白彥鋒 王 凱

規(guī)范的“公共產(chǎn)品”概念最初是由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森于1955年左右提出的，［1］指的是兼具非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的主要由政府等公共部門提供的產(chǎn)品和服務(wù)。這一概念一經(jīng)提出，很快就成為現(xiàn)代財(cái)政學(xué)理論的基石之一?！笆晃濉币詠?，我國教育、就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)等傳統(tǒng)基本公共服務(wù)體系建設(shè)取得了顯著成效，但是隨著近年來我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，“資源性的公共產(chǎn)品”和“制度性的公共產(chǎn)品”等新型公共產(chǎn)品的消費(fèi)和供給都出現(xiàn)了不少亟須關(guān)注的新問題。

一、資源性公共產(chǎn)品與公地悲劇

空氣、水、土壤等是人們賴以生存的最基本的自然資源，是財(cái)政學(xué)視角中最典型的“公共產(chǎn)品”。然而，在人們過分追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和物質(zhì)財(cái)富的沖動(dòng)之下，這些基本的公共產(chǎn)品正在遭受無情的破壞，現(xiàn)實(shí)版的“公地悲劇”在我國反復(fù)上演。草場(chǎng)退化、水體污染、臭氧層破壞等環(huán)境問題都可以看作是“公共悲劇”的真實(shí)寫照。以水資源為例，環(huán)保部、國土資源部與水利部發(fā)布的《全國地下水污染防治規(guī)劃（2011—2020年）》顯示，全國地下水超采區(qū)域300多個(gè)，面積達(dá)19萬平方公里，嚴(yán)重超采面積達(dá)7.2萬平方公里。對(duì)于淺層地下水超采的地區(qū)而言，問題比較容易解決，但深層地下水超采的地區(qū)必然會(huì)造成地質(zhì)沉降問題，深層的地下水補(bǔ)充非常困難。地下水超采引發(fā)一系列的環(huán)境問題，對(duì)于東部地區(qū)來說，地表沉降是最為突出的威脅。

二、制度性公共產(chǎn)品：食品監(jiān)管與交通可持續(xù)發(fā)展

與自然資源的“公共產(chǎn)品”的危機(jī)類似，社會(huì)制度、社會(huì)規(guī)范等制度性的公共產(chǎn)品也已告急。2008年中國奶粉三聚氰胺污染事件出現(xiàn)之后，國內(nèi)消費(fèi)者對(duì)以奶粉，特別是嬰幼兒奶粉為代表的高端奶粉、食品出現(xiàn)了空前的信任危機(jī)。為此，不少消費(fèi)者將目光投向了香港等地，因?yàn)檫@些地方的相關(guān)產(chǎn)品價(jià)廉物美，而且產(chǎn)品質(zhì)量有保證。然而，香港市場(chǎng)畢竟十分有限，內(nèi)地消費(fèi)者蜂擁而至，必然會(huì)導(dǎo)致香港奶粉市場(chǎng)的崩盤。在當(dāng)?shù)孛癖娰徺I奶粉難度加大的壓力之下，香港政府以違背自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)則和信條為代價(jià)，推出了奶粉限購令。無獨(dú)有偶，荷蘭、新西蘭等其他西方奶粉生產(chǎn)國家也推出了類似舉措。應(yīng)當(dāng)來講，迅速富裕起來的消費(fèi)者為奶粉等很多商品打開了巨大的市場(chǎng)，然而，食品監(jiān)管等外部準(zhǔn)則的缺位卻使這一商機(jī)迅速化為烏有?！傲訋膨?qū)逐良幣”的巨大作用，讓政府、市場(chǎng)、消費(fèi)者、商家沒有任何一方是最終的“贏家”。造成這種“多輸”局面的原因，很大程度上應(yīng)該歸咎于制度化“公共產(chǎn)品”的缺失，而制度化公共產(chǎn)品的供給不利又迅速導(dǎo)致了空氣等資源性公共產(chǎn)品的過度消費(fèi)，二者之間的共同作用進(jìn)一步加劇了“公共產(chǎn)品”的新危機(jī)。

除了奶粉等食品監(jiān)管領(lǐng)域之外，制度性公共產(chǎn)品的缺失還表現(xiàn)在交通等其他領(lǐng)域。在我國城鎮(zhèn)化的過程中，不管是大都市還是小城鎮(zhèn)，都出現(xiàn)了不同程度的交通擁堵以及由此衍生的空氣污染問題。為此，上海、北京、廣州等地紛紛出臺(tái)了限購、限堵、限行等政策。這些政策一方面削弱了我國未來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的根基，證明了我國既往經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的不可持續(xù)性，另一方面也在拷問我國相關(guān)“制度性公共產(chǎn)品”的有效性。

三、破解新型公共產(chǎn)品危機(jī)的治理之道

第一，對(duì)于資源性公共產(chǎn)品的保護(hù)，應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，通過鼓勵(lì)自主創(chuàng)新和科技進(jìn)步來替代高投入、高污染，作為推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿?，即由更多地依靠物質(zhì)資本轉(zhuǎn)向更多地依靠人力資本。以醫(yī)療器械市場(chǎng)為例，它關(guān)系我國社保、政府采購等多個(gè)領(lǐng)域。我國醫(yī)療器械總產(chǎn)值在2011年就已經(jīng)突破千億。但其中，核磁、CT等高附加值大型設(shè)備市場(chǎng)，幾乎被GE、西門子、飛利浦等外資公司壟斷。在不少醫(yī)院，甚至連螺絲釘、手術(shù)縫合線、各種試劑等小型耗材，也都采用價(jià)格高昂的進(jìn)口產(chǎn)品。過度依賴價(jià)格昂貴的進(jìn)口或外資品牌，導(dǎo)致患者檢查費(fèi)用攀升。據(jù)《中國衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展情況統(tǒng)計(jì)公報(bào)》的數(shù)據(jù)顯示，器械檢查費(fèi)用已經(jīng)成為繼藥費(fèi)之后病人的第二大負(fù)擔(dān)。醫(yī)療器械、特別是高端醫(yī)療器械的生產(chǎn)周期長(zhǎng)、技術(shù)投入高，關(guān)乎人民群眾的生命健康，亟須政府在政府采購、社保報(bào)銷等方面給予相應(yīng)的扶持政策，幫助國產(chǎn)品牌樹立良好形象。這樣既為國產(chǎn)企業(yè)打開了市場(chǎng)，也減輕了我國傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的環(huán)境資源壓力。

第二，對(duì)于制度性的公共產(chǎn)品，可以借鑒我國香港地區(qū)打擊“奶粉水客”的辦法。為限制搶購奶粉，適當(dāng)預(yù)留嬰兒奶粉給本地居民，香港特區(qū)于2013年3月1日起實(shí)施《2013年進(jìn)出口（一般）（修訂）規(guī)例》，根據(jù)該法例，離開香港的16歲以上人士每人每天不得攜帶總凈重超過1.8公斤的嬰兒配方奶粉，這相當(dāng)于普通的兩罐900克奶粉，違例者一經(jīng)定罪，最高可被罰款50萬港元及監(jiān)禁兩年。此項(xiàng)政策出臺(tái)之后，香港地區(qū)的奶粉水客幾乎絕跡，政策效力可見一斑。相比大陸地區(qū)，在食品監(jiān)管、環(huán)境質(zhì)量等不少方面都存在違法成本過低的問題，結(jié)果使罰款限令成為了很多地方政府的生財(cái)新路，甚至使罰款這種本來應(yīng)該行之有效的行政管理措施異化成了“亂罰款”，為人們廣為詬病。

總之，面臨社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展所帶來的資源性和制度性的新型公共產(chǎn)品的缺失，我們確需及時(shí)反思，創(chuàng)新公共產(chǎn)品的供應(yīng)方式，引導(dǎo)民眾形成對(duì)資源性公共產(chǎn)品健康有序的消費(fèi)模式，全面提升我國公共服務(wù)的管理水平。

四、新型城鎮(zhèn)化與新型公共產(chǎn)品的適度供給

公共產(chǎn)品的供給是一面雙刃劍，因?yàn)樗鼊?shì)必會(huì)增加財(cái)政支出的壓力和負(fù)擔(dān)，因此，“分階段適度供給”就顯得尤為重要，下面結(jié)合新型城鎮(zhèn)化問題進(jìn)行分析。

在城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)民工一度成為了城鄉(xiāng)之間的“候鳥”，非城非鄉(xiāng)，但是這可能是我國現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化過程中的必然選擇。因?yàn)榇笾谐鞘心壳半m有就業(yè)機(jī)會(huì)，但是一下子將農(nóng)民工全部市民化，必然使公共財(cái)政背上醫(yī)療、教育等很多公共服務(wù)的巨大包袱。更為重要的是，一旦城市經(jīng)濟(jì)減速，農(nóng)民工還可以返回農(nóng)村，不至于釀成重大的社會(huì)問題，城鄉(xiāng)之間的兩棲生活成為了我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的減震器。所以，應(yīng)該看到，我國當(dāng)前的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是現(xiàn)階段適應(yīng)我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇，是有其制度優(yōu)勢(shì)的。換句話說，農(nóng)民工確實(shí)為城市建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)，應(yīng)當(dāng)給予其一樣的市民待遇，但是一蹴而就是不符合現(xiàn)實(shí)發(fā)展規(guī)律和要求的。有學(xué)者在分析我國從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變過程中，所設(shè)計(jì)的“農(nóng)業(yè)部門、農(nóng)村工業(yè)部門和城市工業(yè)部門”的三元結(jié)構(gòu)，也是一種從中國現(xiàn)實(shí)國情出發(fā)的務(wù)實(shí)之談。［2］在農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的過程中，更值得關(guān)注的是，這些弱勢(shì)群體是否獲得了養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等基本社會(huì)保障。在這方面，既需要政府的制度跟進(jìn)，更需要企業(yè)主給予農(nóng)民工同等待遇。

其實(shí)，在我國新型城鎮(zhèn)化的過程中，城市內(nèi)部至今也存在二元結(jié)構(gòu)，尤為突出的就是事業(yè)單位和企業(yè)單位養(yǎng)老社會(huì)保障的雙軌制。2008年2月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論并原則通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點(diǎn)，與事業(yè)單位分類改革配套推進(jìn)?！渡鐣?huì)保障“十二五”規(guī)劃綱要》也提出“在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥地推動(dòng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革”。無論是養(yǎng)老還是醫(yī)療，很多事業(yè)單位包括機(jī)關(guān)的社會(huì)保險(xiǎn)制度改革正在穩(wěn)步推進(jìn)，其人員與企業(yè)職工一樣逐步參加了各類社會(huì)保險(xiǎn)。隨著社保標(biāo)準(zhǔn)的提高和改革的不斷推進(jìn)，“雙軌制”終將合并統(tǒng)一。［3］

當(dāng)然，農(nóng)民的市民化、養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”的最終統(tǒng)一必須要分階段小步快跑來實(shí)現(xiàn)，因?yàn)槠涫艿轿覈?cái)力、人口老齡化等很多客觀條件的約束和限制。類似的社會(huì)保障都有“剛性（Rigidity）、只能上不能下”的鮮明特征。不顧國情和財(cái)力的超前社會(huì)保障，必將是不可持續(xù)的。如果不切實(shí)際地提高社保水平，一方面未來削減起來難度很大；另一方面只會(huì)使政府財(cái)政招致更多的負(fù)債，而這些政府債務(wù)相當(dāng)一部分最終要通過通貨膨脹的方式來化解，將會(huì)使得低收入群體生活成本進(jìn)一步上升，從而陷入無法自拔的拉美式的“中等收入陷阱”。為此，從財(cái)政收支的客觀狀況出發(fā)，把握好民生財(cái)政或者公共產(chǎn)品的邊界，有所為有所不為，救助窮人而不養(yǎng)懶人，實(shí)現(xiàn)財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展，是非常重要的。

［1］Samuelson P.The Pure Theory of Public Expenditures［J］.The Review of Economics and Statistics，1954，（36）.

［2］李克強(qiáng).論我國經(jīng)濟(jì)的三元結(jié)構(gòu)［J］.中國社會(huì)科學(xué)，1991，（3）.

［3］徐博.人社部：社?！半p軌制”終將合并統(tǒng)一［EB/0L］.［2013-06-16］.http：//www.chinesenew.com/gn/2013/06-17/4932192.shtml.