馮海發(fā)

（中共中央政策研究室農村局，北京 100017）

（接2014年第 1期）

5 鼓勵農村發(fā)展合作經(jīng)濟

《決定》明確提出，鼓勵農村發(fā)展合作經(jīng)濟，扶持發(fā)展規(guī)?；I(yè)化、社會化經(jīng)營，允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護，允許合作社開展信用合作。這不僅提出了農村發(fā)展合作經(jīng)濟的基本要求和方向，同時提出了支持農村發(fā)展合作經(jīng)濟的具體政策措施。

合作經(jīng)濟在革命導師馬克思和列寧的經(jīng)典思想中受到高度重視。馬克思在1864年10月所寫的 《國際工人協(xié)會成立宣言》中，高度評價了當時工人創(chuàng)辦的 “合作工廠”，認為 “對這些偉大的社會試驗的意義不論給予多么高的估價都是不算過分的”，因為他們證明，為了有效地進行生產，雇傭勞動，注定要讓位于帶著興奮愉快心情自愿進行的聯(lián)合勞動。馬克思在這里明確地把合作經(jīng)濟的聯(lián)合勞動看作是取代資本主義雇傭勞動的一種經(jīng)濟形態(tài)。在1871年所寫的 《法蘭西內戰(zhàn)》一書中更明確地指出： “如果聯(lián)合起來的合作社按照總的計劃組織全國生產，從而控制全國生產，制止資本主義生產下不可避免的經(jīng)常的無政府狀態(tài)和周期的痙攣現(xiàn)象，那么，請問諸位先生，這不就是共產主義，可能的 ‘共產主義嗎’？”恩格斯在1886年的 《致奧古斯特·倍倍爾》一文中也明確指出： “在向完全的共產主義經(jīng)濟過渡時，我們必須大規(guī)模地采用合作生產作為中間環(huán)節(jié)，這一點馬克思和我從來沒有懷疑過?！痹诔浞煮w現(xiàn)其新經(jīng)濟政策思想的《論合作制》中，列寧宣稱： “文明的合作社工作者的制度就是社會主義制度”， “單是合作社的發(fā)展就等于社會主義的發(fā)展”。

合作經(jīng)濟是農業(yè)農村發(fā)展的一個重要方向。農業(yè)的農戶分散經(jīng)營特征決定了農村發(fā)展合作經(jīng)濟的重要性和必要性。農戶小規(guī)模分散經(jīng)營與農產品大市場的矛盾，是我國農業(yè)發(fā)展面臨的突出問題，發(fā)展合作經(jīng)濟是解決這一矛盾和問題的有效途徑。合作經(jīng)濟是聯(lián)結市場和農戶的中介和載體，在傳遞市場信息、普及生產技術、提供社會服務、組織引導農民按照市場需求進行生產和銷售等方面發(fā)揮著重要作用，可以改變單家獨戶農民進入市場勢單力薄的弱勢地位，擴大農產品商品銷售規(guī)模，使個體的農業(yè)生產經(jīng)營者在微觀層面聯(lián)合起來，以較高的組織化程度、一體的組織結構、適度的組織規(guī)模進入市場，實現(xiàn)分散生產與市場的有效對接，大大提高農戶的市場談判能力和競爭能力，是組織和服務農民的重要組織形式，是提高農業(yè)市場競爭力的有效途徑。在農業(yè)生產領域以外，合作經(jīng)濟還可以在廣泛的農村事務中有效解決一家一戶農民解決不了、解決不好或解決起來不經(jīng)濟的事情，是發(fā)展農村公益事業(yè)和完善農村社會管理的有效載體。目前，一家一戶的家庭經(jīng)營仍然是我國農業(yè)農村經(jīng)營方式的主體，必須通過大力發(fā)展專業(yè)合作、社區(qū)合作、股份合作等多種形式的合作經(jīng)濟，提高農業(yè)農村生產力水平，增強農業(yè)農村經(jīng)濟的整體素質和競爭力。

農村發(fā)展農產品生產和銷售合作，是一個普遍的世界性現(xiàn)象和趨勢。不論在發(fā)達國家還是在發(fā)展中國家，農民合作社都受到廣泛重視。目前，全世界160多個國家和地區(qū)有農民合作社。在發(fā)達國家，農民普遍參加合作社，美國5/6的農民參加各類合作社，法國4/5的農民參加農業(yè)流通合作社，荷蘭農民生產的產品80%以上通過合作社銷售，日本農民幾乎百分之百參加合作社，合作社已經(jīng)成為農民依賴和依托的主要經(jīng)濟組織。特別是在人多地少國家或地區(qū)，農業(yè)合作十分發(fā)達，合作社在農業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著非常重要的作用。比如在荷蘭，3個奶類合作社的經(jīng)營額就占領了全國80%的牛奶供銷市場，兩個合作拍賣行幾乎銷售了全國所有的花卉，1個淀粉用馬鈴薯合作社占領了全國100%的市場，1個種用馬鈴薯合作社在全國市場中占有70%的份額。通過合作社的生產和技術交流、加工、銷售活動，使農戶與合作社之間形成了緊密聯(lián)系，有效提高了農業(yè)的競爭力。這些經(jīng)驗為我國農村發(fā)展合作經(jīng)濟提供了很好參鑒。

6 賦予農民更多財產權利

《決定》明確提出，賦予農民更多財產權利。這是健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制、推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要內容和要求，是維護農民合法權益、推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化在理念上的重大突破。

第一，賦予農民更多財產權利，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民財產權利平等的必然要求。目前我國城鄉(xiāng)不平等的一個深層次表現(xiàn)是，農民和市民所享有的財產權利不平等。比如，城鎮(zhèn)居民購買的房屋具有完整產權，可以抵押、擔保、買賣，農民自己在宅基地上合法建造的房屋卻不具有完整產權，不能抵押、擔保，也不能出售到本集體經(jīng)濟組織成員以外。企業(yè)獲得的國有土地使用權可以用于抵押、擔保等活動，農民擁有的集體土地使用權不能用于抵押、擔保等活動。農民對農村集體資產擁有所有權，但這些權利在經(jīng)濟上缺乏有效的實現(xiàn)形式。財產權利的不足，嚴重制約農戶財富的培育、積累、擴大，制約農戶財產進入社會財產增值體系、信用體系、流動體系，制約農民同城鎮(zhèn)居民在經(jīng)濟權利上的平等，制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。賦予農民平等的財產權利，以實現(xiàn)農民平等的現(xiàn)代化人格地位，讓廣大農民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果，這是我國現(xiàn)代化必須解決的重大問題，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在權利上平等的必然要求。

第二，賦予農民更多財產權利，是增加農民收入和財富、縮小城鄉(xiāng)收入差距的必然要求。農業(yè)農村農民問題，核心是農民收入問題。農民收入水平低、增長慢，城鄉(xiāng)居民收入差距大，不僅不利于農業(yè)農村發(fā)展和農民生活水平提高，而且制約內需特別是消費需求擴大和經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長，對鞏固工農聯(lián)盟和實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定也會形成不利影響。根據(jù)統(tǒng)計資料計算，2012年農民人均純收入只相當于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的32.2%，如果剔除城鄉(xiāng)居民收入核算方法和內容的不可比因素，把農民人均純收入也轉換為可支配收入，則農民人均收入水平相當于城鎮(zhèn)居民的比例還要更低一些。動態(tài)看，1980～2012年，農民人均純收入年均增長6.90%，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入年均增長7.12%，農民人均收入年均增速比城鎮(zhèn)居民平均每年慢0.22個百分點；農民人均純收入和城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的相對差距 （農民人均純收入為1）由2.5∶1擴大到3.1∶1，擴大24%；絕對差額由286.3元擴大到1.6648萬元，擴大近60倍。所以，持續(xù)較快增加農民收入，是縮小城鄉(xiāng)差距和推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要求，對解決好 “三農”問題乃至對整個經(jīng)濟社會發(fā)展全局都具有重要意義。增加農民收入，需要培育新空間和開辟新途徑。從農民收入構成看，家庭經(jīng)營性收入、工資性收入、轉移性收入、財產性收入4個部分中，財產性收入所占比重很低，是增加農民收入最大的潛力所在。應該把增加財產性收入作為促進農民增收的重要途徑，采取多種措施大力推動農民增加財產性收入。賦予農民更多財產權利，推動農民財產權利在經(jīng)濟上有效充分實現(xiàn)，就可以有效增加農民財產性收入，使財產性收入成為農民增收的新的增長點，從而有效拉動農民收入持續(xù)較快增長，逐步縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。

第三，賦予農民更多財產權利，在內涵上就是要保障農民依法享有平等的財產權利。積極發(fā)展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權，使農民依法獲得集體資產股份分紅收益；充實農民土地使用權權能，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經(jīng)營，使農民依法獲得土地股權投資收益；鼓勵承包經(jīng)營權向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)流轉，使農民依法獲得土地流轉收益；保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，通過試點推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，使農民依法獲得宅基地和房產轉讓收益；允許農村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益，使農民公平分享土地增值收益，推動財產真正成為農民發(fā)展和致富的重要手段。

7 城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置

《決定》明確提出，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。這是健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農城鄉(xiāng)關系的基本要求和重要舉措。推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，主要要求和舉措是：

第一，維護農民生產要素權益。這是推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置的重點?；疽笫?“三個保障”，即保障農民工同工同酬，保障農民公平分享土地增值收益，保障金融機構農村存款主要用于農業(yè)農村?，F(xiàn)行體制機制下，農民生產要素權益沒有得到有效維護。勞動要素方面，進城務工農民沒有實現(xiàn)同城鎮(zhèn)職工的同工同酬，相同勞動崗位農民工所得收入只相當于城鎮(zhèn)職工的一半左右。土地要素方面，城鄉(xiāng)土地交換農民得到的補償較少。據(jù)國務院發(fā)展研究中心調查，農民拿到的征地補償款，只占整個土地增值收益的5%～10%。資金要素方面，農村存款資金大量流向非農產業(yè)和城市，農民長期面臨 “貸款難”。推進城鄉(xiāng)要素平等交換，必須維護農民生產要素權益，使農民在勞動、土地、資金等要素交換上獲得平等權益。保障農民工同工同酬，就是要改革城鄉(xiāng)不平等的就業(yè)和勞動報酬制度，使農民工享有同城鎮(zhèn)職工同等的勞動報酬權益；保障農民公平分享土地增值收益，就是要允許集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，改革征地制度，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，提高農民在土地增值收益中的分配比例；保障金融機構農村存款主要用于農業(yè)農村，就是要完善農村金融服務渠道和體系，使金融機構從農村吸收的存款主要用于農業(yè)農村發(fā)展。

第二，健全農業(yè)支持保護體系，改革農業(yè)補貼制度，完善糧食主產區(qū)利益補償機制。這是推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置的重要方面。民以食為天。農業(yè)是安天下、穩(wěn)民生的戰(zhàn)略產業(yè)，糧食是城鄉(xiāng)居民最基本最重要的消費資料，糧食安全是國家安全的基礎。但是，由于農產品特別是糧食的市場需求彈性和收入彈性不足，與工業(yè)品等其他產品相比缺乏市場價格優(yōu)勢，相同數(shù)量的土地和資金從事糧食等農業(yè)生產所能獲得的收益要遠遠少于其他產業(yè)。因此，糧食生產大縣、農業(yè)大縣往往都是工業(yè)小縣、財政窮縣。這種狀況直接影響糧食生產和國家糧食安全，影響農業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。因此，必須健全農業(yè)支持保護體系，改革農業(yè)補貼制度，完善糧食主產區(qū)利益補償機制。健全農業(yè)支持保護體系，就是要進一步從資金投入、價格支持、基礎設施建設等方面，完善政策機制，加大支持保護力度，形成支持保護農業(yè)的長效機制。改革農業(yè)補貼制度，就是要充分發(fā)揮農業(yè)補貼對提高農業(yè)特別是糧食生產能力的促進作用，調整補貼方式，改變實踐中存在的不管種不種糧食以及種多少糧食、農業(yè)補貼都按承包地面積平均發(fā)放的簡單做法，糧食生產直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼、農資綜合補貼等補貼資金的使用要向種糧農民等糧食生產者集中，特別是新增補貼資金要向糧食主產區(qū)、種糧大戶、家庭農場、農民合作社等傾斜，形成農業(yè)補貼同糧食生產掛鉤機制，讓農業(yè)補貼真正發(fā)揮支持糧食生產的作用，讓多生產糧食者多得補貼。同時，積極探索新增農業(yè)補貼資金集中使用、集中用于改善糧食生產條件等農業(yè)基礎設施的有效途徑，發(fā)揮補貼資金集中力量辦大事的作用。完善糧食主產區(qū)利益補償機制，就是要通過財政轉移支付等方式，加大對糧食主產區(qū)的支持力度，不斷提高稻谷、小麥等糧食最低收購價格，彌補糧食生產在經(jīng)濟上的弱勢，使糧食主產區(qū)人均公共財力和收入不低于全國平均水平，確保種糧農民和產糧大縣在經(jīng)濟上不吃虧，從根本上保護農民種糧和主產區(qū)發(fā)展糧食生產的積極性。

第三，鼓勵社會資本投向農村建設。是推進城鄉(xiāng)要素平等交換的重要形式和途徑。社會資本投向農村建設，有利于彌補農村儲蓄資金、勞動、土地等生產要素外流對農村發(fā)展的影響，有利于彌補公共資源配置的城鄉(xiāng)不均衡對農村發(fā)展的影響。各行各業(yè)都要積極支持農村建設，企業(yè)和社會組織要采取投資籌資、捐款捐助、人才和技術支持等方式在農村興辦醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓、社會福利、社會服務、文化旅游體育等各類事業(yè)，以多種投資方式建設農村生產生活基礎設施，支持農村發(fā)展。

第四，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。這是推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置的重要目標。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設和社區(qū)建設，大力推動社會事業(yè)發(fā)展和基礎設施建設向農村傾斜，加大公共財政農村基礎設施建設覆蓋力度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務教育資源均衡配置，健全農村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務體系，實施農村重點文化惠民工程，健全新型農村社會養(yǎng)老保險政策體系，加快農村社會養(yǎng)老服務體系建設，完善城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務體系，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度，推進城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展，努力縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。

8 推進農業(yè)轉移人口市民化

《決定》明確提出，推進農業(yè)轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業(yè)轉移人口轉為城鎮(zhèn)居民。加快戶籍制度改革，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，在農村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系，建立財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制。這為推進農業(yè)轉移人口市民化提出了明確方向和要求。在這里，主要創(chuàng)新點是：把進城落戶農民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，在農村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。

推進農業(yè)轉移人口市民化，是我國新型城鎮(zhèn)化的重大任務，是我國實現(xiàn)現(xiàn)代化必須解決的重大問題。發(fā)展經(jīng)驗表明，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的重要內容和表現(xiàn)形式，世界上沒有一個國家不經(jīng)過城鎮(zhèn)化而實現(xiàn)了現(xiàn)代化的。一般認為，發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化率要超過70%。據(jù)世界銀行統(tǒng)計，2011年美國、日本、德國的城鎮(zhèn)化率分別達到82.4%、91.1%、73.9%，超過我國幾十個百分點。所謂城鎮(zhèn)化，就是伴隨著工業(yè)化進程，農業(yè)人口不斷向非農產業(yè)轉移、向城鎮(zhèn)轉移，從而使城鎮(zhèn)數(shù)量不斷增加、城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴大、城鎮(zhèn)人口比重不斷提高的歷史過程。因此，沒有農業(yè)轉移人口的市民化，也就沒有城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)。推進城鎮(zhèn)化的重要任務，就是隨著工業(yè)化的發(fā)展，推進農業(yè)人口向非農產業(yè)和城鎮(zhèn)轉移，實現(xiàn)農業(yè)轉移人口市民化。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展很快，但總體上看，我國城鎮(zhèn)化質量不高，突出表現(xiàn)是農業(yè)轉移人口市民化滯后，人口城鎮(zhèn)化速度遠遠慢于土地城鎮(zhèn)化。2000～2010年，全國城市建成區(qū)面積增長了78.5%，而同期城鎮(zhèn)人口只增長了45.9%。2012年，我國按城鎮(zhèn)常住人口計算的城鎮(zhèn)化率達到52.6%，而按城鎮(zhèn)戶籍人口計算的城鎮(zhèn)化率只有35.3%，二者相差17個多百分點。2000～2012年，戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率的差距由10.5個百分點擴大到17.3個百分點。中國社科院研究表明，目前我國農業(yè)轉移人口市民化程度綜合指數(shù)僅有40%左右。大量農業(yè)轉移人口雖然被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口，但并沒有真正獲得城鎮(zhèn)居民身份，無法在就業(yè)、子女教育、醫(yī)療、社會保障、住房等公共服務領域享受同城鎮(zhèn)居民同等的待遇，也無法長期在城市穩(wěn)定就業(yè)和居住生活，實際上處于半城鎮(zhèn)化狀態(tài)，不僅影響農業(yè)轉移人口的合法權益，而且影響社會階層和諧和城鎮(zhèn)化質量。農村存在的大量留守兒童、留守婦女、留守老人及由此產生的一系列社會問題，也是這種半城鎮(zhèn)化的直接結果。所以，加快推進農業(yè)轉移人口市民化，是我國城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展的迫切需要，也是我國經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的迫切需要。

推進農業(yè)轉移人口市民化，必須建立完善相應體制機制。一要加快戶籍制度改革。在戶籍制度方面，要全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。要形成以合法穩(wěn)定住所或穩(wěn)定職業(yè)為戶口遷移基本條件、以經(jīng)常居住地為戶口登記基本形式的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度，使戶籍制度同農業(yè)轉移人口市民化相適應，逐步把符合條件的農業(yè)轉移人口轉為城鎮(zhèn)居民，逐步讓已長期在城鎮(zhèn)就業(yè)和生活的農業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)落戶，在戶籍身份上成為完全的城鎮(zhèn)居民，讓農業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)能夠進得來、住得下、融得進、能就業(yè)、可創(chuàng)業(yè)。二要穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系。進城落戶農民在農村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，要規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系，以保障他們在農村繳納的時間能夠延續(xù)計算。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險等基本社會保障，要對農業(yè)轉移人口全覆蓋。農業(yè)轉移人口享有同城鎮(zhèn)居民相同的基本住房保障服務，在子女就學、公共衛(wèi)生等方面享有同城鎮(zhèn)居民相同的待遇。三要建立完善農業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制。中央和省級財政要加大對推進農業(yè)轉移人口市民化的資金投入，以常住人口而不是戶籍人口作為財政分成和轉移支付的依據(jù)，財政轉移支付要同農業(yè)轉移人口市民化相適應，對吸納農業(yè)轉移人口較多城鎮(zhèn)的公共服務能力建設予以較多支持，增強城鎮(zhèn)公共產品供給能力和吸納農業(yè)轉移人口能力。