李春超

(青海民族大學法學院)

依法行政是建設社會主義法治國家的重要組成部分，而行政執(zhí)法是依法行政直接而具體的體現(xiàn)。行政執(zhí)法活動直接涉及到相對人的切身利益，關系到公共秩序的建立與維護，也關系到政府依法行政的效率和政府的形象。交通運政執(zhí)法是行政執(zhí)法的有機組成部分，對于保障社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展發(fā)揮著巨大的作用。依法行政的重點在基層，難點也在基層。本文將對基層運政執(zhí)法活動為中存在的一些問題進行簡要的分析，并嘗試從法律規(guī)制的角度找到解決這些問題的辦法。

縣級以上道路運輸管理機構是道路運輸?shù)木唧w管理部門。這來自行政法規(guī)的授權?！吨腥A人民共和國道路運輸條例》第七條規(guī)定:“國務院交通主管部門主管全國道路運輸工作?？h級以上地方人民政府交通主管部門負責組織本行政區(qū)域的道路運輸管理工作?？h級以上道路運輸管理機構負責具體實施道路運輸管理工作?！边@就明確了道路運輸管理工作的部門主體，也即除了縣級以上道路運輸管理機構之外，其他任何部門不得具體行使道路運輸管理職權。交通運政執(zhí)法權只能由道路運輸管理機構中的具有行政執(zhí)法資格的人員行使。運政執(zhí)法人員必須持證上崗。道路運輸管理機構中沒有取得行政執(zhí)法資格的人員不得從事運政執(zhí)法工作，更不能聘用合同工，臨時工履行行政執(zhí)法職責。這體現(xiàn)了行政執(zhí)法行為的嚴肅性。這里有個例外，就是相對集中行政處罰權?！缎姓幜P法》第十六條規(guī)定:“國務院或者經(jīng)國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使?！?/p>

運政執(zhí)法的實體法律依據(jù)主要是《中華人民共和國道路運輸條例》以及交通部制定的一些規(guī)章，主要有:《放射性物品道路運輸管理規(guī)定》、《道路危險貨物運輸管理規(guī)定》、《道路旅客運輸及客運站管理規(guī)定》、《道路貨物運輸及站場管理規(guī)定》、《機動車維修管理規(guī)定》、《機動車駕駛員培訓管理規(guī)定》、《道路運輸從業(yè)人員管理規(guī)定》以及《國際道路運輸管理規(guī)定》。除了《國際道路運輸管理規(guī)定》以外，以上行政法規(guī)和部門規(guī)章都明確規(guī)定了縣級以上道路運輸管理機構具體負責實施本行政區(qū)域道路運輸管理工作?！秶H道路運輸管理規(guī)定》規(guī)定由省級道路運輸管理機構具體實施本行政區(qū)域內的國際道路運輸管理工作。這些是運政執(zhí)法的核心內容。由各省、自治區(qū)和直轄市人大常委會制定的《道路運輸管理條例》也是運政執(zhí)法的依據(jù)?！吨腥A人民共和國道路運輸條例》(以下簡稱《條例》)出臺后，其中有些與該條例沖突的條款自然失效，處于滯后的狀態(tài)。各省、自治區(qū)和直轄市人大常委會應該盡快根據(jù)《條例》重新制定本地區(qū)的《道路運輸管理條例》。此外，運政執(zhí)法的內容還包括其他一些法律的相關內容。如《合同法》第十七章運輸合同的內容以及《中華人民共和國道路運輸安全法》的一些內容。此外，交通部的文件《交通部關于進一步加強道路運輸車輛改裝管理工作的通知》也是各級道路運輸管理機構執(zhí)法的實體依據(jù)。

由于各方面的原因以上的法律、法規(guī)和規(guī)章在一些基層地方并沒有得到很好的實施。比如《條例》第六十四條規(guī)定:“違反本條例規(guī)定，未取得道路運輸經(jīng)營許可，擅自從事道路運輸經(jīng)營的，由縣級以上道路運輸管理機構責令停止經(jīng)營;有違法所得的，沒收違法所得，處違法所得2倍以上10倍以下的罰款;沒有違法所得或者違法所得不足2萬元的，處3萬元以上10萬元以下的罰款;構成犯罪的依法追究刑事責任”。從以上規(guī)定可以看出，對于未取得道路運輸經(jīng)營許可，擅自從事道路運輸經(jīng)營的，縣級以上道路運輸管理機構的處罰下限是3萬元?？梢?，《條例》對此類違法行為的處罰是相當嚴厲的。立法的初衷也許是讓非法運輸者失去其賴以營運的運輸工具，以有效規(guī)范道路運輸市場秩序。但在基層的一些地方，這一規(guī)定并沒有得到很好的落實，甚至在有些地方根本沒有得到落實。有的處罰幾千元，有的處罰一千元，有的甚至處罰不到一千元。這種數(shù)額的處罰在法律上根本沒有根據(jù)，然而在基層運政執(zhí)法中確是經(jīng)常存在的現(xiàn)象。處罰之后，黑出租車繼續(xù)暗地里營運，并沒有傷到“元氣”。道路運輸市場并沒有得到很好的規(guī)范治理，運政執(zhí)法的目的并沒有實現(xiàn)。法治的實現(xiàn)在基層有更長的路要走。究其原因，是人治傳統(tǒng)的影響?；鶎舆\政執(zhí)法的阻力很大，主要是說情風盛行和暴力抗法的干擾。這是來自外部的阻力。對于運管部門自身來說，加強執(zhí)法人員特別是領導干部的學法，知法和用法的能力勢在必行。在有些基層運管部門，單位領導完全是“一言堂”，人治色彩非常濃厚。對于查扣的黑出租車的處理完全憑個人主觀意愿，罰多少個人說的算，不按法律法規(guī)執(zhí)行。碰到有“來頭”的說情者，實在頂不住就干脆直接放行。這是典型的行政不作為。

《國務院關于加強法治政府建設的意見》明確要求:行政機關工作人員特別是領導干部要帶頭學法、尊法、守法、用法，牢固樹立以依法治國、執(zhí)法為民、公平正義、服務大局、黨的領導為基本內容的社會主義法治理念，自覺養(yǎng)成依法辦事的習慣，切實提高運用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟社會發(fā)展中突出矛盾和問題的能力。運政執(zhí)法人員應該按照這一要求加強對法律的學習和運用，把法律作為執(zhí)法辦案的唯一依據(jù)，行政處罰行為必須在法律規(guī)定的范圍內作出。

運政執(zhí)法機構在嚴格執(zhí)行實體法的同時，還應當遵守正當?shù)某绦颉３绦蚝戏ㄅc實體合法具有同等的重要性。程序合法的價值在于程序所體現(xiàn)出來的正義性。公平正義是依法治國的重要內容。英國《自由大憲章》認為“正義不僅應得到實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式實現(xiàn)。”我國雖然現(xiàn)在還沒有一部完整的行政程序法，但《行政處罰法》等一般行政法中對行政執(zhí)法程序也有了一些規(guī)定。交通部于一九九六年九月份公布了《交通行政處罰程序規(guī)定》。這是運政執(zhí)法程序方面的直接依據(jù)。

這一程序規(guī)定在有些基層運政執(zhí)法活動中也并未得到很好的執(zhí)行。這主要表現(xiàn)為兩種情況。一是履行程序不完整，沒有全部履行程序的要求。例如對違規(guī)車輛處以罰款時，有的運政執(zhí)法人員做完詢問筆錄后直接開出處罰決定書對相對人進行處罰。相對人繳納完罰款就結案了。而按照運政處罰的程序要求，在開出處罰決定書之前，執(zhí)法人員應該對違法行為進行全面調查并制作交通違法行為調查報告報主管領導批準后，再制作交通行政處罰通知書，同時告知相對人有陳述、申辯的權利。如果對相對人處以較大數(shù)額罰款，還應告知相對人有組織聽證的權利。當事人要求聽證的，應當及時組織聽證。處罰完畢后，應當制作結案報告，歸檔保存。二是履行程序部分不合法，沒有按照規(guī)定的要求履行部分程序。比如對相對人進行詢問時只有一名執(zhí)法人員在場，獨審獨記，不符合程序的要求。還有的地方?jīng)]有實行罰繳分離制度，執(zhí)法人員當場收繳大額罰款。

發(fā)生以上情況，有運政執(zhí)法人員自身的原因，也有運政執(zhí)法部門內部監(jiān)督機制的原因。有的基層運政執(zhí)法人員的法律意識不強，不能按照程序的要求執(zhí)法，甚至嫌程序繁瑣、麻煩。殊不知正是通過這些程序才能有效保障相對人的權利，實現(xiàn)社會的公平正義，進而實現(xiàn)依法治國的目標。有的運政執(zhí)法部門沒有建立起有效的內部監(jiān)督機制，有的部門雖建立了內部監(jiān)督機制，但沒有很好的發(fā)揮作用，以至于執(zhí)法人員不符合程序的執(zhí)法行為得不到及時的糾正。為了解決這個問題，一方面應加強對執(zhí)法人員的法律培訓，增強他們的程序意識以減少直至杜絕違法現(xiàn)象的發(fā)生。另一方面，執(zhí)法機構內部要建立長效的執(zhí)法監(jiān)督制度并堅持貫徹執(zhí)行，對執(zhí)法中的違規(guī)行為要及時糾正以確保相對人的權利得到保障。交通部制定的《交通行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》對此進行了全面規(guī)定，運政執(zhí)法機構及其執(zhí)法人員應該全面執(zhí)行該規(guī)定的要求。

運政執(zhí)法人員據(jù)以做出行政處罰的證據(jù)也必須合法。運政執(zhí)法可以運用的證據(jù)包括書證、物證、視聽資料、證人證言、當事人的陳述、鑒定結論、勘驗筆錄和現(xiàn)場筆錄。這是我國《行政訴訟法》規(guī)定的七種證據(jù)類型。由于行政程序與行政訴訟程序之間有著密切關系，并且行政執(zhí)法證據(jù)也必須經(jīng)受住行政訴訟的檢驗，因此《行政訴訟法》規(guī)定的七種證據(jù)類型也應當是行政執(zhí)法的證據(jù)類型。合格的證據(jù)必須具有關聯(lián)性、合法性和真實性。主要證據(jù)確實充分才能對違法行為進行處罰，否則應堅持“疑者從無”原則。這和刑法上的無罪推定原則相類似。

在打擊黑出租車的過程中，運政執(zhí)法人員往往面臨取證難的困境。究其原因，一是乘客不配合取證，二是出租車的車主又不承認自己的違法經(jīng)營行為。這就使得運政執(zhí)法人員明知是黑出租車而又不能對其進行處罰。黑出租車對社會的危害性是相當大的，其不僅擾亂正常的道路運輸市場，而且黑出租車一般都沒有上第三者責任險，一旦發(fā)生交通事故，乘客的利益就無法得到保障。面對這種情況，有的基層運管機構感到一籌莫展，無所作為，而有的卻走上了另一個極端，即“釣魚執(zhí)法”。這兩種做法都不可取，不作為和亂作為都不符合依法行政，建設法治政府的要求?；鶎舆\政執(zhí)法人員應該耐心地采取多種方式收集合法證據(jù)，比如設立舉報電話，向社會有獎征集黑出租車違法經(jīng)營線索，采取錄音錄像的方式以及調取監(jiān)控錄像的方式廣泛收集證據(jù)。在掌握了確實、充分的證據(jù)，并形成完整的證據(jù)鏈后，即使沒有當事人的陳述或者當事人拒不承認也可以對黑出租車進行處罰，以有效規(guī)范道路運輸市場。這里工作方法很重要?；鶎舆\政執(zhí)法人員更要在改進、完善工作方法上多做創(chuàng)新，避免簡單粗暴的執(zhí)法方式。

行政法規(guī)和規(guī)章給運政執(zhí)法部門規(guī)定了廣泛的自由裁量權，例如《條例》第七十一條第二款規(guī)定:“違反本條例的規(guī)定，客運經(jīng)營者、貨運經(jīng)營者擅自改裝已取得車輛營運證的車輛的，由縣級以上道路運輸管理機構責令改正，處5000元以上2萬元以下的罰款?！毙姓杂刹昧繖嘤衅浯嬖诘暮侠硇浴Ｓ捎谛姓聞盏膹碗s性和立法機關工作的局限性，使得法律規(guī)范并不能對所有行政行為做出具體規(guī)定，不得不在事實上和法律上承認行政機關做事有一定的選擇余地。但如果運用不恰當，則會有失公平，侵害行政相對人的利益。有些基層運管機構的執(zhí)法人員，由于自身對法規(guī)、規(guī)章的立法宗旨理解不夠，在運用自由裁量權對相對人進行處罰時，基本無章可循，隨意性很大。有的執(zhí)法人員根據(jù)相對人的態(tài)度決定對其處罰的數(shù)額，完全違背了立法的宗旨。這和基層運政執(zhí)法人員自身的法律素養(yǎng)有關。提高基層運政執(zhí)法人員素質是提高運政執(zhí)法效能的緊迫任務。

國務院《全面推進依法行政實施綱要》關于依法行政的第二個要求是:“行政機關實施行政管理，應該遵循公平、公正的原則。要平等地對待行政管理相對人，不偏私、不歧視。行使自由裁量權應當符合法律目的，排除不相關因素的干擾;所采取的措施和手段應當必須、適當;行政機關實施行政管理可以采取多種方式實現(xiàn)行政目的，應當避免采用損害當事人權益的方式?！边@是關于合理行政的要求。合理行政原則的重要內容是比例原則。比例原則主要適用于自由裁量權領域，其基本含義是指行政機關行使行政自由裁量權時，應在全面衡量公益與私益的基礎上選擇對行政管理相對人侵害最小的適當形式進行，不能超過必要限度。

要使基層運政執(zhí)法人員準確適用比例原則，必須從主客觀兩方面著手。在主觀方面，要不斷加強對運政執(zhí)法人員的法律培訓，提高其運用法律解決實際問題的能力，使其掌握法律的立法宗旨，在內心深處牢固樹立起合理行政的標準。要平等地對待相對人，同類情形同樣處理，不偏私和歧視。不同情形區(qū)別對待，不夾帶個人的成見、愛好，在內心無歧視和偏見的狀態(tài)下做出決定。在客觀方面，具備條件時，有關主管機關應對運政執(zhí)法的自由裁量權進行細化，以使基層運政執(zhí)法人員有具體的執(zhí)法標準，以實現(xiàn)立法的目的，免受不相關因素的影響。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)運管站在運政執(zhí)法過程中存在的問題較多，應當通過制度建設加強對其監(jiān)督管理。要認真執(zhí)行交通部制定的《交通行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》，建立長效的內、外部監(jiān)督機制，避免行政執(zhí)法中的隨意性，規(guī)范行政執(zhí)法行為?！秶鴦赵宏P于加強法治政府建設的意見》明確規(guī)定:“建立行政裁量權基準制度，科學合理細化、量化行政裁量權，完善適用規(guī)則，嚴格規(guī)范裁量權行使，避免執(zhí)法的隨意性。健全行政執(zhí)法調查規(guī)則，規(guī)范取證活動。”這是從制度層面對行政執(zhí)法行為作出的規(guī)定。各級道路運輸管理機構，特別是基層道路運輸管理機構，都應遵照執(zhí)行，堅持以制度規(guī)范運政執(zhí)法行為，把運政執(zhí)法行為完全納入到法制軌道。

運政管理機構及其運政執(zhí)法人員在嚴格執(zhí)法的同時還應該增強服務意識，真正做到“嚴格執(zhí)法，熱情服務”。以人為本是建設社會主義和諧社會的題中應有之義。運政執(zhí)法作為行政執(zhí)法的重要組成部分，要處處體現(xiàn)人文關懷，尊重行政管理相對人，平等對待相對人，讓相對人感受到公平正義，以創(chuàng)造行政執(zhí)法主體和行政執(zhí)法相對人之間的和諧關系，更好地實現(xiàn)“人便于行，貨暢其流”的運政管理目標。

[1] 江必新.法制政府的建構[M].中國青年出版社，2004.

[2] 曹康泰.依法行政典型案例讀本[M].中國法制出版社，2012.

[3] 張柱庭.交通執(zhí)法:孤證不得為證[N].中國交通報，2004-12-21.