縮短。他對于組織長期一貫堅持的準則、信念,也會心照不宣地理解和認同,心理契約就會自然而然形成。因此,政府行政組織在一開始考錄時,就要關注應聘者動機、態(tài)度和價值觀的取向,并向應聘者展示政府行政組織的動機、態(tài)度和價值觀,使其對組織情況有一個真實的認識,并產(chǎn)生服從的意向和行為。這樣,心理契約在考錄階段才能有更堅實的基礎。

2.人職匹配。大量研究表明,將個體與職務進行合理匹配能起到激勵員工的作用。而我國往往出現(xiàn)選拔出的公務員與職位不匹配的現(xiàn)象,從而影響公務員心理契約。根據(jù)成就需要動機理論,較高的管理職位應選拔有較高成就動機的人才,而一般例行崗位的人才能選用成就動機相對較低的人員。而我國的公務員選拔和分配時,雖然逐年發(fā)展起來并開始運用職位說明書,加強工作分析和職位說明的科學性,但是缺乏科學合理的公務員動機考察標準和系統(tǒng),使得公務員的人職匹配陷入窘境。在亟需發(fā)揚職位說明的基礎之上,應該加強公務員的動機考核、需要考核等人格特質的考核,實現(xiàn)人職匹配。

3.信息溝通。公務員考進政府部門工作的初次接觸是在報考環(huán)節(jié),公務員通過政府招錄公告了解基本的工作信息,這些信息會讓應聘者對自己未來的工作有所了解,并產(chǎn)生相應的期望,直接影響心理契約的形成。在此過程中傳遞真實有效的信息是建立心理契約的基礎,政府部門在應聘者面前應提高本單位的信息透明度,讓應聘者對組織和工作崗位有一個客觀合理的心理期望。這樣,組織和應聘者之間都有一個合理的預期,一旦締結勞動關系就不會輕易因心理契約破壞而導致滿意度的下降甚至離職。所以,在招錄公務員之時,真實有效的信息傳遞是維持相對穩(wěn)定點公務員心理契約的基礎。在招錄過程中做大量的準備工作能在維持公務員心理契約的動態(tài)平衡中起到事半功倍的效果。

(二)提升培訓與開發(fā)水平,維持心理契約的動態(tài)平衡

1.通過培訓加強公務員對于新公共服務行政文化的認知和理解。培訓對于促進良好的心理契約的發(fā)展具有重要的作用。一方面,合理的培訓開發(fā)不僅是政府行政組織的人力資源管理工作的需要,而且是滿足公務員需求的一種體現(xiàn),在更大意義上培訓是實現(xiàn)公務員“自我實現(xiàn)”的一種途徑。另一方面,培訓可增強公務員對政府組織文化和價值觀的認同感。只有公務員及時更新的公務服務價值體系才能在不斷變化的行政環(huán)境中適應,才能在行政執(zhí)行的過程中始終秉承著人民公仆意識,以實現(xiàn)公務員心理契約的穩(wěn)定性,避免因為客觀因素導致的公務員心理契約的違背和破裂。

2.建立科學合理的公務員培訓機制。公務員培訓是公務員與政府組織進行溝通交流的一種重要方式,良好的培訓能使得公務員的心理契約在動態(tài)中維持相對平衡,避免因為公務員的個人歸因機制、公平感的缺失等原因導致心理契約的破裂和違背。目前我國的公務員培訓機制尚存在著培訓法制不完善,培訓機構單一,培訓內容單一,培訓效果不明顯等問題。為了實現(xiàn)公務員和政府組織的真正溝通,必須切實加強我國的公務員培訓機制,以達到培訓精干高效的公務員的目的。公務員培訓應該有針對性地維持公務員心理契約。從培訓法制來看,應該從法律的高度切實保障公務員的培訓權力,從公務員的不同級別和職業(yè)分工來規(guī)定公務員培訓的時間保障和內容保障。從培訓結構來看,我國目前的公務員培訓主要集中在各級行政學院和黨校,沒有形成市場性的競爭壓力,這也直接導致了培訓內容主要強調思想政治教育而忽視其他專業(yè)素質的單一。我國公務員培訓應該在加強市場競爭的基礎之上,多元化公務員培訓內容,切實根據(jù)公務員的工作要求和個體需求科學合理地制定公務員培訓內容。在保障公務員工作能力和工作素質提升的同時,實現(xiàn)公務員生活質量的提升,這樣才是維持公務員心理契約持續(xù)穩(wěn)定的長久之計。

(三)加強績效管理,預防心理契約的破裂和違背

1.通過績效考核加強核心行政文化的標桿作用。績效考核是組織中極為重要的一環(huán)。它既可以作為一種評審體系和標準來評價政府和公務員的工作,亦可以作為一種行為導向來指引政府和公務員的具體行政行為。將新型公共服務文化中的顧客導向、服務理念、市場導向等重要因素量化為績效考核的重要原則和標準,有利于從過程和結果雙向對于公務員進行管理。當有了明確的標準,績效考核的結果會十分明晰,公務員的心理契約不會輕易因為失去公平感、信任感和穩(wěn)定感等原因而破裂。

2.完善政府績效評估體系,重視公務員個體績效。所謂績效管理,就是運用科學的方法、標準和程序,對政府機關的業(yè)績、成就和實際工作做出盡可能準確的評價,在此基礎上對政府績效進行改善和提高[7]。從此定義可以看出目前在政府績效管理中重視的是對組織的管理,而要想實現(xiàn)組織績效,必須以公務員的個體績效為基礎。

公務員是政府行政的執(zhí)行者,是直接與人民接觸的工作人員。他們工作狀態(tài)和工作行為直接影響著政府績效的質量。而在現(xiàn)階段,對于公務員績效的評估還存在著諸多問題。例如,評估指標不能量化,評估操作難易具體實行,評估結果運用不到位等。這樣容易讓公務員缺乏競爭意識,退化服務理念,萌發(fā)不公平感,產(chǎn)生心理契約的動蕩。在政府設定政府績效計劃時,必須同時設定平衡的公務員績效指標體系,以服務導向、效能導向引導公務員的日常工作。同時,公務員績效評估結果必須及時反饋,對于以后的工作形成指導作用,讓績效評估不是空殼,而是真正成為公務員工作的導向標。

(四)建立多元激勵機制,干預心理契約的破裂和違背

公務員心理契約的影響因素眾多,必須通過多元的激勵機制才能全方位地得到持續(xù)穩(wěn)定和鞏固,積極干預心理契約的破裂和違背。積極心理學的先驅馬斯洛提出的需要層次理論在此多元激勵機制中恢復生機,將其應用于工作動機有重要意義。馬斯洛需要層次理論的初級需要包括生理需要、安全需要、社會需要和自尊需要。這在工作中分別對應于工資、五險一金、正式或非正式組織、地位和頭銜等,而高級層次的自我實現(xiàn)需要對應于個人成長和實現(xiàn)潛力[8]。新公共服務強調建立既可以滿足組織使命的實現(xiàn),也滿足組織成員的成長與發(fā)展的報酬體制。這與馬斯洛的初級需求層次相符合。目前,我國的經(jīng)濟發(fā)展實力還不足以實現(xiàn)高薪養(yǎng)廉,但是公務員的基本生活工資必須得到保障,相應的福利措施也需跟進。不同地區(qū)、不同級別和不同類別的公務員工資和福利應該有科學的劃分標準,以保障公務員的基本工作生活質量。這是維持公務員心理契約的基礎。

(五)重視公務員職業(yè)生涯規(guī)劃,切實實現(xiàn)心理契約的人本關懷

公務員是公共部門的員工,作為個體狀態(tài)存在于組織中,在組織中對于個體的關懷不容忽視。羅伯特·B·登哈特提出“一條有益的途徑應該首先建立在對個人成長和發(fā)展的基本趨勢的理解上,然后通過管理,設法把這些傾向趨勢和組織的任務融合起來”[9]。公務員作為政府組織中的個體,有著各自的職業(yè)追求和人生目標,對于他們個人職業(yè)生涯規(guī)劃的重視,對于健全其心理契約和提升政府管理效能有重大意義。

目前,我國對于公務員職業(yè)生涯規(guī)劃的重視還不夠,無論是從觀念還是從管理體制上都還亟待提高和完善。一方面,政府應該倡導公務員職業(yè)規(guī)劃的理念,從觀念上引領公務員敢于在工作中突破自己,加強職業(yè)生涯設計,提升公務員工作質量,從而實現(xiàn)新公共服務理念,實現(xiàn)政府組織對于公務員的心理期望。另一方面,政府應該從制度上保證公務員職業(yè)生涯規(guī)劃的可實施性。從職業(yè)生涯規(guī)劃的培訓教育到經(jīng)費支持和激勵制度等方面,從制度層面加強公務員對于政府的信心,滿足公務員對于政府的期望。

現(xiàn)代政府系統(tǒng),是一個開放的系統(tǒng),是由眾多的行政機構和人員組成的動態(tài)系統(tǒng)。公務員是現(xiàn)代政府基本組成因子,也是推進行政改革的動力因子。他們作為執(zhí)行國家權力、進行社會管理和為人民服務的個體,其工作直接影響著行政理念的實現(xiàn)和行政效率的高低,更關系著人民生活水平的提供和對政府的評價。因此,對于公務員的管理,尤其是對他們心理契約的管理,有著非凡價值。在我國改革開放深入發(fā)展之際,行政改革攻堅之時,公務員心理契約的研究有助于推動我國現(xiàn)代政府的科學化發(fā)展。同時,公務員心理契約與對于明確公務員和政府行政組織間的相互關系,提升公務員的公共服務意識,增強競爭精神、創(chuàng)新精神?，F(xiàn)階段必須保障公平、公正、公開的公共管理環(huán)境,關心公務員的心理需求,提升公務員的主觀幸福感,改進政府公務員招聘和培訓,完善公務員激勵機制,關注公務員個人職業(yè)生涯規(guī)劃,最終實現(xiàn)公務員心理契約的動態(tài)平衡。

[1]朱立言,劉蘭華.服務型政府建設對公務員心理契約的影響及重構途徑[J].行政論壇,2010(4).

[2]衛(wèi)琳,趙定濤,梁樑.與公務員之間心理契約問題探討[J].科研管理,2007(9).

[3]盧盛忠.管理心理學[M].杭州:浙江教育出版社,2006.

[4]斯蒂芬·P·羅賓斯,瑪麗·庫爾特.管理學[M].北京:中國人民大學出版社,2008.

[5]中華人民共和國國務院.地方各級人民政府機構設置和編制管理條例[Z].2007-03-05.

[6]赫伯特·A·西蒙.管理行為[M].機械工業(yè)出版社,2013.

[7]中國行政管理學會聯(lián)合課題組.關于政府機關工作效率標準的研究報告[R].中國行政管理,2003(13).

[8]弗雷德·魯森斯.組織行為學[M].北京:人民郵電出版社.2009.

[9]羅伯特·B·登哈特.公共組織理論[M].北京:中國人民大學出版社,2010.