許海燕

（中共曲靖市委黨校 行政學(xué)與法學(xué)教研室，云南 曲靖 655000）

新型城鎮(zhèn)化是黨的十八大確定的重大國(guó)家戰(zhàn)略，是穩(wěn)增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需的最大潛力所在，也是轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的重要抓手。過去10年，中國(guó)經(jīng)歷了世界最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化過程。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2012年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，我國(guó)城鎮(zhèn)人口7.1億人，占總?cè)丝诘谋戎?2.6%。年均提高近1個(gè)百分點(diǎn)。我國(guó)改革開放以來，城鎮(zhèn)人口凈增5億，城鎮(zhèn)化率2013年已達(dá)到53.7%，超過世界平均水平。但我們也必須清醒地看到，與發(fā)達(dá)國(guó)家70%-80%的城鎮(zhèn)化率相比，我們的差距依然不小，而且到2013年全國(guó)農(nóng)民工總量為2.69億人，外出農(nóng)民工1.66億人。可以說，全國(guó)1.66億的農(nóng)民工還沒有城市化，進(jìn)城農(nóng)民工占全國(guó)城鎮(zhèn)化人口7.1億人的23.4%，城市化質(zhì)量仍然較差。如何積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍，已到了必須轉(zhuǎn)型的階段。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是中央提出的關(guān)于我國(guó)未來經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的突破口和方向，必將成為我國(guó)未來十年的大戰(zhàn)略。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民。能否將2.69億農(nóng)民工有序?qū)崿F(xiàn)市民化，是判斷新型城鎮(zhèn)化能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)。因此，在全力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過程中，要高度關(guān)注農(nóng)民工市民化的問題，采取系統(tǒng)而有效的措施，解決好推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)民工市民化的關(guān)系。這意味“讓農(nóng)民工逐步融入城鎮(zhèn)”，即農(nóng)民工市民化將成為未來工作的準(zhǔn)則。新的一輪城鎮(zhèn)化顯然具有了不同以往的新基礎(chǔ)、新條件和新形勢(shì)。

一、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化面臨的問題

1.戶籍制度存在弊端，制約城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，戶籍制度的弊端就已慢慢顯現(xiàn)，就此政府曾出臺(tái)政策做過一些調(diào)整，允許和鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，也逐步放寬了居住、擇業(yè)、保險(xiǎn)、子女就學(xué)等方面的政策，促進(jìn)了城鎮(zhèn)化。但由于戶籍制度以及相關(guān)政策仍然沒有進(jìn)行根本性的改革，因此，多年來形成的城市與農(nóng)村“二元經(jīng)濟(jì)”結(jié)構(gòu)日益呈現(xiàn)剛性，由此而引發(fā)的各種弊端不斷顯現(xiàn)，影響面與影響深度仍在繼續(xù)發(fā)展。第一，雖然我國(guó)城鎮(zhèn)化率僅為53.7%，但已出現(xiàn)了“用工荒”，這與大量農(nóng)民工處于流動(dòng)狀態(tài)有關(guān)，癥結(jié)還是戶籍制度。自1997年全國(guó)小城鎮(zhèn)戶籍改革試點(diǎn)起，17年過去了，2.69億農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)了地域轉(zhuǎn)移和職業(yè)轉(zhuǎn)換，卻沒有同步實(shí)現(xiàn)身份和地位的轉(zhuǎn)化。在學(xué)界，農(nóng)民工被稱為“半城鎮(zhèn)化的人口”，包含了這部分人口的城鎮(zhèn)化也被稱為“偽城鎮(zhèn)化”。結(jié)果造成大規(guī)模農(nóng)民工周期性“鐘擺式”和“候鳥型”流動(dòng)，增加了交通運(yùn)輸壓力和社會(huì)管理成本；“城鄉(xiāng)兩棲”同時(shí)也造成資源的雙重占用，大量人口的異地轉(zhuǎn)移則導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)空心化問題。大量的“三留人口”（留守兒童、留守老人和留守婦女）成了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中與農(nóng)民工流動(dòng)相伴生的一個(gè)特殊現(xiàn)象，帶來了很多社會(huì)問題，影響了城鄉(xiāng)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。第二，城鄉(xiāng)分離的戶籍管理制度客觀上形成了城鄉(xiāng)分離的社會(huì)保障制度，使農(nóng)村和城市的保障體系相互斷層，處于兩種完全不同、相互隔離的狀態(tài)，缺乏一種隨著農(nóng)民進(jìn)入城市、身份變?yōu)槭忻?，由農(nóng)村保障體系順利轉(zhuǎn)為城市保障體系的過渡機(jī)制。當(dāng)農(nóng)民一旦脫離土地進(jìn)入城市時(shí)，既失去了農(nóng)村土地這個(gè)基本的生活保障，又同時(shí)受到城市保障體系的排斥，這樣，就使得農(nóng)民游離于現(xiàn)行社會(huì)保障體系之外，農(nóng)民進(jìn)了城卻沒能享受城市社保和公共福利，農(nóng)民工成了生活在城市邊緣地帶、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位低下的城市弱勢(shì)群體。并且，由于現(xiàn)行制度的排斥，在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，農(nóng)民工在城市里受到了不公正的待遇，包括超常勞動(dòng)時(shí)間、拖欠工資、在勞動(dòng)場(chǎng)所受到損害等，有的基本生活都無法保障。因此，農(nóng)民工居住在城里，卻并不代表就成為了一個(gè)真正的“城里人”。在農(nóng)民群體眼里，“城里人”更實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容是指能享有比農(nóng)民更完善的社會(huì)保障。所以，農(nóng)民群體在最基本的生活保障得不到滿足的時(shí)候，若讓農(nóng)民放棄農(nóng)村的土地這個(gè)基本保障，去城市尋找更好的生活環(huán)境是不現(xiàn)實(shí)的。這個(gè)基本的現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重影響了城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。

2.人地矛盾和資源環(huán)境壓力巨大，粗放的城鎮(zhèn)發(fā)展模式難以為繼。我國(guó)人多地少，宜居空間、能源資源、環(huán)境容量是城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要制約因素。按照部署，“十二五”期間我國(guó)將轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力4000萬人，數(shù)量龐大的“新市民”必然要求相應(yīng)的公共設(shè)施與公共服務(wù)，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、房屋建筑、交通等方面建設(shè)的快速增加也必將消耗大量水泥、鋼鐵、煤炭等高能耗產(chǎn)品，導(dǎo)致能源資源消費(fèi)量的大幅度提升。而最為突出的問題是城鎮(zhèn)接納能力跟不上人口轉(zhuǎn)移的速度和廣大城市居民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要。目前，我國(guó)每年從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的人口有1000多萬，相當(dāng)于歐洲一個(gè)中等國(guó)家的人口總量，未來較長(zhǎng)一段時(shí)期中國(guó)城鎮(zhèn)人口還將增加3億左右，相當(dāng)于美國(guó)的人口總量，這將意味著城鎮(zhèn)的就業(yè)吸納能力、基礎(chǔ)設(shè)施承載能力以及社會(huì)管理任務(wù)等壓力巨大。而在現(xiàn)實(shí)發(fā)展中，第一，近年來的重大事件（河水污染、空氣污染）可以證實(shí)，不少地區(qū)只追求工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的速度，造成用地失控、環(huán)境破壞，每年所消耗的各類資源越來越多，生態(tài)環(huán)境越來越差。第二，城市居民對(duì)人居環(huán)境的要求不斷提高，對(duì)住房、醫(yī)療、教育等民生問題反映強(qiáng)烈。一些城市交通擁堵、環(huán)境污染、抵御自然災(zāi)害和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力不足等問題凸顯，“城中村”、城鄉(xiāng)接合部等地段往往成為管理盲區(qū)，這與現(xiàn)代化城市的發(fā)展要求差距很大。健康城鎮(zhèn)化將是中國(guó)的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略，也是大力保護(hù)我國(guó)各種資源環(huán)境的重要因素。

3. 農(nóng)村土地政策存在不足，導(dǎo)致城鄉(xiāng)關(guān)系不協(xié)調(diào)，二元結(jié)構(gòu)明顯。城市和農(nóng)村作為人類生活的主要聚落，具有相互彌補(bǔ)性和支撐性。但在中國(guó)城市和城鎮(zhèn)發(fā)展的進(jìn)程中，城鄉(xiāng)差別和“三農(nóng)”問題日益突出。第一，近10多年來，城鎮(zhèn)化呈急速發(fā)展的態(tài)勢(shì)，“土地城鎮(zhèn)化”的速度更快，出現(xiàn)了冒進(jìn)式的土地失控。國(guó)土資源部的資料顯示，“十一五”期間，全國(guó)土地出讓每年平均達(dá)660萬畝，還有農(nóng)林水利各部門每年占用千萬畝良田，這對(duì)于我國(guó)有限的土地資源是一個(gè)嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。不少地方未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自建設(shè)占地很大的度假村、高爾夫與旅游休閑區(qū)等。在城市化進(jìn)程中，“攤大餅”式的“造城運(yùn)動(dòng)”極大地浪費(fèi)土地資源。許多城市郊區(qū)化泛濫，許多單位大量占用土地，尤其是開發(fā)區(qū)、大學(xué)城的攀比式建設(shè)。農(nóng)民只得到微不足道的補(bǔ)償?？梢哉f，中國(guó)城市的發(fā)展，是以犧牲農(nóng)村的利益為代價(jià)的，存在的剪刀差，使大量的農(nóng)村財(cái)富變相流入城市。中國(guó)城市的崛起，鄉(xiāng)村塌陷的怪狀，制約了鄉(xiāng)村消費(fèi)能力的提升，不利形成統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，不能為城市和工業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供有力的支撐。第二，土地政策難以產(chǎn)生應(yīng)有的推力，戶籍政策更沒有產(chǎn)生必要的拉力，導(dǎo)致農(nóng)民難以割舍多年來經(jīng)營(yíng)的土地，同時(shí)，由于土地種糧收益過低，大量青壯年外出打工，有的干脆撂荒，有的租給別人，種地的是留守婦女、兒童和老人，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)型，“種糧口糧化、農(nóng)業(yè)副業(yè)化、農(nóng)戶兼業(yè)化、村莊空心化、農(nóng)民老齡化”趨勢(shì)越來越明顯?！罢l來種地、怎么種地”的糧食安全問題日益嚴(yán)峻。

4.加快城鎮(zhèn)化發(fā)展的認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)。戶籍制度及相關(guān)政策存在如此多的弊端，甚至波及其他方面的改革，然而，多年來這一制度一直沒有得到實(shí)質(zhì)性的改變。究其原因，主要是對(duì)加快城鎮(zhèn)化發(fā)展的認(rèn)識(shí)不到位，存在一些誤區(qū)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為：“農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，因此需要穩(wěn)定農(nóng)民隊(duì)伍”。農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)，不容置疑。但當(dāng)歷史已進(jìn)入到了經(jīng)濟(jì)全球化的21世紀(jì)，農(nóng)業(yè)發(fā)展并不是取決于農(nóng)業(yè)人口的多少，而是取決于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)如何伴隨著勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營(yíng)，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。只有提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，提高產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力合理轉(zhuǎn)移，才是解決農(nóng)民問題的根本途徑。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為：“城鎮(zhèn)化就是農(nóng)村變城市”。在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，許多地方管理者用城市人單方面的觀點(diǎn)來規(guī)劃和發(fā)展農(nóng)村，難免忽視農(nóng)村特色和農(nóng)民習(xí)俗，用很低的補(bǔ)償金把農(nóng)民“趕上樓”，損害農(nóng)民的利益，這是另一種形式的“圈地運(yùn)動(dòng)”。將城鎮(zhèn)化作為大搞“造城運(yùn)動(dòng)”的手段，結(jié)果可能是新城涌現(xiàn)了，但農(nóng)村衰落了。實(shí)事上，城鎮(zhèn)化既不是把農(nóng)村變?yōu)槌鞘?，也不是把農(nóng)業(yè)變成工業(yè)，而是通過減少農(nóng)民和推動(dòng)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)率；通過調(diào)整農(nóng)村的生產(chǎn)組織方式，改變農(nóng)村的生活方式，提高農(nóng)村公共服務(wù)水平。新型城市化，絕對(duì)不是要消滅農(nóng)民，消滅農(nóng)村，人為的實(shí)現(xiàn)更大程度的人口城市化，而是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村與城市的共存共榮。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為：“農(nóng)民進(jìn)城會(huì)導(dǎo)致過度城市化”?？陀^地講，目前的城鎮(zhèn)化未能解決好農(nóng)民工市民化的問題?！爸蛔寔泶蚬ぁ⒉蛔寔砺鋺簟钡姆绞奖砻鳎褐袊?guó)過去的城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是一種“半拉子”的城鎮(zhèn)化，是一種“要土地不要人”的城鎮(zhèn)化，是“土地的城鎮(zhèn)化”而非“人的城鎮(zhèn)化”。這樣大規(guī)模、長(zhǎng)時(shí)段地將人和地割裂開來的城鎮(zhèn)化過程，由此也帶來了極其嚴(yán)重的一系列問題。

二、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工有序市民化的應(yīng)對(duì)策略

1.推進(jìn)戶籍制度改革。城鎮(zhèn)化的過程不是城市現(xiàn)有人群自我發(fā)展、自我提高的過程，而是農(nóng)民逐步融入城市的過程。我國(guó)有2.69億農(nóng)民工，推動(dòng)戶籍制度改革，讓他們?cè)鞘?，享受城市居民同等待遇，是社?huì)公平公正的體現(xiàn)。2014年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），明確要求適應(yīng)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的需要，進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革，落實(shí)放寬戶口遷移政策。統(tǒng)籌戶籍制度改革和相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域改革，合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。這標(biāo)志著推進(jìn)戶籍制度改革開始進(jìn)入全面實(shí)施階段。由此看，戶籍制度改革是推進(jìn)以人為本的城鎮(zhèn)化的“牛鼻子”，必須抓緊抓好。如何部署深入貫徹落實(shí)黨的十八大、十八屆三中全會(huì)和中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的要求，是涉及億萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的一項(xiàng)重大舉措。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要抓緊出臺(tái)具體改革措施，各有關(guān)部門要按照職能分工，抓緊制定相關(guān)配套政策。但應(yīng)防止急于求成、運(yùn)動(dòng)式推進(jìn)。第一，戶籍制度改革應(yīng)明確對(duì)象，逐步轉(zhuǎn)換戶籍功能，分解附著在戶口上的各種社會(huì)福利，使戶籍制度向更加有利于促進(jìn)人口自由流動(dòng)、促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，這就要全面實(shí)施居住證制度，加快建設(shè)和共享國(guó)家人口基礎(chǔ)信息庫，穩(wěn)步推進(jìn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口。這是社會(huì)公平公正的體現(xiàn)，也是未來戶籍制度改革的核心。第二，要探索建立政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的社會(huì)公共服務(wù)均等化成本分擔(dān)機(jī)制，建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生計(jì)生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計(jì)制度，從而逐步淡化戶口價(jià)值，消解戶口等級(jí)。即戶改需要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)脫鉤，一個(gè)是城市福利一定要和城市戶籍脫鉤。要實(shí)現(xiàn)真正的脫鉤，是非常困難的，尤其是農(nóng)村和城市社保的互通互聯(lián)，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，需要投入的資金是非常巨大的。第二個(gè)脫鉤是進(jìn)城農(nóng)民工一定要與宅基地脫鉤?，F(xiàn)在農(nóng)民不愿意進(jìn)城，很多人擔(dān)心土地被收。解決宅基地問題并不是說直接收回農(nóng)民的土地，而是國(guó)家要研究土地確權(quán)問題，讓土地可以流轉(zhuǎn)，建立農(nóng)村宅基地的有償退出機(jī)制。這不僅有助于推進(jìn)我國(guó)戶籍制度改革從“注重形式”向“更關(guān)注內(nèi)容”的方向發(fā)展，也有助于推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展從“注重?cái)?shù)量”向“更關(guān)注質(zhì)量”的方向轉(zhuǎn)型。當(dāng)然，加快戶籍改革，要有一個(gè)過程，關(guān)鍵是要本著“堅(jiān)持以人為本、尊重群眾意愿”的原則，尊重城鄉(xiāng)居民自主定居的意愿，依法保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口的合法權(quán)益，不得采取強(qiáng)迫做法辦理落戶。同時(shí)，要堅(jiān)持因地制宜、區(qū)別對(duì)待的原則，充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、城市綜合承載能力和提供基本公共服務(wù)的能力，實(shí)施差別化落戶政策。穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

2.要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)融合，讓農(nóng)民工逐步融入城鎮(zhèn)。農(nóng)民工市民化不僅僅是戶籍問題，關(guān)鍵讓他們?nèi)诘眠M(jìn)、留得住、住得下、能就業(yè)、可創(chuàng)業(yè)。農(nóng)民進(jìn)城了，卻無法獲得穩(wěn)定就業(yè)，不能獲得體面而有尊嚴(yán)的城市生活，在城市中形成了城市二元結(jié)構(gòu)。這樣，以貧民窟為代價(jià)的高城市化率，不僅不意味著實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化，而且意味著因?yàn)槌鞘腥鄙佼a(chǎn)業(yè)和就業(yè)支撐，而使城市難于治理，經(jīng)濟(jì)發(fā)展困難重重，從而落入到“中等收入陷阱”。這在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中一定要加以警惕。因此，農(nóng)民工市民化是一個(gè)長(zhǎng)期而又艱巨的任務(wù)，不可能一蹴而就。城鎮(zhèn)化的進(jìn)程均受制于工業(yè)化的發(fā)展。城鎮(zhèn)化與工業(yè)化二者是相輔相成的，城鎮(zhèn)化需要產(chǎn)業(yè)發(fā)展來充實(shí)，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，同時(shí)，城鎮(zhèn)化也能為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更好的平臺(tái)。為此，要營(yíng)造良好創(chuàng)業(yè)環(huán)境，鼓勵(lì)農(nóng)民工以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)。第一，要促進(jìn)人流、物流、資本流、信息流的地域集聚，以形成堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，把城鎮(zhèn)化建立在堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)之上。第二，給農(nóng)民工創(chuàng)造更多的居住和就業(yè)機(jī)會(huì)。要充分發(fā)揮市場(chǎng)和政府兩種力量、兩種機(jī)制的作用，把吸納農(nóng)民工就業(yè)放在首位。農(nóng)民工就業(yè)問題解決好了，就可以為居住問題的解決創(chuàng)造必要的條件。第三，把農(nóng)民工生產(chǎn)生活納入城市發(fā)展規(guī)劃之中。要想實(shí)現(xiàn)城市人口與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，就要從長(zhǎng)計(jì)議，將農(nóng)民工在城市的勞動(dòng)就業(yè)、住房建設(shè)、學(xué)校教育、文化生活、社區(qū)管理等納入城市建設(shè)規(guī)劃。政府在組織規(guī)劃實(shí)施時(shí)，在力所能及的范圍內(nèi)還應(yīng)向進(jìn)城農(nóng)民工及其家屬作必要的政策傾斜，使他們分享城市建設(shè)的成果，堅(jiān)定他們?nèi)谌氤鞘猩畹男判?，努力提升他們成為合格的市民。第四，要?shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的良性互動(dòng)，為人們自由遷徙、安居樂業(yè)創(chuàng)造公平的制度環(huán)境。

3.要防止“土地城鎮(zhèn)化”，走健康城鎮(zhèn)化道路。近年來，我國(guó)的城鎮(zhèn)化全面推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的巨大發(fā)展并在很大程度上改善了城鄉(xiāng)人民的生活水平和住房條件。但我們也必須清楚地看到，我國(guó)城鎮(zhèn)化脫離了循序漸進(jìn)的原則，不少地區(qū)紛紛提出高指標(biāo)的城鎮(zhèn)化率作為政府的政績(jī)目標(biāo)，追求國(guó)民生產(chǎn)總值GDP的快速增長(zhǎng)，并在工業(yè)開發(fā)區(qū)、新城建設(shè)上相互攀比，形成了盲目競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展之勢(shì)。很多時(shí)候，不斷上升的城鎮(zhèn)化率，被直接視為不斷提高的城鎮(zhèn)化水平。但是，這種發(fā)展脫離了我國(guó)人多地少、自然資源脆弱的國(guó)情，脫離了城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律。因此，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，第一，不能急功近利，必須以造福百姓和富裕農(nóng)民為目的，走集約、節(jié)能、生態(tài)的新路子，著力提高城鎮(zhèn)的內(nèi)在承載力，使之真正成為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)和全面建成小康社會(huì)的載體，有效形成新的增長(zhǎng)極、增長(zhǎng)帶、增長(zhǎng)面，拓展擴(kuò)大內(nèi)需的新空間。第二，從國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，嚴(yán)格控制城市和城鎮(zhèn)的無序盲目擴(kuò)展，倡導(dǎo)混合使用、節(jié)約利用土地的方法，提高城鎮(zhèn)用地的效率和潛力。通過優(yōu)化利用農(nóng)村建設(shè)用地，破解半城鎮(zhèn)化造成的農(nóng)民工在城市與農(nóng)村雙重占地的困境。

4.土地制度改革要著眼于維護(hù)農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益。土地制度的改革，第一，要著眼于維護(hù)農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，促進(jìn)“土地配置市場(chǎng)化”與“土地流轉(zhuǎn)規(guī)模化”，這是中國(guó)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化發(fā)展乃至搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)等諸多宏偉目標(biāo)的基礎(chǔ)性條件。而要盤活農(nóng)村土地資源，最為重要的是推進(jìn)土地確權(quán)的改革，賦予農(nóng)民三權(quán)三證，即承包土地的使用權(quán)、宅基地的使用權(quán)、農(nóng)民在宅基地上所蓋房屋的房產(chǎn)權(quán)，然后給三權(quán)發(fā)證。第二，國(guó)家應(yīng)保護(hù)農(nóng)民土地不可侵犯，便于土地流轉(zhuǎn)。第三，土地流轉(zhuǎn)要遵循有償和自愿的原則，充分尊重農(nóng)民意愿，引導(dǎo)土地實(shí)現(xiàn)有序流轉(zhuǎn)。在農(nóng)村金融發(fā)達(dá)的地區(qū)可以試行抵押貸款，這樣，農(nóng)民擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模的錢有了，進(jìn)城安家的錢也有了。農(nóng)民的土地，未來就有巨大的升值空間，這也是對(duì)農(nóng)民的權(quán)益保障。未來，農(nóng)民以土地作為資本，納入到國(guó)家資本體系，將給農(nóng)村帶來巨大變化。從2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以來，全國(guó)各地出現(xiàn)了各種新型城鎮(zhèn)化的改革嘗試，例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)的“以宅基地?fù)Q房”，首先解決農(nóng)民安置問題，再通過土地集約增值的收益發(fā)展地區(qū)產(chǎn)業(yè)，解決進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)問題的“天津模式”；以對(duì)土地確權(quán)頒證，建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，建立建設(shè)用地增減指標(biāo)掛鉤機(jī)制的“成都模式”；以及以股權(quán)分紅為特征的“廣東佛山模式”等。這些都是對(duì)土地制度改革有益的探索。2014年的中央一號(hào)文件已明確提出了穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。這對(duì)完善土地承包制度，維護(hù)農(nóng)民正當(dāng)權(quán)益給予了政策支持。

5.提升城市的公共管理水平，穩(wěn)步有序地推進(jìn)農(nóng)民工市民化。目前，城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，要求政府對(duì)城市的公共管理從當(dāng)前的粗放型社會(huì)管制提升到未來的高效性社會(huì)治理階段。而高效性社會(huì)治理的難點(diǎn)是如何做到城鎮(zhèn)人口持續(xù)和有序的導(dǎo)入，房地產(chǎn)及市政基礎(chǔ)設(shè)施配套的合理化，勞動(dòng)力市場(chǎng)和人才引進(jìn)政策的完善，城市壯大后新老社區(qū)管理模式的創(chuàng)新，促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)和市民創(chuàng)業(yè)的力度，加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一社會(huì)保障體系的建設(shè)等。這些都是在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中需要研究和探索的課題。

①包宗順：《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的區(qū)域差異及影響因素》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2009 年第4 期。

②宋蓓：《破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與深化戶籍制度改革》，《中州學(xué)刊》，2010 年第5 期。

③王春光：《對(duì)中國(guó)農(nóng)村流動(dòng)人口“半城市化”的實(shí)證分析》，《人口學(xué)》，2010 年第1 期。

④楊志明：《有序推進(jìn)農(nóng)民工市民化》，《行政管理改革》，2014 年第8 期。