李繁榮 劉淑清

（1.太原師范學(xué)院 經(jīng)濟系，山西 太原030012；2.中國社會科學(xué)院 經(jīng)濟研究所博士后流動站，北京100836）

我國農(nóng)業(yè)補貼政策的實施對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但也對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了一些負(fù)面效應(yīng)。農(nóng)業(yè)生態(tài)化的實現(xiàn)需要加強我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補貼制度的建設(shè)，以政府的補貼政策引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的參與者在城鄉(xiāng)互動、農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營過程中，更加注重生態(tài)化農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的生態(tài)化可持續(xù)發(fā)展。

一、農(nóng)業(yè)補貼政策及其依據(jù)

補貼是一種政府行為，是指政府為了扶持某一行業(yè)的發(fā)展，運用財政手段向某種產(chǎn)品的生產(chǎn)、流通、貿(mào)易活動或向某些居民提供的轉(zhuǎn)移支付。農(nóng)業(yè)補貼即政府為了支持、保護和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，運用財政手段對農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)、流通和貿(mào)易等環(huán)節(jié)提供的轉(zhuǎn)移支付。運用農(nóng)業(yè)補貼政策是為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)部門的收入目標(biāo)，彌補自由市場在收入分配方面的不足。［1］

經(jīng)濟全球化的發(fā)展使一國政府的補貼行為已經(jīng)不是一國內(nèi)部的政府行為，還要考慮是否符合國際規(guī)則。農(nóng)業(yè)補貼政策有時會成為一些國際爭議的焦點。［2］在WTO農(nóng)業(yè)多邊協(xié)議框架下，當(dāng)政府執(zhí)行某項農(nóng)業(yè)計劃時，其費用是由納稅人負(fù)擔(dān)而不是從消費者轉(zhuǎn)移而來，沒有或者少有貿(mào)易扭曲作用，對生產(chǎn)的影響很小，這種支持措施以及不具有為生產(chǎn)者提供價格支持作用的補貼措施，被認(rèn)為是“綠箱”措施，一國政府采取的該類農(nóng)業(yè)補貼被認(rèn)為是綠色補貼，可以免除削減義務(wù)。這類“綠箱”政策補貼措施包括由公共基金或財政開支所提供的一般性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，為保障糧食安全而提供的儲存補貼，糧食援助補貼，單親家庭農(nóng)場補貼，一般性農(nóng)業(yè)收入保障補貼，自然災(zāi)害救濟補貼，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者退休或?qū)I(yè)補貼，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源儲備補貼等。由此可以看出，農(nóng)業(yè)環(huán)境保護補貼，由于不會對產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品市場發(fā)生直接顯著的扭曲性作用，因而是農(nóng)業(yè)協(xié)議的“綠箱政策”所允許的，任何國家均可以免除削減義務(wù)。

政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要作用不僅僅表現(xiàn)在政府要通過舉辦農(nóng)業(yè)公共工程來促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展，在當(dāng)前各國農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中還表現(xiàn)為政府通過各種形式的補貼來實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)的扶持。無論是從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身的弱質(zhì)性來分析，還是從農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的公共產(chǎn)品特性以及農(nóng)業(yè)的多功能性來看，或者是各國在工農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中的社會福利公平的要求來看，通過農(nóng)業(yè)實行補貼來彌補市場在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的不足都是十分必要的。

從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的弱質(zhì)性來看，農(nóng)業(yè)作為一個產(chǎn)業(yè)部門，其基本特點是自然依賴性大。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是一個經(jīng)濟再生產(chǎn)與自然再生產(chǎn)共同作用的過程，不僅要受到自然條件的制約，而且還要面臨市場變化的風(fēng)險。農(nóng)業(yè)的比較利益較低，如果用完全市場經(jīng)濟的規(guī)則判斷的話，在資本邏輯下農(nóng)業(yè)的存在是受到挑戰(zhàn)的。但農(nóng)業(yè)是提供人類基本生存資料的一個特殊生產(chǎn)部門，對人類生存和經(jīng)濟發(fā)展來說，農(nóng)業(yè)部門有著其他部門無法替代的基礎(chǔ)性作用。在市場經(jīng)濟發(fā)展過程中，需要通過政府的補貼來扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。

從農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的公共產(chǎn)品特性來看，馬克思在1853年寫的《不列顛在印度的統(tǒng)治》一文中，對東方國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中政府的重要作用進行了考察，馬克思指出：“利用渠道和水利工程的人工灌溉設(shè)施成了東方農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)”，［3］這說明了東方社會農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特征?！霸跂|方，由于文明程度太低，幅員太大，不能產(chǎn)生資源的聯(lián)合，所以就迫切需要中央集權(quán)的政府來干預(yù)。因此亞洲的一切政府都不能不執(zhí)行一種經(jīng)濟職能，即舉辦公共工程的職能。這種用人工方法提高土地肥沃程度的設(shè)施靠中央政府辦理，中央政府如果忽略灌溉或排水，這種設(shè)施立刻就荒廢下去，這就可以說明一件否則無法解釋的事實，即大片先前耕種得很好的地區(qū)現(xiàn)在都荒蕪不毛，例如巴米爾拉、彼特拉、也門廢墟以及埃及、波斯和印度斯坦的廣大地區(qū)就是這樣。同時也可以說明為什么一次毀滅性的戰(zhàn)爭就能夠使一個國家在幾百年內(nèi)人煙蕭條，并且使它失去自己的全部文明?！保?］“我們在亞洲各國經(jīng)常可以看到，農(nóng)業(yè)在某一個政府統(tǒng)治下衰落下去，而在另一個政府統(tǒng)治下又復(fù)興起來。收成的好壞在那里決定于政府的好壞，正像在歐洲決定于天氣的好壞一樣。”［3］這就充分說明了政府在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的重要作用。政府對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)可以通過直接建設(shè)的方式，也可以通過補貼的方式鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者建設(shè)和完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。

從農(nóng)業(yè)的多功能性來看，農(nóng)業(yè)不僅具有為人類的生存和發(fā)展提供食物和工業(yè)原料的生產(chǎn)性功能，還有通過提供最基本的農(nóng)產(chǎn)品滿足社會需要以維持社會穩(wěn)定的功能。除此之外，農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)生物多樣性、生產(chǎn)過程的綠色特性還可以實現(xiàn)人與自然的和諧相處的生活和生態(tài)功能。農(nóng)業(yè)的生態(tài)功能對農(nóng)村、城市乃至整個人類都是非常重要的。然而，農(nóng)業(yè)生態(tài)功能的發(fā)揮具有非排他性和非競爭性，不能轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)的直接經(jīng)濟效益，也不能轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的直接收入。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者為社會提供了社會功能和生態(tài)功能但不能直接獲得收益，這只能通過政府以補貼的方式來進行鼓勵。

從福利公平的角度來看。改革開放以來，我國經(jīng)濟的發(fā)展在很長時期內(nèi)是農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展的模式，農(nóng)業(yè)不但為我國城鄉(xiāng)居民提供基本農(nóng)產(chǎn)品滿足其生存需要，還為工業(yè)的發(fā)展提供原材料。長期的工農(nóng)業(yè)剪刀差使我國城鄉(xiāng)收入差距拉大，“三農(nóng)”問題的存在已經(jīng)嚴(yán)重影響到我國農(nóng)業(yè)的進一步發(fā)展。從城鄉(xiāng)福利公平的角度看，我國工業(yè)化已經(jīng)發(fā)展到一定程度，如果不反過來加強農(nóng)業(yè)的發(fā)展，以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的話，最終工業(yè)化的發(fā)展也會受到影響，整個社會的福利會降低。十六屆四中全會后，我國在總體上已到了“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段?！耙怨ご俎r(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”就是要求政府以農(nóng)業(yè)補貼的方式對農(nóng)業(yè)進行轉(zhuǎn)移支付，支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

二、我國農(nóng)業(yè)補貼政策的實踐及其生態(tài)影響

我國最早的農(nóng)業(yè)補貼政策始于20世紀(jì)50年代的“機耕定額虧損補貼”，［4］隨后，補貼的項目逐漸擴展開來。尤其到2004年以后，中央連續(xù)幾年以“一號文件”的形式對農(nóng)業(yè)的發(fā)展進行支持，其支持的辦法除了減免農(nóng)村稅費外，主要是通過各種補貼形式，有目的的鼓勵和支持我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展?？偟膩砜?，我國到目前為止的農(nóng)業(yè)補貼政策其主要目標(biāo)是增加糧食生產(chǎn)，保障我國糧食安全，促進農(nóng)民增收。目前，我國的農(nóng)業(yè)補貼政策主要包括種糧農(nóng)民直接補貼、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼和農(nóng)機具購置補貼，簡稱為“四補貼”。2011年“四補貼”資金又有所增加，總額達(dá)到1406億元。［5］

種糧農(nóng)民直接補貼是穩(wěn)定和發(fā)展糧食生產(chǎn)、保護糧食綜合生產(chǎn)能力、保護種糧農(nóng)民利益和調(diào)動農(nóng)民種糧積極性的補貼政策，國家可以按照計稅面積、計稅產(chǎn)量或糧食種植面積來對種植糧食的農(nóng)民給予補貼。良種補貼是指對一地區(qū)優(yōu)勢區(qū)域內(nèi)種植主要優(yōu)質(zhì)糧食作物的農(nóng)戶，根據(jù)品種和面積給予一定的資金補貼。良種補貼的目的是支持農(nóng)民積極使用優(yōu)良作物種子，提高良種覆蓋率，增加主要農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食的產(chǎn)量，改善產(chǎn)品品質(zhì)，推進農(nóng)業(yè)區(qū)域化布局。［6］農(nóng)機具購置補貼是國家對農(nóng)民個人、農(nóng)場職工、農(nóng)機專業(yè)戶和直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)機作業(yè)服務(wù)組織，購置和更新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的農(nóng)機具給予的補貼，目的是促進和提高農(nóng)業(yè)機械化水平和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。農(nóng)資綜合補貼是指國家對農(nóng)民購買包括化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用地膜、柴油、種子等在內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料實行的一種直接補貼制度。農(nóng)資綜合補貼是國家為了調(diào)動農(nóng)民種植糧食的積極性，彌補農(nóng)民在生產(chǎn)資料上支出的增加而給予農(nóng)民的補貼。

總的來看，我國的農(nóng)業(yè)補貼政策的主要目標(biāo)是調(diào)動廣大農(nóng)民的種糧積極性，提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，保障國家糧食供給和糧食安全，增加農(nóng)民收入。但現(xiàn)在看來，顯然我國的農(nóng)業(yè)補貼政策對農(nóng)業(yè)環(huán)境的關(guān)注不夠，補貼的后果是在帶來農(nóng)產(chǎn)品常量增加的同時，也帶來了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的下降和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的惡化。對種糧農(nóng)民的直接補貼按照種植面積、糧食產(chǎn)量來進行核算，會使農(nóng)民或者為了糧食產(chǎn)量的增加過量施用化肥，或者只是為了擁有補貼面積而低效率使用耕地；農(nóng)資綜合補貼會鼓勵農(nóng)民購買化肥、農(nóng)藥、地膜以及農(nóng)用柴油等“石油”物資，以化學(xué)物品的使用代替勞動力，以化學(xué)化生產(chǎn)方式代替有機的、生態(tài)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，從而對整個農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。

對此，中央政府已經(jīng)開始給予關(guān)注，并采取一系列的措施來改善農(nóng)業(yè)生態(tài)和農(nóng)村環(huán)境。所采取的農(nóng)業(yè)農(nóng)村直接投資對我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的改善起到了很大的促進作用。但政府的力量畢竟是有限的，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的改善、農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)的實現(xiàn)還需要廣大農(nóng)戶的自覺參與。而廣大農(nóng)民能否以生態(tài)化方式進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，關(guān)鍵還在于這種生產(chǎn)是不是能夠帶來收益的增加。這就需要政府一方面要從我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀出發(fā)，制定農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的目標(biāo)；另一方面還得從農(nóng)戶的經(jīng)濟利益出發(fā)，在農(nóng)業(yè)補貼政策的完善和發(fā)展過程中加強我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補貼制度的建設(shè)。

三、農(nóng)業(yè)生態(tài)補貼制度的完善

任何政策的制定和執(zhí)行都有其想要達(dá)到的目標(biāo)，農(nóng)業(yè)補貼政策也不例外。在我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平較低、糧食供給不足的時期，農(nóng)業(yè)補貼政策以充分調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性、增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量、保障國家糧食安全為政策目標(biāo)，這是符合時代的要求的，是由當(dāng)時我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主要矛盾所決定的。我國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的極大提高與我國農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展有關(guān)，也與我國的農(nóng)業(yè)補貼政策有關(guān)。但我們同時也必須承認(rèn)，我國當(dāng)前的這種工業(yè)化、化學(xué)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的形成和發(fā)展在一定程度上也是我國農(nóng)業(yè)補貼政策實施的結(jié)果。當(dāng)前，農(nóng)產(chǎn)品供給和需求的矛盾已經(jīng)不是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要矛盾，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不可持續(xù)發(fā)展所導(dǎo)致的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量增長減緩及農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)的下降已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)問題的焦點，而這恰恰是工業(yè)化、化學(xué)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的破壞所造成的結(jié)果。因此，當(dāng)前農(nóng)業(yè)補貼政策的目標(biāo)不能僅僅以提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量為目標(biāo)，更要以改善農(nóng)業(yè)生態(tài)，形成生態(tài)化的可持續(xù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式為目標(biāo)。這就要求我國農(nóng)業(yè)補貼政策體系的完善，加強農(nóng)業(yè)生態(tài)補貼制度的建設(shè)。

農(nóng)業(yè)生態(tài)補貼制度的建設(shè)，不是在種糧農(nóng)民直接補貼、農(nóng)機具購置補貼、良種補貼和農(nóng)資綜合補貼等補貼政策之外再設(shè)置一項農(nóng)業(yè)生態(tài)補貼，而是要將農(nóng)業(yè)生態(tài)補貼制度滲透到整個農(nóng)業(yè)補貼政策體系之中，在鼓勵農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的各項補貼政策中都要以農(nóng)業(yè)生態(tài)化的實現(xiàn)為目標(biāo)，這就需要對我國農(nóng)業(yè)補貼制度進行全面改革。

近年來，包括歐盟、美國、日本等發(fā)達(dá)國家在內(nèi)的一些國家已經(jīng)開始重視對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的補貼，這些國家對有機農(nóng)業(yè)的發(fā)展、綠色農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)以及采用了減少或不使用化肥、農(nóng)藥、殺蟲劑等化學(xué)物質(zhì)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者都給予一定的補貼，以穩(wěn)定農(nóng)民在生態(tài)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式實行初期的收入，促進可持續(xù)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。有研究者對歐盟的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策進行了研究，［7］發(fā)現(xiàn)歐盟的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償措施主要可以歸納為四大類：一是價格補貼與環(huán)保措施掛鉤，引導(dǎo)農(nóng)民自覺保護環(huán)境；二是通過改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式，減少環(huán)境污染；三是植樹造林，美化環(huán)境；四是調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，減輕環(huán)境壓力。歐盟為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，努力保護和改善環(huán)境、自然資源、土壤、遺傳多樣性，并保持自然風(fēng)景和農(nóng)村資源的農(nóng)民提供補貼；韓國的親環(huán)境農(nóng)業(yè)和親環(huán)境畜牧業(yè)政策；日本的農(nóng)用地、水和環(huán)境保全農(nóng)業(yè)支付政策等也是農(nóng)業(yè)補貼政策目標(biāo)從保證農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和農(nóng)民收入水平向注重保護農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境、提高安全性農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)發(fā)展的多元化政策目標(biāo)轉(zhuǎn)變的結(jié)果。日本的農(nóng)用地、水和環(huán)境保全農(nóng)業(yè)支付政策明確規(guī)定對農(nóng)藥的使用達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者實施補貼政策，這樣既有利于保護農(nóng)業(yè)環(huán)境，也有利于減少農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)藥殘留量，提高農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全性。［2］

一方面，我國應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家已有的農(nóng)業(yè)生態(tài)補貼政策經(jīng)驗，進一步完善我國農(nóng)業(yè)補貼政策體系，加強我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補貼制度的建設(shè)；另一方面，要立足于我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實踐，形成適合本國農(nóng)業(yè)生態(tài)化的生態(tài)補貼制度。2012年中共中央1號文件在強調(diào)農(nóng)業(yè)科技發(fā)展的同時也對我國農(nóng)業(yè)補貼制度的進一步發(fā)展提出了要求，強調(diào)按照增加總量、擴大范圍、完善機制的要求，繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)補貼強度，新增補貼向主產(chǎn)區(qū)、種養(yǎng)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社傾斜；提高對種糧農(nóng)民的直接補貼水平；落實農(nóng)資綜合補貼動態(tài)調(diào)整機制，適時增加補貼；加大良種補貼力度，擴大農(nóng)機具購置補貼規(guī)模和范圍，進一步完善補貼機制和管理辦法；健全主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，增加產(chǎn)糧（油）大縣獎勵資金；加大生豬調(diào)出大縣獎勵力度；探索完善森林、草原、水土保持等生態(tài)補償制度。

從當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展現(xiàn)狀來看，以農(nóng)業(yè)生態(tài)補貼的方式來使我國一家一戶的生產(chǎn)方式實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)化顯然是有困難的，實施的結(jié)果很可能是農(nóng)民以獲得補貼維持了收入的穩(wěn)定，但農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量會大幅度下降。農(nóng)業(yè)生態(tài)化的實現(xiàn)需要農(nóng)業(yè)生態(tài)補貼制度建設(shè)與城鄉(xiāng)互動發(fā)展相協(xié)調(diào)，與農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的實現(xiàn)相協(xié)調(diào)，與農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)研發(fā)和推廣政策相協(xié)調(diào)，依托農(nóng)業(yè)生態(tài)化項目來實施農(nóng)業(yè)生態(tài)補貼，如針對我國農(nóng)村沼氣建設(shè)、農(nóng)業(yè)固體廢棄物資源化利用建設(shè)、農(nóng)村生活污水和垃圾資源化利用以及農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目，實施相應(yīng)的農(nóng)業(yè)補貼，使農(nóng)民不但是規(guī)?；?jīng)營過程中的生產(chǎn)者，也是農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)改善的參與者，以農(nóng)民積極主動的參與來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)化。

［1］左騰云，邵暉.中國農(nóng)業(yè)補貼政策分析［J］.市場論壇，2009，（4）.

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