廖志明 陳明添

（1.福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州350108；福建江夏學(xué)院 法學(xué)院，福建 福州350108）

黨的十八屆三中全會公報將治理提升到前所未有的高度，提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，強調(diào)社會治理體制，認(rèn)為財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。綜合來看，國家治理體系的基礎(chǔ)在基層，基層是治理能力現(xiàn)代化的根源。在當(dāng)前財稅體制下，政府購買服務(wù)是財政參與治理的有力杠桿，是實現(xiàn)基層善治的一種可行性途徑。

一、善治——基層治理的發(fā)展方向和政府購買服務(wù)的理論淵源

當(dāng)前改革的重點和方向是政府職能的轉(zhuǎn)變，政府的治理應(yīng)當(dāng)在一定高度上發(fā)生轉(zhuǎn)變，走向善治，這符合國際趨勢和我國改革局面。所謂善治，就是對政府權(quán)力的使命、對政府現(xiàn)實功能的新的闡述和要求。

俞可平教授在《治理與善治》一書中指出，善治就是使公共利益最大化的公共管理過程。善治是政府與公民對社會公共生活的共同管理，是國家與公民社會的良好合作，是兩者關(guān)系的最佳狀態(tài)。善治有以下10個要素：合法性、法治、透明性、責(zé)任、回應(yīng)、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正。

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是改革的目標(biāo)，其內(nèi)在蘊含國家權(quán)力的重新布局。當(dāng)前我國治理的格局從革命時代魅力型權(quán)威步入現(xiàn)代化的法理型權(quán)威，并以自身的特色逐步演進(jìn)，而善治是在這一過程中，不斷簡化政權(quán)，國家權(quán)力開始在社會和國家、民眾之間形成新的格局和平衡?；鶎拥闹卫碜钚枰陨浦芜M(jìn)行完善，以新的能動性、積極性，在基層治理中實現(xiàn)民眾的參與，回歸執(zhí)政為民、以人為本的要義，把維護(hù)人民群眾的根本利益放在首位，實現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，社會協(xié)調(diào)運作的綜合治理，這是當(dāng)前破除基層治理難題的最佳途徑。善治也是基層治理走向法治軌道的指引，日新月異的基層社會格局，不斷面臨矛盾和變遷，公權(quán)應(yīng)以法治軌道提升自身的權(quán)威，在利益沖突中貫徹法治精神，提升自身執(zhí)政能力。

所謂“政府購買公共服務(wù)”，是政府為了履行服務(wù)公眾的職責(zé)，通過財政向各類社會服務(wù)機(jī)構(gòu)支付費用，用以購買其通常以契約方式確定提供、由政府鑒定種類和品質(zhì)的全部或部分公共服務(wù)。基層治理中開展政府購買服務(wù)，即是重塑基層政權(quán)合法性，履行政府管理責(zé)任，實現(xiàn)公共管理對民眾訴求回應(yīng)，增加民眾參與，增強基層穩(wěn)定的有效渠道。

二、基層治理的困境與公共服務(wù)新特征

我國封建王朝的傳統(tǒng)是封建王朝延伸不下縣級，就當(dāng)前而言縣級層面及其以下扮演了直接管理大部分受眾的角色，是國家政治權(quán)力格局的最基礎(chǔ)，其治理格局也正吻合“郡縣治則天下安”的傳統(tǒng)政治慣性。社會基層治理其實就是協(xié)調(diào)基層社會不同利益之間以及不同利益主體之間的矛盾、沖突，使社會基層各組成要素共同處理公共事務(wù)的一個系統(tǒng)過程。

（一）基層治理的困境——以Y縣為例

1.社會管理困境。Y縣地處中部貧困地區(qū)，雖然改革開放以來其經(jīng)濟(jì)水平和地方發(fā)展取得一定進(jìn)步，但作為落后省份，其治理格局仍然滯后，發(fā)展水平慢于全省和全國水平。在這樣的欠發(fā)達(dá)區(qū)域，地方治理的水平依舊較差，仍舊依靠傳統(tǒng)的公權(quán)力和管理思維，在面臨新情況和城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的新問題時，十分滯后，如該縣的治安管理體系就在公安局之下疊加了應(yīng)急管理大隊的非正式組織，而該組織卻又行使一定管理權(quán)；基層社區(qū)的動員能力和水平較差，特別是在農(nóng)村地區(qū)，大量勞動力外出，使得鄉(xiāng)村級地區(qū)空心化嚴(yán)重，治理存在許多隱患。

2.公共服務(wù)困境。Y縣是人口大縣，人口總量對基層公共服務(wù)提出了數(shù)量上的要求，囿于經(jīng)濟(jì)和財政力度的滯后，公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量在面對縣城迅速擴(kuò)展、鄉(xiāng)村點線面需求的局面之時顯得十分乏力，其發(fā)展思路依舊停留在招商引資和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)示范點建設(shè)的層面上，特別是教育公共服務(wù)及醫(yī)療公共服務(wù)，大量農(nóng)村人口涌入縣城，造成城區(qū)教育與醫(yī)療服務(wù)供求失衡，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域形成空心化格局，其范圍和均衡性問題嚴(yán)重。

3.政府改革困境。基層政府受制于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題，依附于體制內(nèi)的人員過多，造成人浮于事、權(quán)責(zé)推諉等問題，導(dǎo)致行政管理水平低下，財政供養(yǎng)成本較大?；鶎又卫淼奶嵘臻g和方法，受制于人員素質(zhì)問題，改革難度較大。Y縣近年來出現(xiàn)的若干群體性事件便是管理不當(dāng)?shù)捏w現(xiàn)。同時，基層行政執(zhí)法人員的管理模式與政策法規(guī)不配套，嚴(yán)重影響基層民眾對政府管理的信賴。

4.公眾參與困境。就Y縣而言，公眾話語權(quán)較弱，除了傳統(tǒng)的人大與政協(xié)的自選動作，公民參與的機(jī)會較少，其他發(fā)達(dá)地區(qū)開展的聽證、征求意見等公眾參與較為鮮見，社會參與的力度和廣度失衡。

（二）公共服務(wù)新特征——以Y縣為例

1.政府主導(dǎo)的三種模式。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)嚴(yán)重失衡的現(xiàn)狀下，具體而言主要有三種模式：縱向上“以條為主”的模式，行政各歸口下從中央到地方的科層，如Y縣教育、衛(wèi)生、科技部門。橫向上“以塊為主”模式，是以Y縣政府為主的公共服務(wù)體系，由其承擔(dān)公益性服務(wù)，經(jīng)營性服務(wù)則通過市場化方式運作，如農(nóng)機(jī)、供銷公司、農(nóng)技部門。新型“以錢養(yǎng)事”的模式，將原有職能部門改革后推向市場，面向社會，這便是政府購買公共服務(wù)需要拓展和開展的空間與模式。

2.多元化未來趨勢。基層政府主導(dǎo)下的民間力量和資本廣泛參與是發(fā)展趨勢，政府以行政指導(dǎo)和行政合同等方式進(jìn)行引導(dǎo)，社會組織逐步參與公共服務(wù)，如Y縣的環(huán)衛(wèi)工作以公司化運營，這在基層是一種緩慢而有效的公共服務(wù)改革。

三、政府購買公共服務(wù)對基層治理的善治作用

（一）Y縣購買公共服務(wù)的基本情況

目前Y縣向社會力量購買服務(wù)主要涉及文化活動、環(huán)衛(wèi)作業(yè)、綠化養(yǎng)護(hù)、學(xué)校保衛(wèi)及公車維修方面，主要通過政府參與，以文件意見形式下發(fā)，分管單位具體落實的模式，資金來源主要由財政撥付。具體表現(xiàn)在：

一是關(guān)于對農(nóng)村文化三項活動方面。出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強對農(nóng)村文化三項活動管理工作的意見》，購買電影發(fā)行放映及相關(guān)文藝演出單位服務(wù)，進(jìn)一步加強政府出資的農(nóng)村文藝演出、電影放映、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及林場組織的群眾文化活動的管理，規(guī)范文化活動服務(wù)行為，提升管理水平，充分發(fā)揮專項資金使用效益。2012年財政撥付資金122萬元，極大豐富了農(nóng)村文化活動形式，得到群眾廣泛好評。

二是學(xué)校安全保障方面。統(tǒng)一向公安部門保安公司招標(biāo)商定保安人員相關(guān)經(jīng)費，公辦學(xué)校所聘請的專職保安人員費用經(jīng)縣財政審核后，在政府購買公益性崗位的再就業(yè)資金中按每名保安人員每月補助700元的標(biāo)準(zhǔn)安排，據(jù)實撥付，差額部分由被服務(wù)學(xué)校負(fù)擔(dān)。

三是城區(qū)環(huán)衛(wèi)作業(yè)和綠化管護(hù)市場化。于2013年9月1日起，Y縣城區(qū)環(huán)衛(wèi)作業(yè)和綠化管護(hù)市場化運作，2012年預(yù)算安排環(huán)衛(wèi)作業(yè)和綠化養(yǎng)護(hù)資金1077萬元，通過市場化運作，專業(yè)團(tuán)隊管理，極大改善Y縣城區(qū)環(huán)境衛(wèi)生。另外，縣博物館物業(yè)管理及園區(qū)綠化養(yǎng)護(hù)政府通過采購森合物業(yè)管理有限公司服務(wù)，為Y縣博物館物業(yè)管理及園林綠化養(yǎng)護(hù)方面提供專業(yè)服務(wù)，2012年財政撥付資金20萬元。

四是外包物業(yè)保潔、門衛(wèi)保安管理等服務(wù)。為提高縣人民醫(yī)院就醫(yī)環(huán)境，通過政府采購確定由江西燕業(yè)物業(yè)管理有限公司向縣人民醫(yī)院提供衛(wèi)生保潔、保安管理等服務(wù)，極大提高了縣人民醫(yī)院就醫(yī)環(huán)境。

五是推行全縣公務(wù)用車定點維修。為貫徹落實省紀(jì)委關(guān)于公務(wù)用車管理“一停一定一降低”的要求，加強全縣公務(wù)用車維修管理，規(guī)范公務(wù)用車維修行為，節(jié)約行政成本。Y縣公務(wù)用車實行定點維修，定點維修企業(yè)的選定，按“一年一定”的原則招標(biāo)確定，實行優(yōu)勝劣汰。對各單位公務(wù)用車維修費實行據(jù)實撥付，維修費用得到有效控制。

六是購買公共服務(wù)公益性崗位安置在鄉(xiāng)參戰(zhàn)退役軍人。向Y縣參加過抗美援越、抗美援朝和對越自衛(wèi)反擊戰(zhàn)的軍隊退役在鄉(xiāng)人員購買公共服務(wù)公益性崗位241個，落實到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，購買的崗位主要為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬行政事業(yè)單位的保安、保潔、保綠和圩鎮(zhèn)協(xié)管、村級勞動保障協(xié)管、治安協(xié)管、學(xué)校門衛(wèi)、保安等基層公共服務(wù)公益性崗位。解決此類人員就業(yè)問題，維護(hù)社會穩(wěn)定。

政策上，Y縣需要完善規(guī)章制度，購買服務(wù)的行業(yè)需要拓展，不能僅限于環(huán)衛(wèi)作業(yè)、保潔保衛(wèi)、綠化養(yǎng)護(hù)等，囿于Y縣社會組織動員能力較差，財政上公共資金應(yīng)當(dāng)顧及更多的點線面，，進(jìn)一步明確購買服務(wù)項目，將更多服務(wù)事項交給有資質(zhì)的社會組織來完成，基層的改革最需要爭取社會的廣泛認(rèn)同和支持，以獲得輿論支持，增強政府公共職能的動力，完善檢查評估機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制。

（二）政府購買公共服務(wù)的善治功用

1.實現(xiàn)善治的責(zé)任性——滿足公共服務(wù)多元化。政府包辦一切的年代隨著時代變遷和民眾需求迅速的瓦解，市場經(jīng)濟(jì)下，公共服務(wù)是政府執(zhí)政的基本責(zé)任，保障民生是其基本運作職能。當(dāng)前政府管理的強勢地位在面對公共服務(wù)多元化之時面臨許多考驗，科層制的行政體系難以對公共服務(wù)問題作出迅速反應(yīng)?；鶎由浦沃饕揽炕鶎诱疂M足人民的公共服務(wù)，政府購買公共服務(wù)可以使得主導(dǎo)權(quán)在基層政府，而將實際的運營和操作面向社會主體，形成協(xié)調(diào)與權(quán)衡，以市場的力量實現(xiàn)善治的責(zé)任性。就Y縣而言，農(nóng)村文化三項活動滿足了鄉(xiāng)村農(nóng)民的文化服務(wù)，城區(qū)環(huán)衛(wèi)作業(yè)和綠化管護(hù)市場化滿足了基本的城市衛(wèi)生，使得基層善治的服務(wù)和利益惠及民眾。

2.實現(xiàn)善治的合法性——政治秩序和公共權(quán)威?；鶎又卫砻媾R十分復(fù)雜的局面和龐雜的內(nèi)容，如基層的社區(qū)，有的為了應(yīng)對檢查和窗口要求，加掛幾十塊牌子，這便是一種傳統(tǒng)治理的無奈。社會發(fā)展需要社會組織的聲音，壟斷的公共服務(wù)往往在基層治理中是權(quán)力尋租的代名詞。開展政府購買社會服務(wù)，將社會可以承擔(dān)的職能從政府的科層中轉(zhuǎn)移出來，這是改良惡性的基層政治生態(tài)，褪去庸人之治的可行性途徑。采取行政指導(dǎo)和行政合同的模式，實現(xiàn)以資金的監(jiān)管和項目化運作，讓基層民眾感受到改革開放的發(fā)展成果，使得公共權(quán)力惠及大眾，將政治統(tǒng)治職能降低，提升社會事務(wù)管理和科技文化等職能。Y縣的農(nóng)村文化三項活動，學(xué)校安全保障，城區(qū)環(huán)衛(wèi)作業(yè)和綠化管護(hù)市場化這些都是最基層民眾可以感知的服務(wù)，民眾感官對于公共權(quán)威的實現(xiàn)會以輿論和口碑的模式傳遞，Y縣購買公共服務(wù)公益性崗位安置在鄉(xiāng)參戰(zhàn)退役軍人，減少特殊群體的矛盾源泉，最終有益于基層治理的推行，實現(xiàn)善治的合法性。

3.善治的回應(yīng)性——回應(yīng)人民對服務(wù)型政府的訴求。人民日益增長的文化需求，是行政要面對的大難題。大量的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，挑戰(zhàn)著Y縣的治理水平，購買社會服務(wù)是提高政府行政效率和服務(wù)質(zhì)量的選擇。向社會放開公共服務(wù)，積極回應(yīng)民眾的需求，是一種政府和社會的良性互動?；鶎用癖姷奈幕?、醫(yī)療和教育是最突出的問題，Y縣雖然只是在起步中，對農(nóng)村的三項文化進(jìn)行購買扶持，對民眾關(guān)心的學(xué)校安全問題予以支持，城區(qū)環(huán)衛(wèi)作業(yè)和綠化管護(hù)市場化，外包物業(yè)保潔、門衛(wèi)保安管理等服務(wù)，這些最基礎(chǔ)而能看到的服務(wù)，是政府職能對民眾訴求的回應(yīng)，能夠一定程度上化解社會矛盾。隨著更多購買服務(wù)的開展，基層治理善治的回應(yīng)性應(yīng)當(dāng)大有所為。

4.實現(xiàn)善治的有效性——提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。社會組織由于其靈活多變、貼近群眾及專業(yè)化強等特點，可以滿足各類人群對公共服務(wù)的差異化需求。整合社會閑散力量參與公共產(chǎn)品的提供，改變了過去單一的社會管理模式，有利于提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，如加強政府出資的農(nóng)村文藝演出、電影放映、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及林場組織的群眾文化活動，豐富農(nóng)村文化活動形式，城區(qū)環(huán)衛(wèi)作業(yè)和綠化管護(hù)市場化開展，全縣公務(wù)用車定點維修，“接地氣”的服務(wù)，社會化的參與，是善治有效性的保障。

5.實現(xiàn)善治的穩(wěn)定性——發(fā)展社會組織，推進(jìn)管理創(chuàng)新。對于社會組織而言，接受政府合同委托提供公共服務(wù)，是使其專業(yè)化水平得到充分發(fā)揮的重要契機(jī)，同時也是自身得以不斷發(fā)展壯大的機(jī)遇期。社會組織通過和政府的對話協(xié)商，獲得相應(yīng)的財力、物力和人力等方面支持，使其自身得到政府政策的扶持，有利于擴(kuò)大自身影響力。Y縣各類政府購買服務(wù)的開展，使得相應(yīng)組織有發(fā)展的空間，有利于促進(jìn)社會管理創(chuàng)新，以政府主導(dǎo)、社會參與的新格局，構(gòu)建多中心治理模式，增強公民自主意識和自立精神。

四、結(jié)論

創(chuàng)新社會治理，是未來實現(xiàn)我國長治久安的有力保障，基層治理實現(xiàn)善治是基礎(chǔ)，傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)公共服務(wù)局面，應(yīng)當(dāng)在政府購買服務(wù)的發(fā)展下不斷拓展，使得民眾和社會能夠參與社會的建設(shè)，治理的水平和質(zhì)量逐步提升。從Y縣的起步來看，政府購買服務(wù)需要不斷發(fā)展，最終促進(jìn)基層治理實現(xiàn)善治，使得基層社會權(quán)力架構(gòu)得以平衡，以公共服務(wù)的逐步優(yōu)化形式顯現(xiàn)出來。我國基層治理需要重點關(guān)注政府購買公共服務(wù)的細(xì)化和深入，增強民眾的認(rèn)同感，以期實現(xiàn)十八屆三中全會提出的最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，最終以基層治理善治帶動國家治理水平提高和現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

［1］楊海坤.善治視野下服務(wù)型政府的塑造——以國務(wù)院制定的《汶川地震災(zāi)后重建條例》為例［J］.河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2009，（1）.

［2］俞可平.治理與善治引論［J］.馬克思主義與現(xiàn)實，1999，（5）.

［3］賈康，蘇京春.創(chuàng)新與優(yōu)化：健全社保經(jīng)辦服務(wù)體系［J］.地方財政研究，2014，（4）.

［4］楊愛杰，李強.包容性發(fā)展理念下社會基層治理的創(chuàng)新策略［J］.學(xué)術(shù)論壇，2012，（9）.