黃 巍

（中共桂林市委黨校 經(jīng)濟(jì)管理教研室，廣西 桂林 541003）

社區(qū)管理作為城市社會(huì)管理的一個(gè)重要組成部分，是一個(gè)龐雜的系統(tǒng)工程，承載著城市經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展、社會(huì)和諧穩(wěn)定的艱巨任務(wù)。近年來，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的騰飛，新型工業(yè)化的快速發(fā)展，既給城市社區(qū)的繁榮帶來機(jī)遇，也給城市社區(qū)的管理帶來難題和挑戰(zhàn)。在全面深化改革的艱難抉擇期和日新月異的城市發(fā)展過程中，要解決一系列有關(guān)城市發(fā)展的社會(huì)矛盾和問題，不斷創(chuàng)新城市社區(qū)管理模式顯得日益迫切。

一、新型工業(yè)化進(jìn)程中城市社區(qū)管理的嬗變

伴隨我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，與新型工業(yè)化發(fā)展相關(guān)的各種社會(huì)要素加速流動(dòng)，城市社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生急劇變化，引致了諸多社會(huì)矛盾和問題，社區(qū)管理改革隨之經(jīng)歷了一系列變化和轉(zhuǎn)型。

（一）社區(qū)管理體制從集權(quán)型向分權(quán)型轉(zhuǎn)變，社會(huì)化趨勢明顯

我國傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式主要是政府管理社會(huì)，管理體制高度行政化和集權(quán)化。隨著新型工業(yè)化的發(fā)展，人口流動(dòng)日益頻繁，社會(huì)結(jié)構(gòu)開始由封閉向開放、由簡單向多元轉(zhuǎn)變，出現(xiàn)了更多新的社會(huì)組織和社會(huì)群體。特別是新型工業(yè)化城市，由于發(fā)展超前，能夠容納更多的人就業(yè)和發(fā)展，因此，大量人口在其中集聚和流動(dòng)，一些地方流動(dòng)人口數(shù)量甚至比土生土長的本地居民還要多。在新型工業(yè)化城市里生活的人群中，很大一部分是年輕人，在城市里追求自己的事業(yè)、夢想，但是，還有少部分人員因?yàn)橹R(shí)和技術(shù)缺乏，靠賣苦力為生，城市房價(jià)和生活成本又很高，致使他們很難融入到城市生活，一些還成為游民群體，缺乏應(yīng)有的歸屬感。而現(xiàn)代化城市是由一個(gè)個(gè)社區(qū)組成的，不管是落戶人員還是流動(dòng)人員，他們在城市里生活都由相應(yīng)的社區(qū)管理。日益復(fù)雜的社會(huì)結(jié)構(gòu)和頻繁的流動(dòng)性人口，使得社區(qū)管理任務(wù)日益繁重。傳統(tǒng)的政府集權(quán)化管理模式已經(jīng)不適應(yīng)新型工業(yè)化時(shí)代的社區(qū)管理需要，必須加以改革，實(shí)現(xiàn)集權(quán)型社區(qū)管理向分權(quán)型社區(qū)管理的轉(zhuǎn)變，重心下移，把大量社區(qū)管理權(quán)限下放到基層組織和社會(huì)組織。

（二）社區(qū)管理主體從一元型向多元型轉(zhuǎn)變，多元化趨勢明顯

隨著新型工業(yè)化時(shí)代的到來，城市社區(qū)管理模式出現(xiàn)了根本的改變，開始探索和嘗試由政府總管一切社區(qū)事務(wù)、全面支配社區(qū)所有資源的政府一元型（全能型）社區(qū)管理模式向政府、市場、社區(qū)等共同參與的多元型社區(qū)管理模式轉(zhuǎn)變；社區(qū)民眾由高度依賴單位、政府生存的“單位人”向具有更強(qiáng)獨(dú)立自主性的“社區(qū)人”轉(zhuǎn)變；各種各樣的社會(huì)組織、民間團(tuán)體日漸增多，在社會(huì)管理、社區(qū)管理中發(fā)揮著重要的協(xié)調(diào)作用，社區(qū)管理呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢。但是，一些城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)這只手硬，城市社區(qū)管理這只手軟的問題十分突出，社區(qū)管理和服務(wù)理念落后，社區(qū)管理措施欠當(dāng)，對(duì)公共突發(fā)事件的處理能力偏低。這些問題要得到有效解決，就離不開社區(qū)管理主體的多元化發(fā)展。只有在多元化主體共同參與社區(qū)管理的情況下，才能在社區(qū)管理決策層面上集思廣益，形成有利于民眾利益和社區(qū)和諧的良好決策。

（三）社區(qū)管理方式從人治型向法治型轉(zhuǎn)變，法治化趨勢明顯

城市社區(qū)管理作為城市社會(huì)管理的重要組成部分，伴隨著新型工業(yè)化城市的發(fā)展出現(xiàn)了管理方式由人治型向法治型的轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)明顯的法制化趨向。一是社區(qū)管理機(jī)制進(jìn)一步健全完善，在公眾參與社區(qū)事務(wù)決策機(jī)制、社區(qū)公共服務(wù)機(jī)制、社區(qū)矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制、社區(qū)誠信友善機(jī)制等方面不斷完善。二是對(duì)社區(qū)管理嚴(yán)格責(zé)任考評(píng)，由上級(jí)部門指導(dǎo)、社區(qū)居委會(huì)報(bào)告、社區(qū)居民共同參與的社區(qū)考評(píng)體系建設(shè)日漸加強(qiáng)，積極探索和嘗試社區(qū)自我管理模式。這種法治型、規(guī)范性、現(xiàn)代型社區(qū)管理方式有利于新型工業(yè)化條件下城市社區(qū)的健康發(fā)展。

二、新型工業(yè)化進(jìn)程中城市社區(qū)管理存在的問題

（一）政府主導(dǎo)型管理尚未完全改變，社會(huì)力量參與不夠

隨著新型工業(yè)化的快速發(fā)展，政府在城市管理職能問題上進(jìn)行了一系列改革，既體現(xiàn)出政府對(duì)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的高度重視，也體現(xiàn)出政府從社會(huì)管理到社會(huì)服務(wù)的轉(zhuǎn)變。但職能轉(zhuǎn)變還不到位，對(duì)社區(qū)放權(quán)太少，一定意義上還是打著維護(hù)城市社會(huì)穩(wěn)定的旗號(hào)對(duì)社區(qū)進(jìn)行主導(dǎo)型管理，而不是采取政府引導(dǎo)、社會(huì)力量廣泛參與的方式來對(duì)社區(qū)進(jìn)行多元化和諧管理。政府主導(dǎo)型社區(qū)管理的問題體現(xiàn)在：政府對(duì)社區(qū)管理的職能定位不清；建設(shè)有限政府仍然停留在理論上；政府對(duì)行政、市場和社會(huì)的管理職能劃分欠妥；社會(huì)力量和民眾參與社區(qū)管理的熱情不高；社會(huì)組織自治程度不高，等等。這些問題的存在，導(dǎo)致政府越位、缺位、錯(cuò)位的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，社區(qū)發(fā)展缺乏活力。

（二）公民社會(huì)發(fā)展滯后，民眾參與管理的積極性不高

社區(qū)管理離不開公民社會(huì)的培育和發(fā)展，當(dāng)前，我國公民社會(huì)培育和發(fā)展的基礎(chǔ)還比較薄弱，還有很多尚待破解的認(rèn)識(shí)性和制度性方面的問題，導(dǎo)致民眾社會(huì)參與意識(shí)不強(qiáng)、社會(huì)參與程度不高；民眾的公民精神和公共意識(shí)還不成熟；社會(huì)組織參與社區(qū)管理的積極性不夠甚至空缺，等等，這些問題的存在嚴(yán)重影響到社區(qū)管理的健康運(yùn)行。因此，在新型工業(yè)化進(jìn)程中，要逐步培育和發(fā)展公民社會(huì)，使城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)和民主政治得到應(yīng)有的發(fā)展，這對(duì)推進(jìn)社區(qū)管理的民主化、法治化、科學(xué)化是大有裨益的。

（三）體制機(jī)制不健全不完善，對(duì)矛盾和問題的處置乏力

新型工業(yè)化背景下的社區(qū)管理任務(wù)異常艱巨，涉及的管理內(nèi)容也非常廣泛，必須加強(qiáng)制度建設(shè)，用健全的制度機(jī)制來加以規(guī)范。當(dāng)前，第一，城市基本有專門的社區(qū)管理部門，但在現(xiàn)實(shí)中，參與社區(qū)管理工作的相關(guān)部門太多，有些部門由于職能交叉而出現(xiàn)敷衍了事、推諉扯皮、各自為政等現(xiàn)象。第二，由于新情況、新問題層出不窮，一些部門工作理念、工作方式不適應(yīng)新型工業(yè)化城市社區(qū)發(fā)展的要求，解決問題不當(dāng)或不力，導(dǎo)致部分社會(huì)矛盾和問題不斷升級(jí)。第三，社區(qū)管理體制機(jī)制本身改革滯后，不能對(duì)新領(lǐng)域和新事物進(jìn)行有效管理，存在管理的空缺環(huán)節(jié)和真空地帶。第四，社區(qū)管理運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì)欠科學(xué)，致使一些制度對(duì)解決社區(qū)管理難題效果不佳。第五，基層組織在社區(qū)管理方面缺乏足夠的權(quán)限，上級(jí)部門也沒有對(duì)其授權(quán)，因此，多數(shù)基層組織顯得無所適從、管理效果甚微。

三、新型工業(yè)化進(jìn)程中城市社區(qū)管理創(chuàng)新的路徑

新型工業(yè)化進(jìn)程中城市社區(qū)管理創(chuàng)新，必須緊緊圍繞城市社區(qū)管理的職能和任務(wù)，聯(lián)系城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況，充分尊重社區(qū)管理規(guī)律和社區(qū)居民意愿的基礎(chǔ)之上，在社區(qū)管理理念、體制機(jī)制、內(nèi)容等方面進(jìn)行，構(gòu)建順應(yīng)形勢發(fā)展需要、體現(xiàn)現(xiàn)代化城市特色的新型社區(qū)管理模式。

（一）適應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展的要求，創(chuàng)新城市社區(qū)發(fā)展理念

社區(qū)管理理念創(chuàng)新是建設(shè)新型工業(yè)化城市社區(qū)管理模式的有效保證。第一，樹立以人為本理念。當(dāng)前，我國社會(huì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了根本變化，社會(huì)呈現(xiàn)多元化發(fā)展，社區(qū)管理面對(duì)的是利益需求多樣化的民眾。要滿足不同民眾的利益訴求，就必須從社區(qū)人員結(jié)構(gòu)的實(shí)際出發(fā)，設(shè)計(jì)人性化的發(fā)展思路，做到制度的公平公正，這是社區(qū)管理理念創(chuàng)新中的關(guān)鍵性問題。第二，樹立公平正義理念。公平正義是社會(huì)和諧穩(wěn)定的前提，是社區(qū)存在和發(fā)展的必要條件。城市社區(qū)管理所要求的公平正義，既要有就業(yè)、分配、醫(yī)療、教育、社會(huì)保障等方面的公平正義，又要有慈善、奉獻(xiàn)、寬容、誠信等方面的公平正義。為此，要逐步完善社區(qū)管理制度，維護(hù)公平正義的制度環(huán)境，努力實(shí)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)權(quán)力公平、機(jī)會(huì)公平和規(guī)則公平。第三，樹立民眾主體理念。在城市社區(qū)管理中，政府不能充當(dāng)全能型管理者角色，而應(yīng)把大量社區(qū)事務(wù)交由社會(huì)和社區(qū)民眾自己去管理。社區(qū)管理要體現(xiàn)出政府服務(wù)引導(dǎo)、居民成為關(guān)鍵參與主體的理念，形成政府、社會(huì)、社區(qū)合作治理的模式。第四，樹立依法治理理念。城市社區(qū)必須依法治理，既有利于保護(hù)社區(qū)所有居民的合法權(quán)益，也有利于培育和塑造社區(qū)居民的法治意識(shí)和主人翁精神，形成和諧有序的社區(qū)環(huán)境。

（二）創(chuàng)新社區(qū)管理的體制機(jī)制，為社區(qū)和諧發(fā)展提供制度保證

建立健全科學(xué)的體制機(jī)制是社區(qū)管理和諧化的有效制度保證。也只有不斷創(chuàng)新社區(qū)管理的體制機(jī)制，才能有效解決影響社區(qū)和諧穩(wěn)定的源頭性和根本性問題，使社區(qū)安定有序并充滿活力。由此而論，社區(qū)管理體制機(jī)制創(chuàng)新是社區(qū)管理模式轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵之舉。第一，社區(qū)管理體制機(jī)制創(chuàng)新應(yīng)該遵循黨委政府引導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、全體居民參與的運(yùn)行機(jī)理，做到以人為本、服務(wù)至上、民生優(yōu)先、公平公正的原則，堅(jiān)持政府、社會(huì)、社區(qū)、民眾等共治共享的基本路徑，建立起與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)、民主政治、先進(jìn)文化、和諧社會(huì)發(fā)展要求相適應(yīng)的新型工業(yè)化城市社區(qū)管理制度。第二，社區(qū)管理體制機(jī)制的創(chuàng)新應(yīng)該包含以下內(nèi)容：社區(qū)管理有效運(yùn)行的支持和保障機(jī)制；社區(qū)公共服務(wù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制；影響社區(qū)事務(wù)決策和執(zhí)行的外部干擾隔離機(jī)制以及相應(yīng)的動(dòng)力機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制等。只有把這些體制機(jī)制的涵蓋內(nèi)容都理順好，才能保證社區(qū)管理的健康運(yùn)行。

（三）建設(shè)新型的城市社區(qū)管理體系，實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理事務(wù)的全方位拓展

新型工業(yè)化城市的發(fā)展，要求建設(shè)相應(yīng)的現(xiàn)代化城市社區(qū)。現(xiàn)代化城市社區(qū)必須加強(qiáng)科學(xué)合理、運(yùn)行有效的管理體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理事務(wù)的全方位拓展。第一，加強(qiáng)有限政府構(gòu)建，強(qiáng)化政府在社區(qū)管理中的引導(dǎo)作用。一方面，要加快行政體制改革，盡快轉(zhuǎn)變好政府職能，明確政府在社區(qū)管理中的職能定位，防止政府在社區(qū)管理中進(jìn)行全能型管理或無原則退讓型管理這兩個(gè)極端現(xiàn)象的出現(xiàn)。另一方面，要強(qiáng)化政府在社區(qū)管理中的服務(wù)功能，將更多的公共資源投入到社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域中去。第二，要積極培育并且有效規(guī)范各類社會(huì)組織，從而使社區(qū)管理結(jié)構(gòu)多元化。特別是要不斷改善社會(huì)組織生長發(fā)育的法治環(huán)境、社會(huì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境，充分發(fā)揮民眾和社會(huì)組織在社區(qū)管理以及公共服務(wù)中的積極作用，以便替補(bǔ)因政府不直接插手社區(qū)管理而造成的主體缺位。當(dāng)然，政府也要為社會(huì)組織的發(fā)展提供必要的資金支持和政策傾斜，才能從根本上改變社區(qū)管理中政府包攬一切的弊病，形成多元化的社區(qū)管理結(jié)構(gòu)。第三，要重視社區(qū)管理中的公民參與，廣辟社區(qū)民眾參與的有效渠道。民眾參與是社區(qū)管理創(chuàng)新至關(guān)重要的因素，民眾作為社區(qū)管理最基本的元素，健全民眾參與機(jī)制，為民眾參與提供法律依據(jù)和制度性保障，是建設(shè)科學(xué)、民主、高效的社區(qū)管理新體制的有效途徑。一是要積極搭建民眾參與社區(qū)管理的平臺(tái)，豐富各種參與方式，采取社區(qū)重大事務(wù)民情懇談會(huì)、民主評(píng)議會(huì)、事務(wù)協(xié)調(diào)會(huì)、公決會(huì)、工作聽證會(huì)等形式，推動(dòng)民眾在參與社區(qū)管理過程中不斷提高公民意識(shí)和民主意識(shí)。二是要建立健全專家咨詢和論證制度、信訪制度、社會(huì)公示和聽證制度等，為民眾有序參與社區(qū)管理創(chuàng)造便利條件。第四，加強(qiáng)社區(qū)公共管理，提高居委會(huì)和民眾的應(yīng)急管理能力。在新型工業(yè)化發(fā)展的過程中，城市社區(qū)人員結(jié)構(gòu)和其他情況相當(dāng)復(fù)雜，危機(jī)事件頻發(fā)，因此，社區(qū)危機(jī)管理在整個(gè)社區(qū)管理中顯得非常重要。要搞好社區(qū)應(yīng)急管理，就必須按照政府引導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、分類管理、居委會(huì)具體負(fù)責(zé)、民眾參與的總要求，建立健全社區(qū)應(yīng)急管理的相應(yīng)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制建設(shè)，培養(yǎng)社區(qū)干部應(yīng)急管理的能力和水平，增強(qiáng)全體社區(qū)居民的防災(zāi)救災(zāi)和應(yīng)對(duì)危機(jī)的意識(shí)；加強(qiáng)社區(qū)管理防控體系建設(shè)，有效防范和及時(shí)處置各種社區(qū)矛盾與沖突，將各種矛盾和糾紛化解在萌芽狀態(tài)。第五，要注重對(duì)社區(qū)管理的績效評(píng)估，不斷健全和完善社區(qū)管理的績效評(píng)估體系?？茖W(xué)合理、具有可操作性的績效評(píng)估是提升社區(qū)管理質(zhì)量的重要條件，也是社區(qū)管理能否有效發(fā)揮作用的基礎(chǔ)性工作。因此，在制定社區(qū)管理績效評(píng)估體系時(shí)，要制定多元化的績效評(píng)估指標(biāo)，處理好穩(wěn)定與發(fā)展、公平與效率、政府服務(wù)與民眾滿意度、當(dāng)前績效與長遠(yuǎn)發(fā)展、量的考評(píng)和質(zhì)的考評(píng)等諸多社區(qū)管理中的關(guān)系，保證績效評(píng)估的科學(xué)性和有效性。