王仰文

（聊城大學(xué) 法學(xué)院，山東 聊城 252000）

責(zé)任問題是現(xiàn)代民主政治的核心問題，也是現(xiàn)代政府公共權(quán)力運(yùn)行實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化和程序化的重要保障。行政決策行為的復(fù)雜性決定了行政決策責(zé)任追究類型的多元性。正確把握行政決策責(zé)任追究的多元化類型以及各類型之間的相互關(guān)聯(lián)，對于構(gòu)建行政決策責(zé)任追究類型體系，實(shí)現(xiàn)責(zé)任追究的過責(zé)相當(dāng)，責(zé)當(dāng)其罰，防止領(lǐng)導(dǎo)干部“拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人”的現(xiàn)象，促進(jìn)行政決策責(zé)任追究的公正、合理具有重要的意義。

一、行政決策責(zé)任追究的多元類型劃分

1.行政決策責(zé)任追究的多元類型。第一，從政府權(quán)力行使結(jié)果的性質(zhì)來看，可分為積極責(zé)任追究和消極責(zé)任追究。積極責(zé)任要求行政決策主體不但要積極作為，而且要正確作為；消極責(zé)任則是行政決策主體在不作為、或者違法作為所負(fù)的否定性后果。第二，從行政決策責(zé)任產(chǎn)生的原因來看，行政決策責(zé)任追究可分為主觀責(zé)任追究和客觀責(zé)任追究。主觀責(zé)任是職業(yè)道德的反映，包括倫理準(zhǔn)則與道德規(guī)范等等。這些往往內(nèi)化于公務(wù)人員的內(nèi)心，與其公職身份相關(guān)的道德要求，它高于一般意義上的責(zé)任承擔(dān)方式，但是，又同時(shí)包含客觀責(zé)任類型的精髓和要義?？陀^責(zé)任的主要內(nèi)容包括對公民負(fù)責(zé)、公共行政人員要對民選官員負(fù)責(zé)、對法律負(fù)責(zé)、對上級負(fù)責(zé)和為下級負(fù)責(zé)。第三，從行政決策責(zé)任承擔(dān)主體看，行政決策責(zé)任追究可以分為個(gè)人責(zé)任追究和集體責(zé)任追究。第四，從行政決策責(zé)任立法規(guī)范來看，行政決策責(zé)任追究可分為政治責(zé)任、道德責(zé)任、法律責(zé)任的責(zé)任追究。①

2.行政決策責(zé)任追究類型之間的內(nèi)在關(guān)系。我們認(rèn)為，依據(jù)責(zé)任政府的理論，結(jié)合現(xiàn)有的立法與責(zé)任追究實(shí)踐，上述3種行政決策責(zé)任追究的類型之間既相互區(qū)別，又相互滲透、相互影響，共同構(gòu)成了行政決策責(zé)任追究縱橫交織的有機(jī)整體，在不同層面內(nèi)規(guī)范和約束行政決策主體的行政決策行為。從行政決策責(zé)任立法規(guī)范來看，“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星拱之”。②道德責(zé)任是其他責(zé)任形式的基礎(chǔ)。政治責(zé)任追究相對于法律責(zé)任追究而言，強(qiáng)調(diào)行政決策的行為與是否違法無關(guān)，而是關(guān)系到政策是否失誤。在更深層次上，“政治責(zé)任不僅僅是對行政高官政治行為是否符合法律程序即形式正義的評價(jià)，更是對其政治性決策及其后果是否合理正當(dāng)即實(shí)質(zhì)正義的考察?！雹墼谡呜?zé)任與法律責(zé)任并存時(shí)，政治責(zé)任的追究處于優(yōu)先地位，但這并不代表可以不追究法律責(zé)任。就政治責(zé)任與道德責(zé)任而言，二者都呈現(xiàn)出法律化的趨勢，并且二者之間有融合的趨勢。就法律責(zé)任與道德責(zé)任而言，法律是道德的底線，相比較道德責(zé)任，法律責(zé)任因此也只是一種最低限度的責(zé)任，而道德責(zé)任可以說是法律責(zé)任的補(bǔ)充，它作用的立足點(diǎn)在于通過對行政決策主體內(nèi)心道德的信仰與信念的強(qiáng)化，從而賦予法律責(zé)任履行的內(nèi)在動(dòng)力。所以，從這個(gè)意義上說，道德責(zé)任是一種積極的責(zé)任，而積極的責(zé)任追究是我們追求的責(zé)任實(shí)現(xiàn)的最理想方式。

二、行政決策責(zé)任不同類型的追究側(cè)重

民主政治與公共行政在本質(zhì)上必然是責(zé)任政府。責(zé)任政府則意味著政府能積極地回應(yīng)、滿足和實(shí)現(xiàn)公民的正當(dāng)要求，責(zé)任政府要求政府承擔(dān)政治的、道德的和法律的責(zé)任。

1.政治責(zé)任。就是行政決策主體因其行政決策和行為有損于社會(huì)公益的，而承擔(dān)的政治上的否定性后果。這種政治上的否定性后果，也就意味著作為行政決策主體的個(gè)人或組織已喪失了從事行使政治權(quán)力的資格。政治責(zé)任是政治官員在民主政治背景中承擔(dān)的一種責(zé)任，是社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展的標(biāo)志，行政決策主體的一切決策行為都必須以民意為依歸，這是民主政治的基礎(chǔ)所在。在行政決策制定與執(zhí)行出現(xiàn)失誤的時(shí)候，無疑顯示出政府行政能力的削減與不足，無形中也損毀了政府在社會(huì)公眾心目中的良好形象，從而也會(huì)導(dǎo)致政府的權(quán)威和合法性受到質(zhì)疑與挑戰(zhàn)。從這個(gè)意義上講，政府的責(zé)任首先表現(xiàn)在政治上，政治責(zé)任也是行政決策責(zé)任體系中最為核心的責(zé)任，離開政治責(zé)任，其他責(zé)任就會(huì)成為無本之木，無源之水。在民主憲政國家，有關(guān)政治責(zé)任的追究最終演變?yōu)橐惶字贫饶Ｐ?，除了自身具有深厚的理論基石——民主政治理論之外，更有著西方發(fā)達(dá)國家的成熟經(jīng)驗(yàn)。在這些國家，政府政治責(zé)任主要是通過責(zé)任政治制度，或議會(huì)對政府的監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)的。盡管各國立法機(jī)關(guān)對政治責(zé)任的追究所采取的方式在權(quán)限、范圍、力度、程序等方面不盡相同，而且責(zé)任追究形式也各有側(cè)重，但是，對政治責(zé)任的追究主要是通過彈劾、質(zhì)詢、國政調(diào)查、倒閣權(quán)等來實(shí)現(xiàn)的。中國共產(chǎn)黨是我國唯一的執(zhí)政黨，代表了全國各族人民的利益，政府及行政決策主體必須接受黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，因此，中國行政決策主體還必須對中國共產(chǎn)黨負(fù)政治上的責(zé)任。這一點(diǎn)也區(qū)別于堅(jiān)持“政治中立”的西方國家責(zé)任追究形式。在我國人大制度中，對政府政治責(zé)任監(jiān)督方式具體可以細(xì)化為質(zhì)詢、辭職、罷免等。值得注意的是，在中國，對政治責(zé)任的追究對象一般是領(lǐng)導(dǎo)成員，且具有一定的無因性，即使領(lǐng)導(dǎo)成員與行政決策失誤之間并不存在直接的關(guān)聯(lián)，也可以追究其政治責(zé)任。同時(shí)，一般行政決策主體的行為沒有違法，但是違背了《黨章》以及有關(guān)組織紀(jì)律的規(guī)定，要受到黨紀(jì)政紀(jì)的處分，它是以決策主體的政治前途、政治身份為懲罰對象，對于決策者的人身自由與財(cái)產(chǎn)狀況影響甚微，如彈劾、罷免等。因此，可以對具有一定政治身份的行政決策主體的任何違法行為適用。

2.道德責(zé)任。它是對沒有法律明文規(guī)定的、屬于自由裁量權(quán)活動(dòng)領(lǐng)域的行政事務(wù)和行政行為的要求。“政府及其公務(wù)員依法行使公共權(quán)力，從事公共事務(wù)管理時(shí)必須承擔(dān)道德意義上的責(zé)任?！雹芘c其它責(zé)任形式不同，它更多是主觀的、無形化的責(zé)任形式。因此，道德責(zé)任本身是一個(gè)內(nèi)在的約束機(jī)制，是指對官員“品行”的考量，不具備外在的直接強(qiáng)制力。雖然行政決策主體不違法也不違憲，但是，如果行政決策行為違背其應(yīng)盡的道德義務(wù)，或者與其公職身份不符，與社會(huì)善良風(fēng)俗有悖，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不利的后果。為此，黨和政府相繼頒布了一系列關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部行為的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，《公務(wù)員法》第12條對公務(wù)員道德責(zé)任的明確規(guī)定。不少地方政府結(jié)合各自的具體情況，推出了很多創(chuàng)新之舉，開始了建設(shè)責(zé)任政府的探索。例如，自2005年北京市長王岐山因?yàn)楣┡瘑栴}向市民道歉以來，“官員道歉”在中國政壇悄然浮現(xiàn)，漸成強(qiáng)勁之勢。⑤隨著官員道歉行為的增加，一方面讓公眾看到了公權(quán)力的自省，另一方面也引發(fā)了對于這種自省行為的制度化反思。⑥但是，政府道歉是政府責(zé)任追究的公開承諾，它標(biāo)志著責(zé)任追究程序的正式啟動(dòng)，是責(zé)任追究制度鏈中的第一環(huán)，意味著將進(jìn)一步承擔(dān)相應(yīng)的道義責(zé)任、政治責(zé)任和法律責(zé)任。

3.法律責(zé)任。法律責(zé)任的必然性，是實(shí)現(xiàn)責(zé)任功能價(jià)值最大化的基本要求。“建立責(zé)任政府，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)政府的法律責(zé)任，切不可用道義責(zé)任、政治責(zé)任來代替和沖擊法律責(zé)任，使本應(yīng)納入法律責(zé)任范圍的責(zé)任通過道義責(zé)任和政治責(zé)任予以解決”。⑦法律責(zé)任之所以不同于政治責(zé)任、道德責(zé)任，在于它是按照法律規(guī)定，由特定的國家機(jī)關(guān)依法追究，并以國家強(qiáng)制力來保證實(shí)施的責(zé)任追究形式。因此，法律責(zé)任是其它責(zé)任的保障線。但是，在我國的現(xiàn)實(shí)政治生活中，由于諸多原因，違憲責(zé)任追究基本上還停留在理論層面，尚未真正落到實(shí)處，“迄今為止，全國人大或全國人大常委會(huì)還沒有作出一件有關(guān)法律、行政法規(guī)或其他政治、行政和司法行為違憲的決定，”⑧這樣，法律責(zé)任承擔(dān)的形式亟待進(jìn)一步加強(qiáng)和落實(shí)。

三、行政決策責(zé)任追究體系的內(nèi)在關(guān)系及側(cè)重

1. 行政決策責(zé)任對象的責(zé)任追究是一個(gè)完整的體系。即包括政治責(zé)任、道德責(zé)任和法律責(zé)任。這三個(gè)方面的責(zé)任，也是三個(gè)層次的責(zé)任。無論是政府還是官員，其日?；顒?dòng)和履職表現(xiàn)都可以從這三個(gè)方面進(jìn)行評價(jià)，在不同層次上出現(xiàn)問題，政府和官員就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。一般性地違反行政道德要求，需要承擔(dān)道德責(zé)任。而由于失職瀆職、未能較好地履行政府和官員的職責(zé)，則要承擔(dān)政治責(zé)任，其中包括公開道歉、接受質(zhì)詢和引咎辭職。失職瀆職行為構(gòu)成犯罪的，還要接受法律制裁，承擔(dān)法律責(zé)任。法律責(zé)任遵循“行為——責(zé)任”的內(nèi)在邏輯，而道德責(zé)任不僅關(guān)注行為、手段，而且更強(qiáng)調(diào)動(dòng)機(jī)和目的。甚至，依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部決策失誤的責(zé)任大小和性質(zhì)嚴(yán)重程度，可能同時(shí)承擔(dān)刑事、行政和政治三種責(zé)任；有的可能是承擔(dān)其中的兩項(xiàng)責(zé)任；有的可能是承擔(dān)單獨(dú)某項(xiàng)責(zé)任。需要注意的是，在民主憲政的國家中，行政決策權(quán)作為一種公共權(quán)力，源自人民，也必須接受人民的監(jiān)督。這一特性的存在往往會(huì)使人們傾向于關(guān)注政治責(zé)任的政治性，而忽視了其應(yīng)當(dāng)具有的法治特征。其實(shí)，“政治責(zé)任不僅僅是對行政高官政治行為是否符合法律程序即形式正義的評價(jià)，更是對其政治性決策及其后果是否合理正當(dāng)即實(shí)質(zhì)正義的考察?！雹嵛覀冊谟懻撜呜?zé)任特別是消極意義上的政治責(zé)任的追究時(shí)，應(yīng)當(dāng)在法治的層面討論，不管是政治責(zé)任的追究主體、追究對象、追究程序、還是政治責(zé)任的承擔(dān)方式都應(yīng)當(dāng)由法律予以明確規(guī)定。這樣，才能保證政治責(zé)任追究的文明化、民主化，避免出現(xiàn)政治失衡、政治迫害、政治專橫等災(zāi)難。

2.政治責(zé)任、道德責(zé)任和法律責(zé)任之間的遞進(jìn)關(guān)系。政治和道德責(zé)任是前提和基礎(chǔ)，是追究責(zé)任的一種快速反應(yīng)方式，有利于盡快平息事態(tài)，消除民眾怨憤，同時(shí)，它還可以為進(jìn)一步的法律追究鋪平道路、掃清障礙。例如，某地發(fā)生了重大行政決策失誤，立即啟動(dòng)政治和道德責(zé)任追究方式宣布對主要責(zé)任人實(shí)行停職或免職，這一方面可以緩解民眾的情緒，同時(shí)也可以減少對問題進(jìn)一步法律追究的干擾和阻力。而且，從依法治國的角度來看，這些責(zé)任的次序，法律責(zé)任永遠(yuǎn)是第一位的，更是無法替代的。需要說明的是，在許多民主法治國家，道義責(zé)任與政治責(zé)任并無區(qū)分，兩者的含義是相通的。例如：“引咎辭職”是世界上許多國家的官員承擔(dān)政治責(zé)任最常見的一種方式，但同時(shí)也是一種道義責(zé)任。當(dāng)前，我們要在制度上明確行政決策責(zé)任追究的范圍、尺度、依據(jù)和程度，將關(guān)乎公共利益之決策與公共利益的價(jià)值當(dāng)量，用定性和定量兩個(gè)系列標(biāo)準(zhǔn)鎖定在責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的制度模式中，以使行政決策的做出受到有形風(fēng)險(xiǎn)壓力的制約，有效遏止我國普遍存在的行政決策失誤的發(fā)生。值得注意的是，依據(jù)各地行政決策責(zé)任追究制度的規(guī)定，責(zé)任追究方式包括責(zé)令改正、責(zé)令做出書面檢查、通報(bào)批評、調(diào)離工作崗位等組織處理方式。這些組織處理方式和政紀(jì)處分，作為責(zé)任追究的兩種重要形式，既有區(qū)別又有聯(lián)系。首先，兩者相互區(qū)別。組織處理和政紀(jì)處分分別針對情節(jié)、程度和性質(zhì)不同的違規(guī)違紀(jì)行為所作出的處罰。某種程度上，組織處理相對于政紀(jì)處分而言，是對違規(guī)違紀(jì)情節(jié)和后果較輕、尚未達(dá)到政紀(jì)處分的行為進(jìn)行的處罰。其次，兩者雖然相互區(qū)別，但卻并不排斥，也就是說，既可以單獨(dú)適用某一種方式，也可以兩者共用。而且，組織處理和政紀(jì)處分分別側(cè)重于組織上的處罰和行政責(zé)任的追究，兩者各有優(yōu)勢，具有一定的互補(bǔ)性。再次，兩者有著共通之處。一方面，具有執(zhí)行上的強(qiáng)制性，主要針對在行政決策工作中有違規(guī)違紀(jì)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，對其作出處罰；另一方面，具有極大的警示作用。能夠懲一儆百，達(dá)到教育、監(jiān)督和保護(hù)干部的目的，實(shí)現(xiàn)責(zé)任追究制度的立法宗旨。

注釋：

①田湘波：《強(qiáng)化問責(zé)是建設(shè)責(zé)任政府的關(guān)鍵》，《檢察日報(bào)》，2012 年11 月13 日。

②《論語·為政》

③馮志峰：《問責(zé)如何避免不問不責(zé)》，《中國改革》，2012年第12 期。

④鄭振宇：《行政道德責(zé)任——建立責(zé)任政府的關(guān)鍵》，《理論與改革》，2002 年第6 期。

⑤顏昌武、劉亞平：《深圳問責(zé)不僅僅是一場風(fēng)暴》，《決策》，2007 年第8 期。

⑥劉湘?。骸豆賳T道歉制度化追問》，《決策》，2007 年第11期。

⑦田思源：《論政府責(zé)任法制化》，《清華大學(xué)學(xué)報(bào)》，2006年第2 期。

⑧陳云生：《憲法監(jiān)督司法化》，北京大學(xué)出版社，2004 年版，第452 頁。

⑨李民：《學(xué)習(xí)和踐行干部選拔任用四項(xiàng)監(jiān)督制度》，中共中央黨校出版社，2010 年版，第75 頁。