胡正杰

(中南財經(jīng)政法大學公共管理學院,湖北武漢430073)

現(xiàn)代人力資源理論指出,崗位差異,即不同崗位之間的非一致性。它是對企事業(yè)單位內(nèi)部所有崗位,按照工作性質(zhì)、責任輕重、難易程度、所需資格條件等因素進行區(qū)分的結(jié)果[1]。隨著政府改革的進一步深化,公務員制度的進一步完善,公務員不同崗位之間雖有千絲萬縷的聯(lián)系,但各自的工作內(nèi)容、工作責任、工作性質(zhì)及所需要的能力是不盡相同的,崗位間存在著較大的差異,對公務員的治理能力要求也就大相徑庭。

當前,我國處于改革發(fā)展的攻堅階段,治理能力現(xiàn)代化意味著國家治理從一元單向管理向多元交互共治的結(jié)構(gòu)變化,但這并不會妨礙政府治理的主體地位,公務員作為政府解決各種實際問題,實現(xiàn)各項既定目標的具體執(zhí)行人。因此,推進國家治理能力現(xiàn)代化離不開公務員的治理能力的提升。

一、公務員治理能力運行現(xiàn)狀

2003年,人事部印發(fā)《國家公務員通用能力標準框架〔試行)》文件,人事部要求,各地、各部門在公務員培訓、錄用、競爭上崗、考核等工作中,要以標準框架為參考依據(jù),體現(xiàn)通用能力的要求,并根據(jù)不同職務公務員的特點制定細化的標準。根據(jù)國家公務的公務員通用能力標準框架,部分地區(qū)也進行了實踐和探索。深圳市于2005年構(gòu)建了深圳市公務員能力標準框架和能力體系。江蘇省于2007年對全省公務員實行“5+X”能力培訓,以此來提高公務員的整體能力素質(zhì)。湖北省在2010年出臺《湖北省省直機關(guān)公務員通用能力席位標準(試行)》文件,標準分廳級、處級、科級、科辦員四級各12項指標,要求努力提升公務員的履責能力和服務水平,為促進全省經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展作出積極貢獻。

美國公務員能力架構(gòu)包括對變革的領(lǐng)導、對人的領(lǐng)導、結(jié)果驅(qū)動、敏銳的商業(yè)管理、建立聯(lián)盟/溝通5個緯度,共27個能力指標[2]。英國政府于2005年開始實施基于PSG勝任力框架(Professional Skills for Government Competency Framework)的公務員能力建設戰(zhàn)略行動,并于2008年以PSG勝任力框架為基礎,制定了公務員能力建設的推進戰(zhàn)略及其具體舉措,整個計劃由國家技能局統(tǒng)籌負責[3]。對比國外,我們會發(fā)現(xiàn),我國的公務員能力建設在以下幾方面需要我們作進一步思考。

首先,我國公務員能力框架的構(gòu)建應堅持“能力本位”的原則,破除“官本位”、“權(quán)本位”觀念,做到人職匹配,人崗匹配,構(gòu)建科學、全面、系統(tǒng)的公務員治理能力維度框架。對公務員進行職位分類,明確各職位類別的公務員應具備哪些崗位能力,才能科學合理對公務員治理能力進行維度分析,使公務員的各項治理能力建設工作有據(jù)可依、目標明確。

其次,我國公務員的能力框架應作進一步的層次劃分。目前,我國公務員能力架構(gòu)屬于通用型的,沒有考慮到各類別公務員的崗位差異性,缺乏科學的分層分類能力框架。美國的公務員能力架構(gòu)分為5個緯度,共27個能力指標,崗位的針對性很強,著重強調(diào)高級公務員所具備的能力[2]。而我國的能力架構(gòu)是通用的能力架構(gòu),不管是綜合管理類、行政執(zhí)法類還是專業(yè)技術(shù)類都適用此九項能力架構(gòu)。這樣就缺乏針對性。對不同崗位,不同級別、領(lǐng)導職位和非領(lǐng)導職位的能力架構(gòu)進行的有效合理的區(qū)分是非常有必要的。缺乏區(qū)分必將影響對整個公務員能力的培訓機制,從而影響公務員治理能力的進一步提升。

再次,公務員能力要求覆蓋面相對狹小,缺乏動態(tài)性,配套的道德建設體系不完善。人事部出臺的《國家公務員通用能力標準框架(試行)》指出,我國公務員需具備九種通用能力,即政治鑒別能力、公共服務能力、依法行政能力、應對突發(fā)事件能力、調(diào)查研究能力、學習能力、溝通協(xié)調(diào)能力、創(chuàng)新能力和心理調(diào)適能力。公務員道德建設是公務員自身能力完善和發(fā)展必不可少的一部分。公務員應當是全社會的表率,“以身作則,廉潔自律”是各級公務員必備的品格,也是黨和政府對公務員的起碼要求。我們應將道德建設納入公務員治理能力建設之中。

二、公務員職位分類及其特征

《中華人民共和國公務員法》規(guī)定:我國實行公務員職位分類制度,公務員職位類別按照公務員職位的性質(zhì)、特點和管理需要,劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別?！豆珓諉T法》第十四條還規(guī)定:“國務院根據(jù)本法,對于具有職位特殊性,需要單獨管理的,可以增設其他職位類別?！崩绶ü?、檢察官這類性質(zhì)特殊的職務,在本文中不作具體解釋。

根據(jù)上述職位分類標準,我們繪制了公務員職位分類框架如圖1。

圖1 公務員職位分類框架

綜合不同類別公務員的職位差異,我們可以歸納出三類公務員的職位差異及職位特征,如表1。

表1 公務員職位分類及其特征

三、公務員治理能力維度劃分——變化了的“冰山素質(zhì)模型”

麥克萊蘭(McClelland)的冰山素質(zhì)模型對崗位勝任素質(zhì)的構(gòu)成要素進行了形象的描述(如圖2所示)。“冰山以上部分”包括基本知識、基本技能,是外在表現(xiàn),是容易了解與測量的部分;而“冰山以下部分”包括社會角色、自我認知、品質(zhì)和動機,是內(nèi)在部分[4]。

圖2 冰山素質(zhì)模型

根據(jù)麥克萊蘭(McClelland)的冰山素質(zhì)模型,結(jié)合公務員的職業(yè)特征,我們提煉出5個緯度作為各職位ust Want To Be Free類別的公務員治理能力分析框架如圖3、如表2所示。

圖3 變化了的“冰山模型”-公務員治理能力5個維度

表2 公務員治理能力構(gòu)成要素匯總表

根據(jù)麥克萊蘭(McClelland)的冰山素質(zhì)模型,結(jié)合公務員不同職位類別的特征,我們構(gòu)建了5個維度,分別是基本能力維、職業(yè)素養(yǎng)維、情感智力維、行為能力維、知識技能維。其中基本能力維是各級國家公務員進入公務員序列必須具備的“門檻”能力,屬于基礎型通用能力,主要指《國家公務員通用能力標準框架〔試行)》的9個通用能力。職業(yè)素養(yǎng)維是各級公務員對環(huán)境與各種信息所表現(xiàn)出來的穩(wěn)定的行為特征,個人內(nèi)在的穩(wěn)定的品質(zhì)能力,包括責任意識、團隊意識、責任意識等。情感能力維是指各級國家公務員內(nèi)化的處理情緒的能力,包括控制情緒能力、自我約束能力等。行為能力維是指各級國家公務員處理具體事件應具備的能力。這一維度具有很大差異,不同職位的公務員具備的行為能力維會有不同,主要包括公共服務能力、決策領(lǐng)導能力、培養(yǎng)下屬能力等。技術(shù)能力維是指各級國家公務員針對不同職務所需的技術(shù)與知識,完成某項具體工作的能力,主要包括崗位相關(guān)知識、崗位相關(guān)技能、相關(guān)業(yè)務能力等。

四、公務員治理能力維度分析

綜合管理類公務員是政府部門中履行綜合管理以及內(nèi)部管理等職責的職位的公務員。他們在國家機關(guān)中更多地擔負著政治領(lǐng)導責任和重大決策任務,包括規(guī)劃、咨詢、決策、組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等各項內(nèi)部管理工作[5]。強調(diào)綜合管理類公務員的決策性、領(lǐng)導性。行政執(zhí)法類公務員指行政機關(guān)中直接履行監(jiān)管、處罰、稽查等現(xiàn)場執(zhí)法職責的職位。這是行政執(zhí)法類職位的本質(zhì)特征。強調(diào)行政執(zhí)法類公務員的純粹執(zhí)行性、現(xiàn)場強制性等特征。專業(yè)技術(shù)類公務員一般是指政府機關(guān)中從事專業(yè)技術(shù)工作,提供專業(yè)技術(shù)保障的公務員。公務員職位分類序列下的專業(yè)技術(shù)類職位具有純技術(shù)性、不可替代性、技術(shù)權(quán)威性等特點。綜合綜合管理類、行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類公務員的職位差異及其特征,結(jié)合變化了的“冰山模型”關(guān)于公務員治理能力的5個維度,我們總結(jié)出不同職位類別公務員所應具備的能代表其職位性質(zhì)的治理能力如表3。

表3 公務員治理能力緯度分析分類匯總表

五、結(jié)語

十八屆三中全會首次將“治理”思想納入國家高層文件,成為引領(lǐng)中華民族偉大復興、實現(xiàn)中國夢的總方針和行動綱領(lǐng),意義十分重大。全會將“國家治理體系和治理能力”兩者放在一起,作為全面深化改革的總目標。這里所說的“國家治理體系和治理能力”,實質(zhì)上指的是一個國家的制度體系和制度執(zhí)行能力。國家治理體系和治理能力是一個有機整體,推進國家治理體系的現(xiàn)代化與增強國家的治理能力,是同一政治過程中相輔相成的兩個方面。有了良好的國家治理體系,才能提高國家的治理能力。反之,只有提高國家治理能力,才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能。公務員作為政府具體事務的實際執(zhí)行者,實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化必然要求公務員治理能力的提升。

本文在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下,結(jié)合人力資源管理相關(guān)理論,進行大量的文獻搜索整理工作,并根據(jù)《中華人民共和國公務員法》關(guān)于公務員職位分類標準確定不同職位類別公務員應具備不同的治理能力,以此為基礎構(gòu)建公務員治理能力的5維度并進行分析。研究結(jié)果表明,公務員的工作崗位和性質(zhì)決定了其應該具備的治理能力,兩者之間存在著正相關(guān)關(guān)系,決定不同崗位公務員工作績效的能力結(jié)構(gòu)也是不同的。因此,在實際工作中,需結(jié)合崗位需求,按照人崗匹配、人職匹配的原則,綜合考慮單位、部門和崗位的要求和特點,進行公務員治理能力的培訓、績效等相關(guān)公共部門人力資源管理活動。

[1]孫宗虎.人力資源管理咨詢工具箱[M].北京:人民郵電出版社,2009.

[2]祁光華.美國高級公務員的能力架構(gòu)及對我國公務員能力建設的啟示[J].探索,2005(3).

[3]唐亞林.基于PSG勝任力框架的英國公務員能力建設推進戰(zhàn)略及其啟示[J].中國行政管理,2011-11.

[4]溫亞震.基于勝任力模型的專業(yè)技術(shù)人員管理指南[M].北京:中央編譯出版社,2011.

[5]趙夢迪.綜合管理類公務員職業(yè)生涯管理研究[D].大連理工大學,2009.