黎 群

（廣西民族大學(xué) 法學(xué)院，廣西 南寧530006）

一、行政執(zhí)法與刑事司法的銜接

行政執(zhí)法主要是行政機(jī)關(guān)通過運(yùn)用行政手段進(jìn)行行政處罰等方式來保障行政權(quán)的實(shí)現(xiàn)，而刑事司法則主要是司法機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能，通過刑事追訴來打擊犯罪，保障刑事司法權(quán)的實(shí)施。這兩種權(quán)能在國家社會生活中的作用和運(yùn)作方式是不一樣的。行政執(zhí)法與刑事司法的銜接（以下簡稱“兩法銜接”），是指有行政執(zhí)法職能的政府主管部門或市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在依法查處違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的案件或線索，及時(shí)移送公安機(jī)關(guān)、人民檢察院進(jìn)行查處的一種工作方式。［1］

二、行政執(zhí)法與刑事司法銜接的必要性

實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接，是正確行使行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)各自職能，準(zhǔn)確適用行政與刑事法律規(guī)定，恰當(dāng)追究違法者法律責(zé)任，切實(shí)維護(hù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序，保護(hù)公民合法權(quán)益，保護(hù)社會公共利益的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)良法之治，建設(shè)社會主義法治國家的題中應(yīng)有之義。銜接得好，法律的實(shí)施就能進(jìn)入正確的軌道，否則就容易出現(xiàn)放縱犯罪，滋生腐敗等較為嚴(yán)重的社會問題。［2］

（一）對行政不作為的救濟(jì)

我國的行政處罰法第七條第二款規(guī)定：違法行為構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，不得以行政處罰代替刑事處罰。國務(wù)院頒布的“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定”也規(guī)定：對于行政違法行為涉及犯罪的，應(yīng)該向公安司法機(jī)關(guān)移送。這些法律法規(guī)的有效實(shí)施，可以一定程度上對行政機(jī)關(guān)消極不作為、拒絕移送涉罪案件的行為進(jìn)行有效的制約。

（二）追溯犯罪的需要

雖然近年來行政機(jī)關(guān)向公安司法機(jī)關(guān)移送的涉罪行政案件量呈上升趨勢，但其所占行政案件總量和公安司法機(jī)關(guān)查辦的涉罪行政案件總量的比重卻是極其微小的，有些地區(qū)占比甚至呈現(xiàn)下降趨勢。行政機(jī)關(guān)移送行政案件的主動性不強(qiáng)，有著多方面的原因。一是部分行政機(jī)關(guān)人員法律意識淡薄、業(yè)務(wù)素質(zhì)不高。一些行政機(jī)關(guān)工作人員對于案件移送的重要性和相應(yīng)的程序、方法和法律后果缺乏應(yīng)有的認(rèn)知，于是本著“多一事不如少一事”的原則，消極不作為。二是出于自身利益考量。一些行政機(jī)關(guān)和個(gè)人出于個(gè)人利益考慮，往往不愿主動移送涉罪行政案件，比如涉及個(gè)人私交等感情，則愿意“息事寧人”；出于經(jīng)濟(jì)利益考慮，則選擇“以罰代罪”。

（三）權(quán)力制衡的需要

權(quán)力制衡是法治和憲政中的一條重要原則，是權(quán)力依法有序運(yùn)行的重要保障。行政執(zhí)法權(quán)是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，對政治、經(jīng)濟(jì)和社會文化事務(wù)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的一項(xiàng)國家權(quán)力。行政權(quán)涉及面極廣，且是與公民的切身利益聯(lián)系最為緊密的一種國家權(quán)力?！皺?quán)力一旦得不到制約就容易被濫用”，是法治領(lǐng)域一條極為重要的理念，因此，若要行政權(quán)在法治框架下依法有序運(yùn)行，就必須通過司法監(jiān)督等手段對其進(jìn)行有效的監(jiān)督。行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，即是通過涉罪案件移送對行政執(zhí)法權(quán)進(jìn)行有效監(jiān)督的一種方式，可以更好地保障法律的準(zhǔn)確適用和法制的統(tǒng)一。

三、行政執(zhí)法與刑事司法的銜接路徑選擇

（一）完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接的協(xié)調(diào)、監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)

為了使資源共享機(jī)制更加健全，在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)三者中，設(shè)立監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員網(wǎng)絡(luò)，即派遣工作人員專門負(fù)責(zé)溝通信息、協(xié)調(diào)案例。配合行政執(zhí)法和刑事司法部門的溝通交流，淡化機(jī)關(guān)間的觀念上的隔閡，解決并處理在處查案件時(shí)的問題，三者要定期經(jīng)常召開聯(lián)席會議。

兩法銜接工作聯(lián)席會議指由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院等機(jī)關(guān)共同參與的，旨在探討、研究兩法銜接過程中出現(xiàn)的各種問題，擬定有效解決方案，形成兩法銜接良好工作格局而召開的定期會議。兩法銜接工作聯(lián)席會議至少應(yīng)當(dāng)每半年召開一次，由參與各方相互通報(bào)兩法銜接工作的有關(guān)情況，交流和分享重要執(zhí)法辦案信息，探討、研究銜接工作中存在的現(xiàn)實(shí)問題，提出加強(qiáng)兩法銜接工作的措施、對策，并可以結(jié)合各地實(shí)際，制定切實(shí)可行的銜接工作規(guī)程。對重大、復(fù)雜、疑難，性質(zhì)難以認(rèn)定的案件，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以就刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)的固定和保全等問題咨詢公安機(jī)關(guān)、人民檢察院。與此同時(shí)，公安機(jī)關(guān)、人民檢察院可以就案件辦理中的專業(yè)性問題咨詢行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，接收請求咨詢的相應(yīng)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究、及時(shí)答復(fù)。對請求咨詢問題的答復(fù)也應(yīng)設(shè)定一個(gè)明確的時(shí)限。另外，筆者認(rèn)為在每一個(gè)具備行政執(zhí)法權(quán)的行政管理部門都設(shè)立一個(gè)行政監(jiān)察專員，受理對該領(lǐng)域的行政管理事務(wù)提出的申訴，如對該行政監(jiān)察專員作出的處理不服，再向?qū)ｉT的機(jī)關(guān)申訴或釆用其他司法救濟(jì)途徑。［3］（P638）此制度的優(yōu)勢在于：其一，增加了監(jiān)督力量，使得監(jiān)督結(jié)構(gòu)配置更加科學(xué)，向前置于執(zhí)法和后置于執(zhí)法并重的監(jiān)督程序模式進(jìn)步。其二，可彌補(bǔ)司法權(quán)對于行政權(quán)制約中的不足，第一時(shí)間進(jìn)行監(jiān)督以及以相對專業(yè)的身份進(jìn)行監(jiān)督。其三，降低司法救濟(jì)成本，避免高昂的司法救濟(jì)花費(fèi)。

（二）建立涉刑行政案件檢察機(jī)關(guān)分流機(jī)制

涉刑行政案件檢察機(jī)關(guān)分流機(jī)制是指，在行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪的案件，從一般行政執(zhí)法案件中分流出來，通過公安機(jī)關(guān)立案，最后匯集到檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行審查，決定是否對案件啟動刑事訴訟程序的關(guān)鍵。該機(jī)制有幾個(gè)特點(diǎn)：其一，該機(jī)制的關(guān)鍵是檢察權(quán)向行政權(quán)的適度滲透，由檢察權(quán)對行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，防止和阻止各個(gè)部門各自存在利益訴求，如防止行政機(jī)關(guān)不履行主動向公安機(jī)關(guān)移交案件的職責(zé)，公安機(jī)關(guān)過多介入行政活動等，只有通過檢察權(quán)向其他行政權(quán)的適度滲透，由檢察機(jī)關(guān)來負(fù)責(zé)，行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制的啟動、運(yùn)行、終止才更有效率；其二，該機(jī)制的結(jié)構(gòu)中心是檢察機(jī)關(guān)，所以在現(xiàn)象上表現(xiàn)為案件由行政機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)流動；其三，該機(jī)制的目的是為了發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)犯罪、打擊犯罪方面的積極作用，將應(yīng)當(dāng)被追究刑事犯罪的案件納入國家的刑事司法程序中來，避免有罪不究；其四，該機(jī)制包括行政機(jī)關(guān)及行使行政權(quán)的組織、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)等參與主體，存在于各主體的職能前后相繼的環(huán)節(jié)上。［4］

（三）行政執(zhí)法與刑事司法銜接證據(jù)轉(zhuǎn)化制度

無論是刑事訴訟法還是行政訴訟法中規(guī)定的證據(jù)形式都基本包括了書證、物證、證人證言、視聽資料、當(dāng)事人的陳述、鑒定結(jié)論和勘驗(yàn)筆錄、現(xiàn)場筆錄等幾類法定證據(jù)。長期以來，證據(jù)的應(yīng)用和轉(zhuǎn)化問題一直是困擾行政執(zhí)法與刑事司法銜接的實(shí)務(wù)界難題，在修訂的《刑事訴訟法》出臺前，證據(jù)合法性要求證據(jù)收集的主體必須合法（偵查人員），因此，行政執(zhí)法人員收集的證據(jù)往往無法直接作為刑訴證據(jù)加以使用，而必須經(jīng)過證據(jù)轉(zhuǎn)化，重新收集固定。言詞證據(jù)尚可重新收集，但物證、書證等實(shí)物證據(jù)往往難以達(dá)到這一要求。而新的“刑事訴訟法”第五十二條第二款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子證據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。”這一規(guī)定明確了涉罪案件移送后的證據(jù)銜接，對于提升行政機(jī)關(guān)案件移送動力、規(guī)范案件移送程序，都將起到極大的作用。行政犯罪與行政違法間的區(qū)分雖然不明確，但大量的行政違法與行政犯罪是以基礎(chǔ)事實(shí)的一致為銜接點(diǎn)的，能夠證明基礎(chǔ)事實(shí)是一致的。

要解決行政執(zhí)法證據(jù)在刑事訴訟中的法律障礙問題，應(yīng)該著重解決取證主體的合法性問題、取證程序的合法性問題和證據(jù)形式的合法性問題。從行政犯罪的特征看，行政犯罪由行政違法產(chǎn)生，而行政違法行為涉及面廣、專業(yè)領(lǐng)域多樣，所以，固有的刑事司法證據(jù)搜集技術(shù)人員未必能夠?qū)τ谒行姓缸锏淖C據(jù)搜集比行政執(zhí)法人員更有優(yōu)勢，而反而某些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的工作人員能夠通過專門執(zhí)法的專業(yè)技術(shù)和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)獲得第一手準(zhǔn)備證據(jù)，對刑事司法的定罪和量刑都具有不可替代的作用。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依據(jù)執(zhí)法及查辦案件過程中所收集的有關(guān)證據(jù)，難以確定是否達(dá)到刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)之時(shí)，但的確存有重大犯罪嫌疑的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以必要的支持、積極會同相關(guān)行政機(jī)關(guān)開展進(jìn)一步調(diào)查工作，徹查案件事實(shí)。行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法辦案時(shí)發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的嫌疑人可能存在逃匿、銷毀證據(jù)或者轉(zhuǎn)移、隱匿涉案財(cái)物等行為，要立即向公安機(jī)關(guān)通報(bào)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)迅速派員介入，對于其中涉嫌犯罪的要依法立案偵查。對于以暴力、脅迫等方式阻礙工商等行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法執(zhí)行公務(wù)構(gòu)成違法犯罪的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法處理。對于其中情節(jié)嚴(yán)重、性質(zhì)惡劣或者疑難復(fù)雜的重大涉嫌犯罪案件，公安機(jī)關(guān)與工商等行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以采取組成聯(lián)合工作組等形式，商定工作策略和步驟，共同應(yīng)對。

（四）行政執(zhí)法與刑事司法銜接的信息共享機(jī)制

行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的各種程序機(jī)制要真正得以良性運(yùn)作，必須保障相互之間信息交流的暢通。［5］首先，應(yīng)該建立通報(bào)制度。在整個(gè)行政執(zhí)法的程序中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)都要充分扮演好自己的角色：其一，在立案后，要及時(shí)做好備案工作，把立案決定告知公安機(jī)關(guān)檢察機(jī)關(guān)；其二，調(diào)查處理中，把資料同各職能部門共享；其三，作出處罰決定后，結(jié)果在檢察機(jī)關(guān)備案；其四，若案件涉嫌犯罪將案件移送至公安機(jī)關(guān)調(diào)查的同時(shí)，到檢察機(jī)關(guān)備案；其五，公安機(jī)關(guān)對案件作出審査決定后告知行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，在檢察機(jī)關(guān)備案，公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)要將處理結(jié)果及時(shí)告知行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。其次，要建立和完善信息平臺共享機(jī)制。要充分利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等先進(jìn)手段，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安、檢察等刑事司法機(jī)關(guān)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)平臺信息共享，實(shí)現(xiàn)二者在案件信息管理方面的聯(lián)通和互享。

（五）行政執(zhí)法與刑事司法銜接的程序規(guī)范

行政執(zhí)法和刑事司法銜接的程序問題，是指涉嫌犯罪的行政違法行為通過何種渠道、步驟劃入刑事司法范疇，解決二者在程序?qū)用娴你暯訂栴}。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的程序，也是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在與刑事司法機(jī)關(guān)銜接的首要環(huán)節(jié)以及行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的首要任務(wù)。筆者認(rèn)為，對于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)之間的銜接程序的設(shè)計(jì)，以下四個(gè)方面的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)予以考慮：

第一，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對涉嫌刑事犯罪案件收集到的證據(jù)應(yīng)該要妥善保管好以防丟失，那些涉及案件處理的非法物品，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)該交由法定的機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢驗(yàn)和鑒定，并對檢驗(yàn)的結(jié)果出示檢驗(yàn)報(bào)告。

第二，檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)都負(fù)有監(jiān)督的權(quán)力和義務(wù)，對于公安機(jī)關(guān)不予立案的情形，檢察機(jī)關(guān)可以依法對其進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)密切關(guān)注移交案件的審理結(jié)果，必要的時(shí)候可以派檢察機(jī)關(guān)的工作人員參與到該案件的審理討論之中，加強(qiáng)對公安機(jī)關(guān)立案不決的監(jiān)督。對于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的立案審理，檢察機(jī)關(guān)可以對其展開調(diào)查，對那些徇私枉法和利用職權(quán)貪污受賄的行為展開調(diào)查，依法審理并追究相關(guān)工作人員的法律責(zé)任。

第三，對于需要移送給公安機(jī)關(guān)的涉嫌犯罪的案件，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在移送之前要認(rèn)真審查好案件移送的條件，該條件指的是什么樣的標(biāo)準(zhǔn)才能將案件進(jìn)行移送。達(dá)到該標(biāo)準(zhǔn)之后，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)第一時(shí)間考慮將案件移交，在標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的時(shí)間內(nèi)將案件移交出去后，等待司法機(jī)關(guān)對于移交案件的反饋。對于那些符合移交標(biāo)準(zhǔn)卻不予移交的，要規(guī)定相應(yīng)的責(zé)任和處罰，對于移送的超期的法律責(zé)任問題，以及其他相關(guān)責(zé)任問題都應(yīng)該有全面的規(guī)范。

第四，刑事司法機(jī)關(guān)將案件移交給行政執(zhí)法機(jī)關(guān)需要辦理一定的手續(xù)，在移交的期限內(nèi)展開案件的調(diào)查工作，對于案件構(gòu)成犯罪的應(yīng)該要上報(bào)給行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)如果要移送案件的話，也要辦理相關(guān)的手續(xù)，并將其保管好。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將案件交由公安機(jī)關(guān)后，公安機(jī)關(guān)對案件做出不予追究刑事責(zé)任的或是不予立案的，都應(yīng)該要說明理由，然后在案件審理規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，將案件移交給檢察機(jī)關(guān)并做好備案工作。

四、結(jié)語

行政執(zhí)法與刑事司法的銜接問題一直是法學(xué)理論界與司法實(shí)務(wù)界探討的難點(diǎn)問題，筆者認(rèn)為為在行政執(zhí)法過程中，要設(shè)置合理的銜接路徑，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)建設(shè)若干制度，如完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接的協(xié)調(diào)、監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)；建立涉刑行政案件檢察機(jī)關(guān)分流機(jī)制；行政執(zhí)法與刑事司法銜接證據(jù)轉(zhuǎn)化制度；行政執(zhí)法與刑事司法銜接的信息共享機(jī)制；行政執(zhí)法與刑事司法銜接的程序規(guī)范。

［1］杜建國.論行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的銜接［J］.中國檢察官，2011，（11）.

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［3］張?jiān)?英國行政法［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，2004.

［4］劉遠(yuǎn).行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機(jī)制改革初探——以檢察權(quán)的性質(zhì)為理論基點(diǎn)［J］.法學(xué)論壇，2006，（1）.

［5］元明.行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的理論和實(shí)踐［J］.人民檢察，2011，（12）.