周小清，資林波

（中南大學(xué)，湖南長(zhǎng)沙410083）

一、公民參與服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)涵

公民參與服務(wù)型政府構(gòu)建就是指在服務(wù)型政府構(gòu)建中，政府充當(dāng)服務(wù)人，公民則是作為被服務(wù)對(duì)象，公民在服務(wù)型政府構(gòu)建過(guò)程中進(jìn)行充分有效的公民參與，積極表達(dá)公民意愿、利益訴求，從而讓政府能夠全方位地了解公民的公共需求，進(jìn)而能夠?qū)⒄呋蚍?wù)傾向于最廣大的群眾，體現(xiàn)政府“服務(wù)”的本質(zhì)。公民參與貫穿服務(wù)型政府構(gòu)建的整個(gè)過(guò)程，監(jiān)督服務(wù)型政府相關(guān)政策的落實(shí)情況，保證服務(wù)型政府構(gòu)建的方向。公民參與服務(wù)型政府構(gòu)建的整個(gè)過(guò)程是公民與政府雙向互動(dòng)的過(guò)程。公民通過(guò)參與活動(dòng)向政府表達(dá)利益訴求，向政府“輸入”信息，政府獲悉公民的公共信息后，進(jìn)行政策醞釀，最終向社會(huì)“輸出”信息，因此，可以說(shuō)，公民參與服務(wù)型政府構(gòu)建其實(shí)是公民與政府之間信息的“輸入”與“輸出”的過(guò)程，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的整合過(guò)程。

二、公民參與對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)的重要意義

1.公民參與有助于建設(shè)有限政府和法治政府

服務(wù)型政府是有限政府，有限性既是服務(wù)型政府的重要特征之一，也是服務(wù)型政府形成的前提條件。只有限定政府的職能范圍，明確政府的角色定位，才能實(shí)現(xiàn)服務(wù)性政府服務(wù)型目標(biāo)。公民參與，有效地分解了政府職能，使得政府的有限性成為可能。服務(wù)型政府是有限政府，提倡以“小政府”促成“大社會(huì)”，即政府職能趨向有限性，鼓勵(lì)公民廣泛參與社會(huì)公共事務(wù)的治理，最終形成政府與公民共治的多元化的社會(huì)公共服務(wù)體系。因此，可以說(shuō)公民參與是服務(wù)型政府構(gòu)建的內(nèi)在要求。公民參與有效地分解和轉(zhuǎn)移了政府部分職能，并對(duì)政府行政過(guò)程進(jìn)行有效監(jiān)督，形成強(qiáng)有力的外部制約因素，從而促進(jìn)政府有限性的發(fā)展。

法治政府是指政府必須在法律的框架下行使權(quán)力，政府行為受到制約和規(guī)范，政府權(quán)力受到監(jiān)督和約束。服務(wù)型政府是法治政府，只有政府職能和行為受到規(guī)范和約束，政府的服務(wù)型原則才能得到充分地保障。政府發(fā)展的實(shí)踐充分表明，公民監(jiān)督是促使政府邁向法治之路的最有效途徑。公民參與，對(duì)政府構(gòu)成了一種強(qiáng)有力的外部制約力量，能對(duì)其行為實(shí)行及時(shí)而有效的監(jiān)督，從而防止了政府權(quán)力的擴(kuò)張和濫用，是構(gòu)建法治政府的基礎(chǔ)條件之一。政府只有在人民的監(jiān)督下才能真正保證各項(xiàng)權(quán)力的行使符合法律規(guī)范，才能最終建設(shè)成為法治政府。因此，公民參與有利于服務(wù)型政府建設(shè)成為法治政府，踐行依法行政的原則。只有積極推進(jìn)公民廣泛參與，才能夠有效防止政府權(quán)力的無(wú)限擴(kuò)張和濫用，才能使政府行為符合法律規(guī)范，才能使服務(wù)型政府成為真正意義上的法治政府。因此，公民參與對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)成為法治政府意義重大。

2.公民參與有助于建設(shè)透明政府和效能政府

透明化是服務(wù)型政府的一個(gè)重要特征，服務(wù)型政府就是透明政府。政府透明性是指政府政務(wù)公開(kāi)，行政透明，要通過(guò)公共媒體將政府應(yīng)該公開(kāi)的信息向社會(huì)全面公開(kāi)，讓公眾能夠及時(shí)地了解政府近期動(dòng)態(tài)。透明政府應(yīng)該讓民眾知道政府在做什么，怎樣做，會(huì)有怎樣的效果。透明政府包括政府組織透明，政府決策透明，政府管理透明。公民具有知情權(quán)，知情權(quán)是公民最基本的一項(xiàng)權(quán)利，是公民其他權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的保障。只有公眾能夠及時(shí)全面了解到真實(shí)而有效的信息，才會(huì)做出正確的判斷，才會(huì)對(duì)政府做出的決策給予支持與配合。只有政府以積極透明的姿態(tài)面對(duì)社會(huì)，才能得到公民的理解和贏來(lái)公民的全力支持，從而提升政府的威望。公民參與是保證公民及時(shí)全面了解政府信息的根本方式。公民參與與政府透明度有著重要關(guān)聯(lián)。公民參與要求政府管理的透明性，而政府管理透明度需要通過(guò)公民參與得以體現(xiàn)。公民參與有利于提高政府管理的透明度。“有效的公民參與能夠使行政體制公開(kāi)化、透明化，而封閉的行政體制往往忽視對(duì)公眾要求的整合，會(huì)導(dǎo)致政府部門(mén)對(duì)權(quán)力的濫用。隨著公民參與的發(fā)展，滿(mǎn)足公民的知情權(quán)，建立透明政府的呼聲越來(lái)越高，而且這也是建立服務(wù)型政府的必然選擇?！盵1]透明政府不僅要向社會(huì)公開(kāi)政府事務(wù)，政策規(guī)章還要公開(kāi)政策制定的背景和過(guò)程，即不僅要讓公眾知道政府的政策還要讓公眾明白政策制定的全程。在這個(gè)過(guò)程中，公民參與顯得尤為重要，如果沒(méi)有公民積極參與，政府透明化實(shí)現(xiàn)就缺少了一個(gè)重要邏輯前提，政府就很難實(shí)現(xiàn)透明化和公開(kāi)化。

公民參與有助于服務(wù)型政府效能化?，F(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，對(duì)政府公共服務(wù)的高效化呼聲越來(lái)越高，政府服務(wù)高效化已是政府發(fā)展的一種必然趨勢(shì)，是社會(huì)發(fā)展對(duì)政府的要求。政府是否高效主要體現(xiàn)在政府行政效率的高低上?，F(xiàn)代政府管理由于各種原因會(huì)出現(xiàn)低效問(wèn)題。這主要是由政府職能交叉重疊及政府敏銳性不足兩方面的原因所導(dǎo)致的。一方面，政府職能交叉重疊，政府機(jī)構(gòu)龐大臃腫，政府人員繁冗，人浮于事，這嚴(yán)重影響了政府的行政效率。因此，必須對(duì)政府的職能范圍進(jìn)行合理規(guī)范，而這就需要公民的積極參與。政府自身的改革離不開(kāi)公民的支持和參與，對(duì)政府職能范圍的規(guī)范也離不開(kāi)公民的支持和參與，若這種規(guī)范缺乏公眾壓力的推動(dòng)，政府就會(huì)難以及時(shí)解決。另一方面，政府缺乏應(yīng)有的敏銳性，對(duì)社會(huì)和公民的需求把握不準(zhǔn)，不能及時(shí)回應(yīng)社會(huì)和公民的需求，這也大大影響了政府的行政效率。公民積極廣泛的參與是暢通信息溝通渠道的基本手段，是保證政府與公民有效溝通的基本方式。服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)政府的回應(yīng)性，強(qiáng)調(diào)滿(mǎn)足社會(huì)和公民的需求，因此，服務(wù)型政府要積極引導(dǎo)公民參與，讓公民充分表達(dá)意愿，及時(shí)了解社會(huì)及公民的需求，迅速而有效的做出回應(yīng)，從而提高政府服務(wù)的效能。因此，公民參與有助于服務(wù)型政府提高服務(wù)效能。

三.公民參與服務(wù)型政府建設(shè)的現(xiàn)狀

1.公民參與面臨傳統(tǒng)文化的制約

服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)以公民為本，力求重塑政府與公民之間關(guān)系，實(shí)現(xiàn)從“掌舵者”向“服務(wù)者”的轉(zhuǎn)變，其本質(zhì)是一種現(xiàn)代民主行政類(lèi)型的政府。公民意愿在服務(wù)型政府中被置于一個(gè)非常重要的位置，公民意愿是服務(wù)型政府行政活動(dòng)的根本導(dǎo)向。我國(guó)沒(méi)有公民意識(shí)的遺傳基因。我國(guó)有著根深蒂固的封建文化傳統(tǒng)，封建文化根植于當(dāng)時(shí)的封建社會(huì)，以自給自足的自然經(jīng)濟(jì)為主要表現(xiàn)形式小農(nóng)經(jīng)濟(jì)催生出了以專(zhuān)制主義和封建等級(jí)制為特征的封建行政文化，其強(qiáng)調(diào)的是家國(guó)一體的政治結(jié)構(gòu)，國(guó)家是天子的大家庭，人民是天子的家臣家奴，國(guó)家和公民的關(guān)系其實(shí)就變成了天子和家奴的關(guān)系，公民毫無(wú)主體意識(shí)可言。到了近代，雖然大批有識(shí)之士進(jìn)行了大刀闊斧的資產(chǎn)階級(jí)革命，民主共和觀念開(kāi)始深入人心，但是，封建思想根深蒂固始終沒(méi)能徹底根除，中國(guó)民主政治的發(fā)展舉步維艱。新中國(guó)成立后，中國(guó)迎來(lái)了一個(gè)嶄新時(shí)期，人民翻身做了主人，但是傳統(tǒng)文化中的封建文化因子始終存在，這種傳統(tǒng)文化沉淀有一定的慣性，始終影響著我國(guó)民主政治的發(fā)展。思想是行動(dòng)的主導(dǎo)，公民如果沒(méi)有參與意識(shí)，是不會(huì)進(jìn)行公民參與活動(dòng)的。文化有著潛移默化的作用，傳統(tǒng)文化當(dāng)中的糟粕嚴(yán)重影響了我國(guó)公民參與的發(fā)展。因此，要推進(jìn)公民參與的發(fā)展，建立真正的行政文化體制，必須克服傳統(tǒng)文化的制約，進(jìn)一步進(jìn)行文化的革新，培養(yǎng)公民參與意識(shí)。

2.公民參與能力不足

公民參與的能力直接影響著公民參與作用的發(fā)揮。公民參與的價(jià)值主要體現(xiàn)在能夠促進(jìn)公共政策日趨科學(xué)化和民主化，而公民參與價(jià)值的實(shí)現(xiàn)與公民參與能力直接相關(guān)，公民參與能力的提高將有助于最大限度發(fā)揮公民參與的價(jià)值。我國(guó)現(xiàn)階段公民參與的整體能力還比較弱，公民參與水平還不夠高。服務(wù)型政府建設(shè)中公民參與能力不足主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

首先，對(duì)參與議題的內(nèi)容分析不夠透徹。很多參與者由于掌握議題相關(guān)資訊比較少，信息不全，導(dǎo)致對(duì)參與議題不甚了解，對(duì)參與議題的內(nèi)容缺乏必要的分析，那么公民參與就不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。其次，對(duì)參與形式的選擇缺乏理性思考。很多參與者由于參與能力有限，對(duì)公共政策出臺(tái)的意義不了解，更對(duì)公民參與的價(jià)值與意義理解不夠，盲目采取一些不可取的方式達(dá)到參與的目的。最后，對(duì)待決策結(jié)果的心態(tài)不正確。公民參與公共政策的制定過(guò)程實(shí)質(zhì)就是不同利益群體相互博弈的過(guò)程，政策的最終制定必定是權(quán)衡各方利益，是各方利益群體相互妥協(xié)的結(jié)果，不可能滿(mǎn)足所有人的私利，不可能采納所有人的意見(jiàn)，因此部分參與者的意見(jiàn)被否決是很正常的事情。參與者不能只顧各自私利而無(wú)視公共利益。但偏偏有些參與者一旦發(fā)現(xiàn)政策不能完全滿(mǎn)足其私利，政策設(shè)定的結(jié)果與其預(yù)想不一致時(shí)就怨聲載道，認(rèn)為其利益訴求沒(méi)有得到充分體現(xiàn)，更有甚者因此做出不理智的舉動(dòng)阻礙既定公共政策的執(zhí)行。有些參與者滿(mǎn)腹熱情地參與了公共政策的制定過(guò)程，但待公共政策制定后，對(duì)于公共政策的執(zhí)行情況卻漠不關(guān)心，表現(xiàn)得非常冷淡。以上種種問(wèn)題無(wú)不體現(xiàn)出公民參與能力的不足。公民參與能力直接影響公民參與的最終效果，影響公民參與積極作用的有效發(fā)揮，從而影響服務(wù)型政府建設(shè)的進(jìn)程。提高公民參與能力成為當(dāng)務(wù)之急。

3.公民參與的機(jī)制不完善

服務(wù)型政府的構(gòu)建需要公民的積極參與，但是公民參與如若不能擁有一個(gè)完善的參與機(jī)制，則公民參與的積極性必定受挫，公民參與的最終效果必定大打折扣。各地服務(wù)型政府建設(shè)的實(shí)際情況各不相同，面臨的具體問(wèn)題也不盡相同，但總體來(lái)說(shuō)在公民參與機(jī)制的構(gòu)建上都存在一些問(wèn)題，完善公民參與機(jī)制成為服務(wù)型政府構(gòu)建中亟待解決的問(wèn)題。公民參與機(jī)制的不完善主要體現(xiàn)在公民參與的規(guī)范化程度不足，公民參與機(jī)制缺失及現(xiàn)有的公民參與機(jī)制存在缺陷。公民參與的規(guī)范化程度不足，具體表現(xiàn)為公民參與的隨意性、臨時(shí)性及無(wú)序性。我國(guó)目前沒(méi)有對(duì)公民參與活動(dòng)予以專(zhuān)門(mén)的立法，沒(méi)有具體的法律條文針對(duì)公民參與活動(dòng)中的參與主體、參與客體、參與內(nèi)容等予以說(shuō)明和限定，公民參與表現(xiàn)出無(wú)序的狀態(tài)。由于沒(méi)有適當(dāng)?shù)姆蓷l文規(guī)范公民參與活動(dòng)，很多地方的公民參與以非制度化的形式出現(xiàn)。公民參與機(jī)制的不完善還表現(xiàn)為參與機(jī)制存在缺陷。公民參與活動(dòng)的實(shí)現(xiàn)首先就需要有一套配套的參與機(jī)制，如政府政務(wù)公開(kāi)機(jī)制、民意表達(dá)機(jī)制、政府回應(yīng)機(jī)制及績(jī)效評(píng)估機(jī)制等。只有為公民參與提供一個(gè)合適的平臺(tái)，為公民參與創(chuàng)造一個(gè)有力的制度環(huán)境，才能使公民參與活動(dòng)獲得長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

四、服務(wù)型政府建設(shè)中推進(jìn)公民參與的對(duì)策

1.營(yíng)造有利于公民參與的社會(huì)環(huán)境

良好的政治文化氛圍對(duì)引導(dǎo)公民積極參與有著重大作用。公民參與需要有一個(gè)良好的參與型環(huán)境，在參與型文化氛圍下，公民受文化氛圍的熏陶，對(duì)參與活動(dòng)充滿(mǎn)熱情，對(duì)參與內(nèi)容、參與途徑、參與意義的認(rèn)識(shí)與理解也會(huì)更加深刻，在參與公共政策的活動(dòng)中，更能以主人翁的姿態(tài)自處，公民參與主體意識(shí)更強(qiáng)，公民對(duì)整個(gè)參與活動(dòng)都保持持續(xù)的關(guān)注度。通過(guò)多次的公民參與活動(dòng)，公民參與能力得到很好的鍛煉，公民參與的水平大大提高。要培育參與型的政治文化就需要建立一個(gè)良好的法治環(huán)境，通過(guò)法治手段推動(dòng)公民參與有序化發(fā)展，徹底革除人治型政治文化帶來(lái)的弊端，將傳統(tǒng)政治文化中的有利因素融合到理性政治文化的創(chuàng)建中，傳統(tǒng)與現(xiàn)代有機(jī)結(jié)合，最終促進(jìn)理性參與型政治文化的形成，為公民參與創(chuàng)造一個(gè)有力的政治文化環(huán)境。

2.提高公民參與的能力

公民是政治參與的主體，公民參與的技能直接影響著公民參與的效果。很多公民具有高度的參與熱情，強(qiáng)烈的參與意識(shí)，但由于參與能力有限，參與效果不明顯。因此，提高公民文化素質(zhì)，強(qiáng)化參與技能對(duì)提高公民參與效能意義重大。為此，要采取合理措施提高公民參與能力。一方面，要對(duì)公民進(jìn)行有關(guān)公民參與方面的針對(duì)培訓(xùn)，讓公民具備參與的基本技能，避免無(wú)效參與。另一方面，要提高公民的基本文化素質(zhì)，這就需要大力發(fā)展教育，尤其要普及義務(wù)教育，通過(guò)教育提高公民的基本文化素質(zhì)，培養(yǎng)公民素養(yǎng)，這是提高公民參與能力的根本途徑。只有公民具備了較高的文化素養(yǎng)，提升了適應(yīng)政治參與需要的基本文化素質(zhì)，才能夠更加理性化地、更高效率地進(jìn)行參與活動(dòng)，否則參與活動(dòng)就會(huì)成為無(wú)源之水無(wú)本之木，恐難以持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展。

3.完善公民參與的機(jī)制

公民參與如果缺乏有效的保障機(jī)制就很難真正發(fā)揮公民參與的作用，因此，建立健全公民參與的有效保障機(jī)制十分必要?？偟谜f(shuō)來(lái)，就是要積極建立互動(dòng)型的行政決策機(jī)制。建立互動(dòng)型的決策機(jī)制可以有力防止決策的隨意性。在互動(dòng)型的公共決策機(jī)制中，公民參與作用得到最大限度地發(fā)揮，公民能夠直接與基層公務(wù)員接觸，能夠直接與基層行政機(jī)關(guān)進(jìn)行公共政策的協(xié)商，公民與公民之間也能直接就相關(guān)政策問(wèn)題進(jìn)行商討，通過(guò)這樣一個(gè)廣泛而直接的參與活動(dòng)，公民能夠充分地表達(dá)其利益訴求，政府也能最大限量地得到來(lái)自這些 “草根”一族的政治意愿，公民與政府形成良性互動(dòng)，大大推動(dòng)民主行政的發(fā)展。通過(guò)這種最直接的方式，公共利益能夠最大限度地在公共決策中得以體現(xiàn)。構(gòu)建行政決策互動(dòng)機(jī)制，最重要的就是要實(shí)現(xiàn)公民與基層行政組織之間的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)公民與基層行政人員的有效溝通，因此，要加強(qiáng)公民與基層行政人員的聯(lián)系，要讓基層行政機(jī)構(gòu)了解到底層民眾的政治意愿，要引導(dǎo)基層公民參與到基層公共政策的制定與執(zhí)行中來(lái)，最大限度發(fā)揮公民參與的作用?；?dòng)型的行政決策機(jī)制有利于形成一個(gè)上下互動(dòng)的管理格局，有利于形成公民與基層行政機(jī)構(gòu)共治的網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)公民參與的發(fā)展。

[1]張康之.尋找公共行政的倫理視視角[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.