潘桂媚 黃宗勇

（廣西師范學(xué)院 經(jīng)濟管理學(xué)院，廣西 南寧 530001）

一、基層設(shè)計理念的提出

“基層”是一個相對的概念，有基層必有“頂層”，并且頂層先于基層而存在及發(fā)展。在我國，頂層設(shè)計是中共中央關(guān)于“十二五”規(guī)劃的建議中首次提出的，是對未來改革的整體謀劃。自從中央提出“頂層設(shè)計”這一概念后，有關(guān)頂層設(shè)計的問題，在各個層面上被廣泛使用。2011年全國“兩會”上，溫家寶總理在《政府工作報告》中指出：“要更加重視改革頂層設(shè)計和總體規(guī)劃”。①國家事關(guān)全局的重要會議和文件中反復(fù)對此加以強調(diào)，使“改革頂層設(shè)計”成為一個人們耳熟能詳?shù)恼涡旅~，為社會各界廣泛使用，從專家學(xué)者到政府官員，但凡談到改革，必然提到“頂層設(shè)計”。甚至有的專家學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前已出現(xiàn)“頂層設(shè)計”泛化的現(xiàn)象。但是，究竟什么是頂層設(shè)計，頂層設(shè)計在中國改革以及社會管理中發(fā)揮了什么作用，中國改革遇到的問題是因為以往忽視了頂層設(shè)計還是其他什么，當(dāng)改革面臨困難，正處在膠著狀態(tài)時，我們究竟應(yīng)該怎么理解和認(rèn)識頂層設(shè)計，所有這些問題，都是我們必須冷靜思考和認(rèn)真對待的。

追根溯源，頂層即樓之最頂部的建筑，故頂層設(shè)計最初應(yīng)屬建筑工程領(lǐng)域中的名詞，后亦有所轉(zhuǎn)義。這一概念強調(diào)的是一項工程“整體理念”的具體化。就是說，要完成一項大工程，就要以理念一致、功能協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)統(tǒng)一、資源共享、部件標(biāo)準(zhǔn)化等系統(tǒng)論的方法，從全局視角出發(fā)，對項目的各個層次、要素進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。在第二次世界大戰(zhàn)前后，這一工程學(xué)概念被西方國家廣泛應(yīng)用于軍事與社會管理領(lǐng)域，是政府統(tǒng)籌內(nèi)外政策和制定國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要思維方法。雖然頂層設(shè)計在改革或是社會管理領(lǐng)域應(yīng)用廣泛，在一定程度上把握住了基本方向，宏觀上推動了中國改革的前行，但從內(nèi)涵或?qū)嵺`上來看，我們不難發(fā)現(xiàn)，頂層設(shè)計存在以下問題：第一，頂層設(shè)計問題出在無頂可言。頂層設(shè)計最大的問題出在“頂層”兩個字。如果說頂層是相對的，那么，由于不同的事和人總是處于不同的位置，從一定的角度看都有可能成為頂層，同時，換個角度也都有可能成為基層。這時的“頂層”有等于無、無等于有。第二，頂層設(shè)計有可能成為阻撓改革的護身符。頂層設(shè)計最大的誤區(qū)在“頂層”兩字。頂層設(shè)計看上去很美很理想，但前提是頂層必須是正確的?？蓺v史經(jīng)驗證明，“一貫正確”的頂層是不存在的?，F(xiàn)在的問題是不少不同的“頂層”本身就靠不住，有的還可能是改革的對象，不能指望這樣的“頂層”來進(jìn)行頂層設(shè)計。第三，頂層設(shè)計會讓改革動力缺失。上個世紀(jì)90年代，國家出臺的改革措施之所以能夠很順利地推行，是因為廣大人民群眾懷著在這些改革中改變自身命運的期待，所以，民眾的積極性很高。而1990年代以后的改革中，民眾的改革熱情逐漸降低。如今，要重新凝聚民眾的改革動力，就要損害部分既得利益者的利益，保護廣大民眾的利益，實踐起來會有難度。

基于以上的分析可知，上層建筑的改革需要社會基礎(chǔ)，需要有相應(yīng)的基層設(shè)計來配合，這樣，基層設(shè)計的提出就顯得尤為必要。民國初年民主制度的失敗，其中一個原因乃是辛亥革命只是一場城市上層的革命，而鄉(xiāng)村和基層社會沒有太大的變化，缺乏地方自治的基層民主傳統(tǒng)來支撐上層的民主變革。2012年，中央編譯局副局長、著名學(xué)者俞可平在接受訪問時談到，在強調(diào)“頂層設(shè)計”的同時，必須大力拓展地方改革創(chuàng)新的空間，鼓勵地方政府大膽推進(jìn)改革創(chuàng)新的探索，允許地方在科學(xué)發(fā)展方面展開良性競爭，為地方的多樣性發(fā)展創(chuàng)造合適的制度環(huán)境，進(jìn)一步增強基層社會的活力。華中師范大學(xué)政治學(xué)唐昊認(rèn)為，思考中國問題的角度應(yīng)逐漸由頂層視角向多元視角轉(zhuǎn)化，由政府視角向市場與社會的視角轉(zhuǎn)化。2012年，中國經(jīng)濟學(xué)泰斗吳敬璉指出，進(jìn)行頂層設(shè)計，一定要傾聽民眾訴求，要從地方政府的主動探索中獲得啟發(fā)和經(jīng)驗，使頂層設(shè)計和基層創(chuàng)新更好地結(jié)合起來，協(xié)力推進(jìn)改革?！盎鶎釉O(shè)計”這一概念，是華東師范大學(xué)長江學(xué)者許紀(jì)霖在2013年接受財新網(wǎng)記者采訪的時候提出來的：近來，北京的一批法學(xué)和政治學(xué)學(xué)者，都在討論國家制度的“頂層設(shè)計”問題，即圍繞著憲政設(shè)計的一套制度性框架?！绊攲釉O(shè)計”較多考慮到中央權(quán)力的設(shè)計與安排。但在整個制度安排上缺了一塊，即如何安排地方的制度和社會重建的問題，因此提出：中國改革也需要“基層設(shè)計”。

綜合上述分析，“基層設(shè)計”實際就是從廣大人民群眾的利益出發(fā)，站在國家的最底層面，對制約未來改革發(fā)展、影響社會管理的關(guān)鍵性問題進(jìn)行基層的探索實踐與方法總結(jié)，提出解決的整體思路和框架，并以此作為規(guī)范各類具體改革的標(biāo)桿，作為制定具體政策的依據(jù)，以此在全國更大范圍的推進(jìn)。這一新的理念，在我國社會改革與管理的實踐中先行于理論的發(fā)展早已存在。以30多年的改革來看，大凡成功的制度創(chuàng)新，基本上是由基層群眾在實踐中創(chuàng)造摸索出來的。這點鄧小平講得很清楚，上層乃至中央只不過是將群眾創(chuàng)造的方法經(jīng)驗加以總結(jié)，變成制度或法律，在全國加以推行。

二、基層設(shè)計的必要性

在缺乏足夠共識和動力的條件下推行“頂層設(shè)計”，不如把改革的問題推向社會，在基層的探索中總結(jié)方法。這一方法為重新思考民主的政治進(jìn)程和國家的政治結(jié)構(gòu)提供了新的思路。不僅可以彌補頂層設(shè)計所帶來的不足，還提供了一種自下而上的社會管理模式，而且能充分調(diào)動基層社會的活力以及參與的積極性。

1、基層設(shè)計可控且有序。筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段，我國改革要想盡快有所突破，關(guān)鍵并不在“頂層設(shè)計”，而在地方基層，這是因為，“頂層”改革和“基層”改革孰先孰后必須服從于先易后難的策略原則。從實際情況看，恰恰是頂層的改革涉及最核心的利益關(guān)系調(diào)整，每走一步都會遇到“敏感”的問題，極有可能引起震動以及社會的不穩(wěn)定，調(diào)整起來也相當(dāng)復(fù)雜、困難重重。而地方和基層的權(quán)力始終是在上級政權(quán)的控制之下，地方和基層無論進(jìn)行怎么改革，進(jìn)行怎么設(shè)計，都可以在可控、有序的前提下進(jìn)行，這樣，就可以成為頂層改革的一種試驗，使整個改革穩(wěn)妥有序、水到渠成地推進(jìn)，而不會導(dǎo)致失控和失序的問題。

2、基層設(shè)計有助于激發(fā)社會活力?；鶎釉O(shè)計、培育社會等舉措，不但能夠解決社會問題，也是全面推動改革的關(guān)鍵所在。中國現(xiàn)今的法治、人權(quán)進(jìn)步，主要是依靠來自民間的群眾維權(quán)活動和公民社會的發(fā)展來推動。去年開始的網(wǎng)絡(luò)微博反腐熱潮的興起，就說明中國的民間社會已經(jīng)不滿足于解決社會層面的問題，而是蘊藏有巨大的參政能量和迫切的參政熱情，其對政治經(jīng)濟和社會發(fā)展的更大參與是遲早的事。為此，伴隨著基層民主的不斷擴大和群眾法治意識的提高，迫切需要我們?nèi)セ貞?yīng)基層民眾的需求，這也在一定程度上促進(jìn)了基層設(shè)計的開展與實施。我們要順應(yīng)這樣的需求，并了解這種需求，試圖將這種需求變成社會改革、社會管理創(chuàng)新的一個突破口。

3、基層設(shè)計有利于社會的穩(wěn)定?；鶎臃€(wěn)則全局安?；鶎拥闹匾圆谎远?，就好比建一棟高樓大廈一樣，地基不穩(wěn)，整個大廈就不牢固。在我國，基層是黨的事業(yè)的肥沃土壤，基層不牢、地動山搖。我們務(wù)必要認(rèn)識到國家發(fā)展、社會進(jìn)步應(yīng)是整體性的進(jìn)步，而基層則是“整體”中最重要的一部分。踏實創(chuàng)新地去開展工作，能上對得起黨組織這個“天”，下對得起人民群眾這個“地”，做一個頂天立地的人?；ㄈ~開得再茂盛、果實結(jié)得再壯碩，最終都應(yīng)是歸土歸根、服務(wù)于廣大基層人民、促成社會的進(jìn)一步發(fā)展。所以，我們要清楚地認(rèn)識到基層是社會發(fā)展的重要戰(zhàn)場，干好基層工作是興國興家的必經(jīng)之路。

三、基層設(shè)計中要處理好的問題

基層設(shè)計是一種社會存在，也是一種社會價值觀，還是一種研究方法。中國政治社會學(xué)研究者所努力的就是要揭示這種社會存在，弘揚這種社會價值，堅持這種研究方法。所以，我們要站在新的起點上，通過基層設(shè)計，不斷夯實基層的根基，盡可能從源頭上防止、減少社會矛盾和社會沖突的產(chǎn)生，優(yōu)化整個社會的管理。我們要看到，基層設(shè)計的實施會在一定程度上彌補頂層設(shè)計的缺陷與不足，充分反映基層民眾真實的意愿，調(diào)動基層社會的活力，但在實踐的過程中也會遇到阻力或是困境需要解決。第一，頂層設(shè)計與基層設(shè)計，毋庸置疑，會涉及到一個國家權(quán)力與地方權(quán)力的交涉。為此，在進(jìn)行基層設(shè)計的時候會面臨著一個頂層權(quán)力的弱化與基層權(quán)力強化的局面，在實施的過程中要特別注意處理好兩者的關(guān)系，切勿陷入兩者互相矛盾的尷尬境地。第二，我國的公民社會還處在一個相對不成熟的階段。改革開放30多年來，雖然我國的公民意識取得了較大發(fā)展，但仍然存在很多不足，還存在這樣或那樣的問題，諸如自治程度不高、公民意識不強、公民社會組織結(jié)構(gòu)不合理、管理不完善、發(fā)展不均衡等等。這都在一定程度上制約著基層設(shè)計的順利開展與推進(jìn)。第三，中國的基層社會多樣化，不同社會群體之間差異較大，利益訴求日益多樣化。因此，在進(jìn)行基層設(shè)計的過程中，要充分考慮這種基層社會多樣化的差異，不可一蹴而就。在基層設(shè)計的應(yīng)用與實施中，需要注意以下4個問題：

1、處理好頂層與基層的關(guān)系。一方面，基層應(yīng)繼續(xù)實踐和探索，特別是一些特定區(qū)域要先試先行，積累改革經(jīng)驗；另一方面，頂層機構(gòu)在時機成熟的時候也應(yīng)積極改革，為基層設(shè)計的深度推進(jìn)創(chuàng)造條件和營造一個良好的環(huán)境，使基層走出“下改上不改，最后改回來”的尷尬境地?；鶎釉O(shè)計遇到的瓶頸不外乎三種情況，一是缺乏配套措施，二是缺乏“合法性”，三是缺乏沖擊既得利益格局的勇氣。這三方面問題要解決均離不開上層的支持。因此，要協(xié)調(diào)好頂層與基層的關(guān)系，二者相互補充、相互促進(jìn)。

2、縣級改革可成為基層設(shè)計的突破口。從現(xiàn)實來看，加快縣級地方的體制改革可以成為全局性改革的突破口。一方面，縣級地方處于政治體制的底部，是可控制的；另一方面，縣級地方是政治體制基礎(chǔ)的基本和關(guān)鍵的部分所在，解決好全國大多數(shù)縣級地方的問題，即可天下大定，為“基層設(shè)計”的改革奠定穩(wěn)定的社會政治環(huán)境。非常重要的是，推進(jìn)縣級地方改革，可以有效分解和疏導(dǎo)國家以及公眾對全局性改革的壓力，同時，縣級地方的改革正在進(jìn)行之中，迫切需要在加強基層設(shè)計的基礎(chǔ)上加以深化和推進(jìn)。

3、尊重民意是基層設(shè)計的出路。在實踐的過程中應(yīng)廣泛問政于民、問計于民，以此來把握基層設(shè)計的階段性特征、階段性問題，切忌閉門造車和“關(guān)門設(shè)計”。這種民意，其實還包括了地方性知識，因地制宜。正如著名“三農(nóng)”學(xué)者賀雪峰指出的，中國鄉(xiāng)村治理一直存在著區(qū)域差異，同樣的政策、法律和制度，會在不同區(qū)域農(nóng)村有不同的實踐后果。因此，在進(jìn)行基層設(shè)計時，需要具體問題具體分析，充分考慮不同地方的社會習(xí)慣和文化傳統(tǒng)。

4、充分發(fā)揮社會組織的作用是基層設(shè)計的保障。改革開放以來，服務(wù)于城鄉(xiāng)社區(qū)的基層社會組織不斷發(fā)展，量大、面廣、種類繁多，成為社會組織的重要組成部分，彌補了政府和市場的不足?；鶎由鐣M織可以滿足基層居民多樣化的社會需求、促進(jìn)基層社會和諧穩(wěn)定，同時也培養(yǎng)了居民良好的公共生活習(xí)慣，并且在一定程度上幫助社區(qū)居民就業(yè)和致富。近年來，基層社會組織雖然發(fā)展迅速，但依然存在數(shù)量偏少、服務(wù)能力不強、管理服務(wù)不規(guī)范的問題，還不適應(yīng)社會發(fā)展和居民需要。這就需要政府為社會組織的成長和發(fā)展創(chuàng)造一個良好的環(huán)境；必須在全社會積極營造提倡改革的良好氛圍，堅定不移地鼓勵地方或各部門敢闖敢試；擴大社會力量，充分調(diào)動社會組織參與基層設(shè)計的積極性。這樣，來自基層的創(chuàng)造創(chuàng)新才會精彩紛呈，從而為基層設(shè)計提供一個強有力的保障。

總之，基層設(shè)計成為改革及社會管理的一種新的視察方法，是大勢所趨，也是策略需要。當(dāng)前中國的社會遇到的困難和問題，其實質(zhì)依然是由人類社會運動的基本矛盾引起的，這就決定了解決的辦法依然是要堅持一切從實際出發(fā)、實事求是，從基本制度、基礎(chǔ)項目、基層工作入手。過去講要“摸著石頭過河”，取得了巨大成就。今天，這句話依然具有重要的現(xiàn)實意義。因此，中國的社會管理及社會改革需要動員基層力量的廣泛參與、確實地走群眾路線，尊重人民或基層的實踐創(chuàng)造，采取更有力的措施，在實際中探索前行。只有這樣，我們的工作才能受到群眾的支持和擁護，才能在更良好的環(huán)境下繼續(xù)開展下去，才能得到歷史的肯定和尊重。