馬秀芬

（中共阿克蘇地委黨校 新疆 阿克蘇 843000）

一、阿克蘇地區(qū)少數(shù)民族流動(dòng)人口的基本特點(diǎn)

（一）阿克蘇地區(qū)少數(shù)民族流動(dòng)人口的現(xiàn)狀

阿克蘇地區(qū)位于新疆維吾爾自治區(qū)天山南麓、塔里木盆地北緣，全地區(qū)總?cè)丝?57萬(wàn)，維吾爾族占75%左右，是一個(gè)以維吾爾族為主體，由36個(gè)民族組成的多民族聚居地區(qū)。阿克蘇地區(qū)處在一個(gè)大建設(shè)、大發(fā)展的時(shí)期，阿克蘇地區(qū)少數(shù)民族外來(lái)流動(dòng)人口約114539余人，民族成份20個(gè)，信仰伊斯蘭教的少數(shù)民族流動(dòng)人口104508人，眾多外來(lái)人口參與了城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，也有相當(dāng)一部分人員在這些新興城市中扎穩(wěn)腳跟，開(kāi)拓創(chuàng)業(yè)，成為新市民。

（二）阿克蘇少數(shù)民族流動(dòng)人口的特點(diǎn)

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和城市化進(jìn)程的加快，進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商、旅游的流動(dòng)人口日益增多，其中少數(shù)民族流動(dòng)人口也呈上升趨勢(shì)，表現(xiàn)出以下特點(diǎn)。

1.阿克蘇少數(shù)民族流動(dòng)人口生活質(zhì)量差。阿克蘇進(jìn)城務(wù)工的少數(shù)民族流動(dòng)人口多集中于各城市的商業(yè)、餐飲業(yè)，小商小販占相當(dāng)比例，阿克蘇務(wù)農(nóng)的少數(shù)民族流動(dòng)人口集中在阿克蘇地區(qū)棉花種植區(qū)阿瓦提縣、沙雅縣、阿克蘇市的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)。大多生活在城鄉(xiāng)結(jié)合部的社區(qū)，人員繁雜，流動(dòng)性大，貧困居民多，村民、居民混居，城市底層，生活質(zhì)量差。

2.阿克蘇少數(shù)民族流動(dòng)人口文化教育水平較低。阿克蘇少數(shù)民族流動(dòng)人口文化素質(zhì)普遍較低，大多只有小學(xué)、初中學(xué)歷、甚至是文盲，小學(xué)、初中和文盲比例占到少數(shù)民族流動(dòng)人口的84.51%。教育素質(zhì)偏低使得他們基本處在勞動(dòng)力市場(chǎng)中的低端職業(yè)領(lǐng)域，發(fā)展起點(diǎn)低，只能從事那些重體力、低收入，甚至高危險(xiǎn)、低保障的活。而工資收入低，勞動(dòng)時(shí)間長(zhǎng)，勞動(dòng)強(qiáng)度大，又使他們不可能有時(shí)間、精力和財(cái)力實(shí)現(xiàn)自身的提高和發(fā)展，不能形成自身的良性循環(huán)，也難以提升公民的責(zé)任感和素質(zhì)，與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.依法管理宗教事務(wù)工作難度加大。在流入阿克蘇地區(qū)的疆內(nèi)流動(dòng)人口中，從和田、喀什地區(qū)流入的人數(shù)為55981人，占的比例為41.2%，而季節(jié)性流動(dòng)人口（拾花、摘果工）中，這個(gè)比例更是高達(dá)60%以上。流動(dòng)人口中還有相當(dāng)部分來(lái)自本地區(qū)的柯坪、烏什、阿瓦提、阿克蘇市的阿依庫(kù)勒鎮(zhèn)等宗教氛圍比較濃厚縣鄉(xiāng)民兵，這些流動(dòng)人員宗教意識(shí)強(qiáng)，每天做五次“乃瑪孜”的人數(shù)較多，穿著“吉里巴甫服”、婦女蒙面、男青年留胡須等違反少數(shù)民族傳統(tǒng)的行為也較為突出，使租住地范圍宗教氛圍濃厚，在人口的流動(dòng)過(guò)程中夾雜著一些宗教極端思想和非法宗教宣傳品的傳播，一些別有用心的敵對(duì)分子也混跡其中，進(jìn)行地下講經(jīng)、煽動(dòng)宗教狂熱、甚至有可能抱團(tuán)結(jié)伙進(jìn)行地下習(xí)武、制爆，敵社情繁雜，這些問(wèn)題都會(huì)給本地的群眾帶來(lái)負(fù)面影響，給阿克蘇地區(qū)的宗教管理帶來(lái)壓力，給維護(hù)穩(wěn)定增加難度。

4.阿克蘇少數(shù)民族流動(dòng)人口的呈現(xiàn)“大分散、小聚居”狀態(tài)。由于文化背景、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰、民族認(rèn)同感等原因，流入阿克蘇的少數(shù)民族人口比較喜歡聚居，以家庭、親朋好友為主或以同鄉(xiāng)、同民族為主的聚居現(xiàn)象十分普遍，帶有明顯的地域性和民族性。

5.情況不易掌握。由于流動(dòng)人口工作的短期性，居住的不固定性，流動(dòng)的隨意性，給流動(dòng)人口的管理帶來(lái)一定的難度。對(duì)流動(dòng)人員的建檔登記工作目前已做到及時(shí)準(zhǔn)確，但對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人員的登記也只局限于有固定租住地和經(jīng)營(yíng)地的少數(shù)民族，對(duì)那些無(wú)固定租住地和經(jīng)營(yíng)地，以及在建筑工地等從事打工的少數(shù)民族很難做到底數(shù)清、情況明，對(duì)管理工作帶來(lái)很大難度。

二、阿克蘇少數(shù)民族人口流入城市帶來(lái)的社會(huì)影響

隨著阿克蘇城市化進(jìn)程的加速發(fā)展，阿克蘇各城市中的少數(shù)民族流動(dòng)人口數(shù)量急劇增加，給城市提出了一系列嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

1.外來(lái)少數(shù)民族人口進(jìn)入阿克蘇帶來(lái)的壓力和挑戰(zhàn)。

一是由于外來(lái)少數(shù)民族人口的進(jìn)入，使阿克蘇各民族人口相互比例發(fā)生變化，外來(lái)人口進(jìn)入增加了城市容量的壓力，或多或少地打破了本地人對(duì)自然資源、政治資源、發(fā)展資源的支配，從而導(dǎo)致生存和發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。二是流動(dòng)人口的增加給城市管理也帶來(lái)了難度和壓力，不僅給城市交通、公共設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生等帶來(lái)壓力，還在工商管理、計(jì)劃生育、民族宗教事務(wù)管理等方面帶來(lái)壓力，少數(shù)民族流動(dòng)人口的管理已成為加強(qiáng)社會(huì)管理，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的內(nèi)容之一。三是城鄉(xiāng)之間、民族之間的文化差異以及由此出現(xiàn)的文化沖突與文化不適應(yīng)導(dǎo)致糾紛矛盾頻繁發(fā)生。

2.少數(shù)民族流動(dòng)人口的重點(diǎn)人員成為社會(huì)穩(wěn)定的隱患。

阿克蘇地區(qū)的少數(shù)民族流動(dòng)人口整體素質(zhì)低，法制意識(shí)和責(zé)任意識(shí)薄弱，沒(méi)有一技之長(zhǎng)，就業(yè)觀念落后，國(guó)語(yǔ)水平較低，就業(yè)愿望差，主動(dòng)學(xué)習(xí)技能適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)需求的意識(shí)更為淡漠，有些年輕人游手好閑，成為社會(huì)閑散人員，宗教意識(shí)濃厚、辨別是非能力較差的年青人，已經(jīng)成為“三股勢(shì)力”拉攏、利用的重點(diǎn)，特別是婦女被拉攏、利用的問(wèn)題突出。流動(dòng)人口違法犯罪問(wèn)題已成為當(dāng)前阿克蘇社會(huì)治安的一個(gè)突出問(wèn)題，是影響社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。

3.阿克蘇少數(shù)民族流動(dòng)人口對(duì)城市民族工作的影響

一是城市民族工作難度加大。隨著阿克蘇少數(shù)民族農(nóng)村人口向城市的流動(dòng),阿克蘇各城市的民族工作范圍擴(kuò)大到所有相關(guān)的城市和鄉(xiāng)村,各城市民族工作部門(mén)之間以及政府之間、各城市之間的合作深度和廣度進(jìn)一步加強(qiáng)。隨著少數(shù)民族流動(dòng)規(guī)模的不斷擴(kuò)大,其帶給流入城市的消極影響逐漸增大,不太容易應(yīng)對(duì)和處理。

二是城市民族工作內(nèi)容擴(kuò)展。以前阿克蘇各城市民族工作的對(duì)象，主要是世居少數(shù)民族和解放后因工作調(diào)動(dòng)、學(xué)習(xí)等關(guān)系進(jìn)入城市的少數(shù)民族公民，當(dāng)前流動(dòng)的少數(shù)民族人口也納入日常的工作范圍，引導(dǎo)和協(xié)助相關(guān)部門(mén)做好少數(shù)民族流動(dòng)人口在城市的就業(yè)培訓(xùn)、子女教育、權(quán)益的保障和民族政策的落實(shí)等已成為城市民族工作的內(nèi)容。城市民族工作的領(lǐng)域要拓寬、要及時(shí)調(diào)整民族政策。

三是城市民族工作方式轉(zhuǎn)變。隨著改革開(kāi)放的發(fā)展，眾多少數(shù)民族流動(dòng)人口成為阿克蘇各城市民族工作和民族關(guān)系調(diào)整的重要內(nèi)容和組成部分。面對(duì)復(fù)雜的城市民族工作現(xiàn)狀和民族關(guān)系，民族工作以單一的行政手段已難以取得成效，城市民族工作要通過(guò)一系列相應(yīng)的改革和探索，從服務(wù)的角度出發(fā)，以政治、經(jīng)濟(jì)、思想教育、法制、發(fā)展文化等多手段相互協(xié)調(diào)，才可能調(diào)整城市民族關(guān)系狀況，并全面促進(jìn)少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展。

四是城市民族關(guān)系趨于復(fù)雜。作為南疆的阿克蘇,是一個(gè)以維吾爾族為主的多民族聚居地區(qū),經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體水平低,各民族間發(fā)展差距大,民族關(guān)系本身比較復(fù)雜。隨著阿克蘇經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村少數(shù)民族人員到城市經(jīng)商、學(xué)習(xí)、工作的越來(lái)越多，各民族文化、宗教信仰方面的差異等問(wèn)題相互交織，使得民族關(guān)系進(jìn)一步復(fù)雜化，少數(shù)民族流動(dòng)人口的管理已經(jīng)成為當(dāng)前阿克蘇各城市民族工作的難點(diǎn)。

五是城市管理者素質(zhì)要求更高。阿克蘇各城市少數(shù)民族流動(dòng)人口給城市管理帶來(lái)新的要求，以前舊的管理理念、管理模式和管理方式都受到挑戰(zhàn)，過(guò)去城市管理方式以行政命令為主，缺乏服務(wù)意識(shí)，現(xiàn)在要求政府部門(mén)要轉(zhuǎn)變職能和觀念，在工商、稅務(wù)、教育、計(jì)劃生育等方面，城市政府都要根據(jù)少數(shù)民族的特點(diǎn)，為少數(shù)民族流動(dòng)人口提供良好的服務(wù)，要認(rèn)真執(zhí)行黨的民族平等政策。

三、實(shí)現(xiàn)阿克蘇少數(shù)民族流動(dòng)人口管理的對(duì)策

（一）推進(jìn)阿克蘇服務(wù)型政府建設(shè)

1.堅(jiān)持以人為本理念，突出服務(wù)的地位。一是要改革戶籍制度，完善流動(dòng)人口服務(wù)體系。二是促進(jìn)廉租房制度改革,解決低收入城市流動(dòng)少數(shù)民族人口住房問(wèn)題，真正實(shí)現(xiàn)其在住房方面的社會(huì)保障權(quán)。三是要充分發(fā)揮社區(qū)、伊斯蘭教協(xié)會(huì)等組織的作用，及時(shí)掌握少數(shù)民族流動(dòng)人員的情況。四是堅(jiān)持管理和服務(wù)并重，幫助少數(shù)民族流動(dòng)人員解決好子女上學(xué)、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、居住證發(fā)放、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、房屋租賃和法律援助等方面的困難和問(wèn)題，積極提供職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)信息服務(wù)，并把生活有特殊困難的人員及時(shí)納入救濟(jì)和幫扶范圍。2.進(jìn)一步加強(qiáng)流動(dòng)人口治安管理，構(gòu)筑維穩(wěn)防控網(wǎng)絡(luò)。一是完善機(jī)制，改進(jìn)管理方法，使“以證管人”規(guī)范化。二是“以房管人”，規(guī)范統(tǒng)一房屋租賃管理行為。三是“以業(yè)控人”。通過(guò)合理調(diào)整城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、功能布局等方式，宏觀地改變?nèi)丝跓o(wú)序流入的局面。四是加強(qiáng)外來(lái)高危人群的管控，把流動(dòng)人口的重點(diǎn)高危人群管理作為重點(diǎn)，持續(xù)深化“教育、管理、防控、打擊”四位一體的維穩(wěn)舉措，把握斗爭(zhēng)主動(dòng)權(quán)，嚴(yán)厲打擊爆恐犯罪。

（二）完善阿克蘇少數(shù)民族流動(dòng)人口流出地政府與流入地政府間的協(xié)作機(jī)制，開(kāi)展以政府為導(dǎo)向的少數(shù)民族流動(dòng)人口管理工作

1.阿克蘇流入地與流出地聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)。一是要進(jìn)一步細(xì)化流動(dòng)人口流入流出地協(xié)作配合機(jī)制。二是明確責(zé)任主體，加強(qiáng)協(xié)作配合，雙向動(dòng)態(tài)管控。對(duì)流入本轄區(qū)的重點(diǎn)人員和特殊群體，要及時(shí)按照本地人員的要求落實(shí)幫教管理措施，并及時(shí)向流入地通報(bào)情況，實(shí)現(xiàn)雙向互動(dòng)、信息互通、協(xié)助管理，努力做到“走明去向、來(lái)能預(yù)警、動(dòng)知軌跡、全程掌控”，最大限度地降低和減少少數(shù)民族流動(dòng)人口違法犯罪率。

2.阿克蘇政府各部門(mén)協(xié)作機(jī)制建設(shè)。一是進(jìn)一步規(guī)范阿克蘇各城市流動(dòng)人口管理辦公室運(yùn)行模式，完善“縣鄉(xiāng)村”三級(jí)服務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)。二是加強(qiáng)配套政策設(shè)計(jì)，組織協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)適時(shí)出臺(tái)和落實(shí)人口基本公共服務(wù)均等化政策，督導(dǎo)各級(jí)、各相關(guān)部門(mén)落實(shí)少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理工作各項(xiàng)措施和經(jīng)費(fèi)保障。三是完善和維護(hù)流動(dòng)人口信息系統(tǒng)，完成與相關(guān)部門(mén)信息系統(tǒng)的對(duì)接。四是落實(shí)流動(dòng)人口分類(lèi)表、出租房屋分層次管理責(zé)任，加強(qiáng)流動(dòng)人口中重點(diǎn)人員的管控工作，嚴(yán)厲打擊流動(dòng)人口中的違法犯罪活動(dòng)。六是司法、人社、民政、財(cái)政、計(jì)生、工商、稅務(wù)、教育、住建、衛(wèi)生、工會(huì)、團(tuán)委、婦聯(lián)等各成員單位要各司其職、不斷提高本部門(mén)、本系統(tǒng)流動(dòng)人口服務(wù)管理工作的能力和水平，形成上下聯(lián)動(dòng)、部門(mén)配合、信息互通、齊抓共管的工作格局。

3.流出地和流入地政府應(yīng)通力合作，建立流動(dòng)性培訓(xùn)基地。一是政策要鼓勵(lì)城市的教育培訓(xùn)體系向流動(dòng)人口開(kāi)放，鼓勵(lì)流動(dòng)人口在城市中實(shí)現(xiàn)再教育和繼續(xù)教育。二是鼓勵(lì)社會(huì)辦學(xué)，流動(dòng)人口教育和職業(yè)技能等培訓(xùn)，提高維吾爾族流動(dòng)人口的漢語(yǔ)水平和就業(yè)實(shí)用技能。三是流出地和流入地政府竭力合作，建立流動(dòng)性培訓(xùn)基地，使技能培訓(xùn)與流動(dòng)同步，政府應(yīng)加大財(cái)政投入，加強(qiáng)其教育和職業(yè)技能等培訓(xùn)，增強(qiáng)流動(dòng)人口的就業(yè)能力。

（三）加強(qiáng)法制建設(shè)，維護(hù)少數(shù)民族流動(dòng)人口合法權(quán)益

1.將民族關(guān)系協(xié)調(diào)工作納入法制化軌道。一是把阿克蘇城市民族關(guān)系協(xié)調(diào)工作納入法制化軌道，要盡快制定有關(guān)加強(qiáng)流動(dòng)人員管理?xiàng)l例的法規(guī)。二是要依法實(shí)施對(duì)流動(dòng)人員的管理和服務(wù)，依法解決涉及不同民族之間發(fā)生的各類(lèi)問(wèn)題，加強(qiáng)檢查監(jiān)督。三是要加強(qiáng)對(duì)各民族干部群眾的法制教育，特別是部門(mén)執(zhí)法人員的法制教育，提高他們的政策水平和執(zhí)法能力。

2.把握正確的原則、方法，嚴(yán)格區(qū)分兩類(lèi)不同性質(zhì)的矛盾。一是堅(jiān)持法治原則，依法辦事，要按照國(guó)家的法律和政策，是什么問(wèn)題就解決什么問(wèn)題，是誰(shuí)的問(wèn)題就解決誰(shuí)的問(wèn)題；要依法處理影響民族關(guān)系的各種矛盾和問(wèn)題；依法堅(jiān)決打擊民族分裂勢(shì)力及其破壞活動(dòng)，堅(jiān)持法治原則，依法辦事。二是嚴(yán)格區(qū)分矛盾性質(zhì)，講策略。目前阿克蘇發(fā)生的影響民族團(tuán)結(jié)的問(wèn)題，絕大多數(shù)是人民內(nèi)部的非對(duì)抗性矛盾，但兩類(lèi)不同性質(zhì)矛盾交織，對(duì)于人民內(nèi)部矛盾問(wèn)題，要從平等團(tuán)結(jié)的愿望出發(fā)，采取教育、疏導(dǎo)、化解的辦法來(lái)解決和處理，協(xié)調(diào)關(guān)系，化解矛盾。對(duì)于打著民族、宗教旗號(hào)從事刑事犯罪或民族分裂活動(dòng)的人，必須依法堅(jiān)決予以打擊。

（四）發(fā)揮阿克蘇民族工作部門(mén)職能作用

1.正確處理民族宗教工作面臨的新情況、新問(wèn)題，努力提高民族宗教工作科學(xué)化水平。

一是民族工作部門(mén)要協(xié)助政府加強(qiáng)黨的民族政策宣傳，加強(qiáng)黨政干部對(duì)黨的民族政策的了解和對(duì)少數(shù)民族傳統(tǒng)習(xí)俗、宗教信仰的理解，提高對(duì)少數(shù)民族人口流動(dòng)問(wèn)題重要性和特殊性的認(rèn)識(shí)。二是協(xié)同黨委和政府部門(mén)加強(qiáng)對(duì)少數(shù)民族人口流動(dòng)問(wèn)題的前瞻性研究，摸清情況，早作預(yù)案，避免在涉及民族宗教方面的突發(fā)事件發(fā)生時(shí)陷于被動(dòng)。三是民族工作部門(mén)要協(xié)助政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際抓緊制定與《城市民族工作條例》相配套的法規(guī)、政策和辦法，把城市民族工作納入法制范疇，做到依法行政。

2.堅(jiān)定不移地把宗教事務(wù)管理納入法制軌道。一是依法加強(qiáng)對(duì)宗教活動(dòng)場(chǎng)所的管理，按照“保護(hù)合法、制止非法、抵御滲透、打擊犯罪”的方針，加強(qiáng)管理宗教活動(dòng)場(chǎng)所的民主管理組織和認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)規(guī)章制度。二是依法加強(qiáng)對(duì)宗教教職人員的教育、管理、監(jiān)督，抵制和消除宗教極端思想的影響，保證講經(jīng)壇牢牢掌握在愛(ài)國(guó)宗教人士手中。三是深化“三非整治”，遏止非法宗教活動(dòng)高發(fā)勢(shì)頭。四是強(qiáng)化執(zhí)法行為的管理，以文明的執(zhí)法理念和行為，贏得群眾的真心理解和支持。

3.充分發(fā)揮宗教界人士和信教群眾在促進(jìn)科學(xué)發(fā)展和社會(huì)和諧中的積極作用，努力營(yíng)造安定團(tuán)結(jié)的社會(huì)環(huán)境。一是阿克蘇的愛(ài)國(guó)宗教人士要樹(shù)立擔(dān)當(dāng)意識(shí)，充分發(fā)揮愛(ài)國(guó)宗教界的積極作用，解經(jīng)工作要以現(xiàn)代文化為引領(lǐng)。二是要符合阿克蘇社會(huì)發(fā)展的要求，要堅(jiān)持“一反兩講”，深刻揭露宗教極端思想的危害，積極引導(dǎo)廣大穆斯林群眾堅(jiān)決同“三股勢(shì)力劃清界限，自覺(jué)同一切分裂破壞活動(dòng)做斗爭(zhēng)。

[1]楊健吾《城市少數(shù)民族流動(dòng)人口問(wèn)題研究——以成都市為例》[J]《西南民族學(xué)院學(xué)報(bào)》,2002（7）。

[2]胡令明《城市少數(shù)民族流動(dòng)人口的新情況、新問(wèn)題》[J]《民族論壇》，2001（11）。

[3]華彥龍《關(guān)于城市少數(shù)民族人口流動(dòng)問(wèn)題的思考》[J]《中州統(tǒng)戰(zhàn)》,2003（10）。