林 兵 陳 偉

“吸納嵌入”管理：社會(huì)組織管理模式的新路徑*
——以浙江省N市H區(qū)社會(huì)組織服務(wù)中心為例

林 兵 陳 偉

當(dāng)前，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變與社會(huì)改革進(jìn)程的深入，以及社會(huì)高度階層分化所帶來(lái)的利益多元化的新格局，政府面臨的對(duì)公共物品供給的壟斷與個(gè)人異質(zhì)性所帶來(lái)的公共物品需求多元化之間的矛盾日益突出，這對(duì)于我國(guó)社會(huì)管理提出了新的理論期望和實(shí)踐要求。而在探索新的社會(huì)組織管理模式時(shí)，既有的理論成果提供了豐富的思路?！拔{嵌入”管理的提出就是受到公民社會(huì)、法團(tuán)主義、行政吸納社會(huì)等理論的啟發(fā)。它認(rèn)為政府應(yīng)通過(guò)“吸納嵌入”環(huán)境的策略，獲取穩(wěn)定的外部環(huán)境資源，而社會(huì)組織則應(yīng)通過(guò)“應(yīng)嵌”和“回應(yīng)”與政府進(jìn)行互動(dòng)交往，維持并發(fā)展自身。

吸納嵌入式管理 應(yīng)嵌 社會(huì)管理創(chuàng)新

問(wèn)題的提出與理論梳理

我國(guó)傳統(tǒng)的政府管理理念認(rèn)為，政府是公共事務(wù)管理、公共服務(wù)和社會(huì)福利的唯一提供者。在國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系層面上，國(guó)家掌握著權(quán)威性資源，并因此而擁有對(duì)社會(huì)組織的強(qiáng)大影響和控制能力。相對(duì)來(lái)說(shuō)，我國(guó)的社會(huì)自治能力還較弱，社會(huì)組織的發(fā)展受到初始條件的制約，資金與人員的缺位、結(jié)構(gòu)的缺項(xiàng)及功能的失常是最為典型和明顯的。因而對(duì)于國(guó)家表現(xiàn)出一種天然的依賴性，普遍渴望獲取國(guó)家的制度性與社會(huì)性資源的支持。在這樣一種“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”的背景下，傳統(tǒng)的社會(huì)組織管理模式面臨著一些制度與管理方面的缺陷，如偏重行政干預(yù)、雙重負(fù)責(zé)的管理方式導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清以及社會(huì)組織培育動(dòng)力不足、缺乏專業(yè)服務(wù)等。這些問(wèn)題的存在阻礙了新形勢(shì)下社會(huì)組織的發(fā)展，使得大量的社會(huì)組織游離于管理范圍之外。

而在探索新的社會(huì)組織管理模式時(shí)，政府也面臨著一些新的問(wèn)題：一方面，政府基于“政府失靈”的困境，不能對(duì)社會(huì)組織繼續(xù)延用“科層制”的治理模式。同時(shí)，政府如何發(fā)揮間接的激勵(lì)作用并掌握好介入的尺度，運(yùn)用政府資源對(duì)社會(huì)組織予以培育、支持、引導(dǎo)及規(guī)范，并建構(gòu)起與社會(huì)組織之間的合作關(guān)系以培育弱小的社會(huì)組織自主地提供公共服務(wù)，也是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。另一方面，如何在新形勢(shì)下探索社會(huì)組織管理的理論解釋框架，以及如何雙向轉(zhuǎn)換理論與實(shí)踐的關(guān)系問(wèn)題也是當(dāng)前面臨的新課題。事實(shí)上，當(dāng)下對(duì)于社會(huì)組織管理模式的探討有著多元化的學(xué)術(shù)視域，學(xué)界關(guān)于社會(huì)組織管理模式的路徑選擇也有著諸多見(jiàn)解。然而，從宏觀角度俯瞰其學(xué)理淵源，大致可以看到社會(huì)組織管理模式的理論演進(jìn)往往與國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系理論有著密不可分的關(guān)系。

首先，公民社會(huì)理論是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系研究中最先流行起來(lái)的解釋模式。尤爾根·哈貝馬斯指出，自愿結(jié)社的社會(huì)組織是公民社會(huì)的核心機(jī)制,通過(guò)社會(huì)平等與國(guó)家民主化的進(jìn)程，社會(huì)組織維系并界定公民社會(huì)與國(guó)家的界限。①公民社會(huì)理論的可取之處在于強(qiáng)調(diào)獨(dú)立于國(guó)家之外的社會(huì)領(lǐng)域，對(duì)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的主導(dǎo)權(quán)從國(guó)家向社會(huì)的轉(zhuǎn)移，以及加強(qiáng)社會(huì)組織的獨(dú)立性與自主性具有較強(qiáng)的理論借鑒作用。然而，面對(duì)我國(guó)社會(huì)組織缺乏傳統(tǒng)積淀、發(fā)育遲緩及組織弱小的現(xiàn)狀，政府直接退出社會(huì)領(lǐng)域既與強(qiáng)大的“國(guó)家主義”傳統(tǒng)不符，也易于引發(fā)“國(guó)退而民不進(jìn)”，導(dǎo)致出現(xiàn)權(quán)力真空無(wú)法填補(bǔ)的結(jié)果。

因此，學(xué)界試圖通過(guò)引進(jìn)法團(tuán)主義理論來(lái)為我國(guó)的社會(huì)組織管理實(shí)踐提供相應(yīng)的理論支持。按照斯密特的觀點(diǎn)，法團(tuán)主義是一個(gè)利益代表系統(tǒng)，它能將公民社會(huì)中的組織化利益與國(guó)家的決策結(jié)構(gòu)聯(lián)合起來(lái)。在結(jié)構(gòu)安排之中社會(huì)組織具有壟斷性，而作為交換它們受到國(guó)家的一定控制。②法團(tuán)主義理論強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織與國(guó)家的合作，社會(huì)組織被視為利益的聚合并被委托承擔(dān)政府公共事務(wù)的責(zé)任。而從我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，有學(xué)者也指出,我國(guó)的社會(huì)組織監(jiān)管體制所表現(xiàn)出的國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，在許多方面都與國(guó)家高度控制的國(guó)家法團(tuán)主義的主要特征相符合。

然而我們發(fā)現(xiàn)，無(wú)論公民社會(huì)理論還是法團(tuán)主義理論都根植于歐美國(guó)家的境況——國(guó)家與社會(huì)有著明晰的界限、甚至發(fā)達(dá)的社會(huì)組織可與國(guó)家博弈的基礎(chǔ)上，而中國(guó)社會(huì)組織的興起和發(fā)展有著與西方社會(huì)不同的歷史脈絡(luò)和現(xiàn)實(shí)情境。③鑒于我國(guó)社會(huì)組織面臨的特定制度環(huán)境與復(fù)雜的類型，不同類型的社會(huì)組織可能與政府表現(xiàn)出不同的關(guān)系特征，無(wú)論是用公民社會(huì)理論還是法團(tuán)主義理論來(lái)概括我國(guó)的情況，皆易陷入單一化的國(guó)家與社會(huì)的控制與反控制的博弈框架，并可能得出國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的支持與控制呈線性相關(guān)的結(jié)論。但在實(shí)踐中，國(guó)家通過(guò)與社會(huì)組織雙向的交流與合作，在給予社會(huì)組織充分自主權(quán)的同時(shí)又能提供所需資源，這一思路則受到了一定的重視。

其次，本文試圖使用“吸納嵌入”概念來(lái)概括當(dāng)前我國(guó)政府與社會(huì)組織的關(guān)系模式?！拔{”指的是政府通過(guò)動(dòng)員和整合社會(huì)資源，培育和支持社會(huì)組織的發(fā)展，使民間組織為政府所用，從而達(dá)到其增強(qiáng)政府公共服務(wù)能力及轉(zhuǎn)移管理職能的目的，強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)的融合性。國(guó)內(nèi)有的學(xué)者也曾提出過(guò)“行政吸納服務(wù)”的理論，其所謂“吸納”指的是政府通過(guò)支持和培育社會(huì)組織的發(fā)展，從而使社會(huì)組織的公共資源為政府所用，而作為交換，社會(huì)組織需要配合政府的政策與行為，并自覺(jué)地響應(yīng)政府的組織與號(hào)召。④但筆者認(rèn)為，僅靠“吸納”概念對(duì)于研究社會(huì)組織管理中復(fù)雜的運(yùn)行邏輯仍稍顯宏觀和靜態(tài)，也無(wú)法說(shuō)明政府作為外在環(huán)境對(duì)社會(huì)組織運(yùn)作產(chǎn)生的動(dòng)態(tài)多元化的滲入性影響。因此筆者認(rèn)為還需要再引入“嵌入”概念，從而獲得中觀層面及動(dòng)態(tài)的分析框架。

“嵌入”概念來(lái)自于經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)中的嵌入理論?？枴げㄌm尼在《大轉(zhuǎn)型》一書中首次提出嵌入概念,認(rèn)為人類的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)嵌入并纏結(jié)于經(jīng)濟(jì)與非經(jīng)濟(jì)的制度之中,強(qiáng)調(diào)將非經(jīng)濟(jì)的制度包括在內(nèi)是極其重要的。⑤1985年,馬克·格蘭諾維特在《經(jīng)濟(jì)行動(dòng)和社會(huì)結(jié)構(gòu):嵌入性問(wèn)題》一文中重新對(duì)嵌入概念進(jìn)行了闡述,強(qiáng)調(diào)所研究的組織及其行為受到社會(huì)關(guān)系的制約,反對(duì)將其作為獨(dú)立的個(gè)體進(jìn)行分析。⑥在這個(gè)基礎(chǔ)上，沙龍·祖金與保羅·狄馬喬對(duì)這一概念進(jìn)行了拓展,將嵌入分為四種類型：結(jié)構(gòu)嵌入、認(rèn)知嵌入、文化嵌入及政治嵌入。⑦這四種類型分別關(guān)注了組織在網(wǎng)絡(luò)中的位置、認(rèn)知與群體思維、共有信念與價(jià)值觀、政治環(huán)境與權(quán)力結(jié)構(gòu)等要素對(duì)組織行為的影響。嵌入理論雖然源于經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)范疇,但是筆者嘗試將其引入到社會(huì)組織的研究中，用以分析制度的“嵌入”——即制度環(huán)境(尤其是政府)如何在制度層面影響社會(huì)組織的運(yùn)行過(guò)程，并給予植入性的影響，以及社會(huì)組織如何迎合嵌入并借助其所提供的資源獲得自身的發(fā)展。

縱觀以往社會(huì)組織管理的理論研究，大多集中在宏大敘事層面討論政府與社會(huì)組織之間關(guān)系的某種理想類型和認(rèn)知框架，或者研究地方政府的具體政策層面的應(yīng)用問(wèn)題，而無(wú)法揭示出社會(huì)組織管理實(shí)踐中的非線性的聯(lián)系和微妙的互動(dòng)。因此，本文希望通過(guò)對(duì)“N市H區(qū)社會(huì)組織服務(wù)中心”的建設(shè)與運(yùn)作過(guò)程的研究，揭示政府對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行“吸納嵌入”管理的動(dòng)態(tài)過(guò)程及其內(nèi)在邏輯。

“吸納嵌入”管理：H區(qū)社會(huì)服務(wù)中心的經(jīng)驗(yàn)分析

H區(qū)位于浙江省N市的市區(qū)中心，轄區(qū)面積29.4平方公里，下轄8個(gè)街道辦事處、75個(gè)社區(qū)。全區(qū)總?cè)丝?0萬(wàn)人，2012年GDP為496.18億元，財(cái)政收入70.9億元，現(xiàn)有各類社會(huì)組織1279家?！癏區(qū)社會(huì)組織服務(wù)中心”(下文簡(jiǎn)稱“H中心”)成立于2010年12月，為民辦非企業(yè)性質(zhì)，是全省首家區(qū)級(jí)樞紐型社會(huì)組織。

H中心總的運(yùn)作模式為“政府扶持、民間運(yùn)作、專業(yè)管理、三方受益”，其組織目標(biāo)定位于為社會(huì)組織服務(wù)，即通過(guò)充分整合資源成為擔(dān)任社會(huì)組織監(jiān)督管理、孵化培育、組織建設(shè)及項(xiàng)目運(yùn)作的服務(wù)平臺(tái)。根據(jù)中心功能定位，設(shè)立了四個(gè)部門：一是資源開(kāi)發(fā)部。負(fù)責(zé)拓展社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)，與政府部門、專家學(xué)者、社會(huì)組織及企業(yè)建立并保持良好的關(guān)系，為社會(huì)組織和義工提供專業(yè)技能培訓(xùn)并整合公益資源。二是項(xiàng)目管理部。以福彩公益金100萬(wàn)元作為公益創(chuàng)投起始基金，負(fù)責(zé)管理納入中心的各類社會(huì)組織參與公益創(chuàng)投項(xiàng)目工作，以及完成立項(xiàng)工作。三是信息服務(wù)部。主要功能是運(yùn)作社會(huì)組織的服務(wù)信息平臺(tái)，負(fù)責(zé)搜集、整理、匯總服務(wù)對(duì)象的求助信息，發(fā)布社會(huì)組織和義工提供的服務(wù)信息，并整合服務(wù)供需信息以促進(jìn)供需對(duì)接。四是項(xiàng)目運(yùn)作部。為處于孵化期的公益創(chuàng)投項(xiàng)目單位提供辦公場(chǎng)地，并給予培育和支持。

(一)原有社會(huì)組織管理模式面臨困境：“吸納嵌入”管理模式的緣起

N市H區(qū)是歷史悠久的城市老三區(qū)之一，伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與新興城市化的進(jìn)程，日趨異質(zhì)化的人口結(jié)構(gòu)使得社區(qū)居民的需求日益多元化，但政府提供的整齊劃一的公共服務(wù)越來(lái)越難以滿足不斷增加的多樣化和個(gè)性化的社會(huì)需求。而且，由于公共服務(wù)類的需求因利潤(rùn)空間小甚至沒(méi)有利潤(rùn)，導(dǎo)致市場(chǎng)不愿意提供供給，于是區(qū)政府開(kāi)始探索新的公共服務(wù)資源渠道。

2008年，區(qū)民政局投入20萬(wàn)元購(gòu)買了針對(duì)青少年、殘疾人、社區(qū)矯正及老年人的四項(xiàng)服務(wù)，由剛成立的區(qū)民政局下屬的“社會(huì)工作協(xié)會(huì)”作為民辦非企業(yè)性質(zhì)的NGO承接了這四項(xiàng)任務(wù)。但該協(xié)會(huì)發(fā)現(xiàn)，H區(qū)內(nèi)并沒(méi)有多少成熟且專業(yè)的公益性NGO可以作為外包服務(wù)的載體，所以協(xié)會(huì)的運(yùn)作效果不佳，公共服務(wù)仍然要依托政府部門才能得以完成。區(qū)民政局通過(guò)調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，雖然政府在社會(huì)組織管理方面可以通過(guò)提供組織資源、實(shí)物資源及政策資源等扮演積極的支持性角色，但原有的社會(huì)組織管理模式仍然存在著一些問(wèn)題。一方面，當(dāng)時(shí)社會(huì)組織的“雙重管理”制度要求社會(huì)組織必須依托一個(gè)行政機(jī)關(guān)或事業(yè)單位作為業(yè)務(wù)主管單位，并且還要滿足一定的會(huì)員數(shù)量、固定場(chǎng)所及活動(dòng)資金等苛刻的登記門檻，導(dǎo)致一些社會(huì)組織無(wú)法獲得合法性的身份。而且，區(qū)內(nèi)的社會(huì)組織不僅數(shù)量少、規(guī)模小、活動(dòng)內(nèi)容單一，且大多為文體娛樂(lè)類的互益性組織。另一方面，對(duì)社會(huì)組織的管理也存在著重管理、輕服務(wù)的傾向，表現(xiàn)為管理手段單一，缺乏支持培育機(jī)制等。區(qū)民政局也曾考慮建立社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)以便于加強(qiáng)管理和指導(dǎo)社會(huì)組織，但由于面臨著既缺乏項(xiàng)目支持，也沒(méi)有專業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)運(yùn)行的困難，最后只能在街道一級(jí)簡(jiǎn)單地整理和收集了一些社區(qū)服務(wù)組織的資料，也缺乏對(duì)這些社會(huì)組織系統(tǒng)的監(jiān)督管理。⑧這些情況表明：政府原有的社會(huì)組織的管理模式抑制了社會(huì)組織的發(fā)展，無(wú)法實(shí)現(xiàn)通過(guò)利用社會(huì)組織的公共服務(wù)資源完成政府職能轉(zhuǎn)移的目的。

2010年4月，區(qū)民政局策劃成立了“公民參與中心”(即H中心的前身)，委托區(qū)社會(huì)工作協(xié)會(huì)具體運(yùn)作，協(xié)會(huì)將其定位為類似于上海浦東NPI的社會(huì)組織孵化器。但是由于資金原因(去上?？疾彀l(fā)現(xiàn)孵化一個(gè)社會(huì)組織需花費(fèi)近三十萬(wàn)元)及擔(dān)心孵化不利而成為政府負(fù)擔(dān)，所以沒(méi)有能夠?qū)嵤?。?010年12月份，區(qū)民政局撥出一幢獨(dú)立的三層小樓建立了H中心。創(chuàng)建之初重點(diǎn)吸收了與民政服務(wù)對(duì)象相關(guān)的社會(huì)工作協(xié)會(huì)、街道民間組織聯(lián)合會(huì)及專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)資助項(xiàng)目單位等來(lái)共建H中心。H中心的成立標(biāo)志著政府逐漸走出傳統(tǒng)的管理方式，開(kāi)始扮演支持性的角色并創(chuàng)新社會(huì)組織管理方式。

(二)政府與社會(huì)雙層結(jié)構(gòu)下的運(yùn)行：“吸納嵌入”管理模式的運(yùn)行邏輯

“吸納嵌入”管理模式的前提是政府與社會(huì)組織之間應(yīng)當(dāng)是開(kāi)放性的系統(tǒng)，兩者是一種合作與互相依賴的關(guān)系。面對(duì)社會(huì)公共服務(wù)資源獲取的不確定性，減少對(duì)外部環(huán)境的依賴性,政府通過(guò)吸納與整合社會(huì)組織以便獲取社會(huì)組織的公共資源，并利用特定的策略在政治體制、資源配置、理念等方面對(duì)社會(huì)組織的運(yùn)行進(jìn)行制度性的嵌入,以便低風(fēng)險(xiǎn)、高效率地完成職能轉(zhuǎn)移工作。而社會(huì)組織為了從外部環(huán)境中獲取資金、人力、信息資源及合法性的支持，必須與那些控制資源的外部行動(dòng)者(目前來(lái)說(shuō)主要指政府)進(jìn)行互動(dòng)與交往,其生存能力在很大程度上取決于社會(huì)組織與外部資源控制者互動(dòng)的能力。因此，“吸納嵌入”是政府的運(yùn)作策略，而“應(yīng)嵌與回應(yīng)”則是社會(huì)組織的回應(yīng)策略。

首先，本案例中政府的第一個(gè)策略就是建立H中心這個(gè)樞紐型社會(huì)組織以完成“吸納”，借助這個(gè)新載體的力量，由其提供培育、管理及引導(dǎo)社會(huì)組織的服務(wù)，以吸納與整合H區(qū)社會(huì)組織的公共服務(wù)資源，并建立起社會(huì)組織與外部環(huán)境溝通的渠道。吸納的實(shí)質(zhì)在于整合資源并組織化。在社會(huì)組織還相對(duì)弱小時(shí)，高效社會(huì)管理的關(guān)鍵不在于政府的全面介入，而是通過(guò)一定的政策設(shè)計(jì)和制度安排，為多方參與社會(huì)管理體制提供一個(gè)開(kāi)放的制度結(jié)構(gòu)，從而使社會(huì)組織具有自我發(fā)展與管理的拓展空間。在2010年成立之初，區(qū)民政局希望H中心能夠復(fù)制之前已成功的案例，即“81890”公共服務(wù)平臺(tái)⑨，力求把該中心辦成一個(gè)社會(huì)服務(wù)信息平臺(tái)，通過(guò)整合信息資源來(lái)為社區(qū)提供服務(wù)。之后H中心開(kāi)發(fā)了社會(huì)組織信息服務(wù)系統(tǒng)，匯總了服務(wù)對(duì)象和社會(huì)資源的供需信息，開(kāi)發(fā)建成了H區(qū)的“社會(huì)組織地圖”。借助這一系統(tǒng)，不僅便于H中心對(duì)區(qū)內(nèi)社會(huì)組織的吸納與管理，而且還可以根據(jù)居民需求就近找到相應(yīng)的社會(huì)組織為其提供便利服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了供需服務(wù)對(duì)接，使社會(huì)需求與公共產(chǎn)品提供之間實(shí)現(xiàn)了更高的契合。雖然在H中心的成立初期可以看到一些較為明顯的整合痕跡而非增量特征，對(duì)于培育社會(huì)組織轉(zhuǎn)移政府的社會(huì)服務(wù)職能的推動(dòng)力尚顯不足，但此舉的意義在于完成了橫向的一體化的組織結(jié)構(gòu)。

進(jìn)一步，為了加強(qiáng)H中心的力量，區(qū)政府和民政局在H區(qū)的八個(gè)街道還建立了街道一級(jí)的社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)，在社區(qū)層面也建立了社區(qū)社會(huì)工作室，率先在全省構(gòu)建起區(qū)社會(huì)組織服務(wù)中心、街道社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)、社區(qū)社工室這樣的三級(jí)服務(wù)系統(tǒng)。經(jīng)過(guò)這樣的整合，這種多級(jí)樞紐、分類管理及分級(jí)負(fù)責(zé)的結(jié)構(gòu)又具有了縱向結(jié)構(gòu)式的運(yùn)行實(shí)體特征，實(shí)現(xiàn)了建構(gòu)縱向組織結(jié)構(gòu)的目的，更有利于政府與社會(huì)組織的資源交流。

在“強(qiáng)政府—弱社會(huì)”的背景下，政府需要多元主體參與到政府主導(dǎo)的社會(huì)管理中，通過(guò)“吸納”的策略，在H中心這樣的樞紐型管理平臺(tái)下，為解決社會(huì)管理問(wèn)題而服務(wù)。而這種“吸納”方式也同樣促進(jìn)了社會(huì)組織自身的發(fā)展，構(gòu)建了政府與社會(huì)組織之間的網(wǎng)絡(luò)化連接，增進(jìn)了社會(huì)組織的活力?！爸贫刃郧度搿笔乔度氩呗缘暮诵膬?nèi)容。正如馬克·格蘭諾維特所認(rèn)為的，社會(huì)制度只能通過(guò)社會(huì)建構(gòu)的形式來(lái)形成，制度性的嵌入不僅包含政治與權(quán)力結(jié)構(gòu)的嵌入，還包含著不同層級(jí)的社會(huì)組織之間相互關(guān)系的制度化所形成的場(chǎng)域力量的嵌入。

事實(shí)上，我國(guó)大部分樞紐型、支持型的社會(huì)組織都是由政府自上而下建立的，這也是應(yīng)對(duì)當(dāng)前社會(huì)組織發(fā)展現(xiàn)狀的積極探索方式之一。社會(huì)管理格局中的政府負(fù)責(zé)原則要求，政府在職能轉(zhuǎn)移及社會(huì)組織發(fā)育遲滯的某些領(lǐng)域不宜過(guò)早地退出，還需要大力培育社會(huì)組織去填補(bǔ)政府轉(zhuǎn)移出來(lái)的管理空間。政府要保證自身在社會(huì)組織管理模式運(yùn)行中的成功，關(guān)鍵在于最有效地配置資源，降低自身承擔(dān)相關(guān)社會(huì)公共事務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)與成本，以提高社會(huì)需求滿足的效能。一方面，為了保證對(duì)資源的控制，以確保樞紐型社會(huì)組織的運(yùn)作能夠?qū)崿F(xiàn)政府的意圖，政府往往在賦予資源與合法性的同時(shí)加強(qiáng)了控制功能。如H中心的人員招聘主要是來(lái)自于H區(qū)的社區(qū)工作人員，中心領(lǐng)導(dǎo)為原社區(qū)黨支部書記，人員工資與運(yùn)行費(fèi)用由政府撥款，社會(huì)組織扶持資金主要來(lái)源為福彩公益金與社會(huì)工作專項(xiàng)資金，對(duì)該中心的績(jī)效考評(píng)也主要是通過(guò)向民政局匯報(bào)工作的形式，因此具有比較顯著的GONGO⑩色彩。正如H中心的內(nèi)部人員所言，“沒(méi)有政府的支持，沒(méi)錢沒(méi)政策，上面的職能部門無(wú)法協(xié)調(diào)，下面的社區(qū)資源也無(wú)法調(diào)動(dòng)，要做政府想做的事情你才能成事”。另一方面，政府也力求通過(guò)這個(gè)組織平臺(tái)向眾多的社會(huì)組織輸入其自身的理念取向。從2012年H中心所扶持的社會(huì)組織的類別來(lái)看，社區(qū)服務(wù)類組織占83%?！爸贫刃郧度搿北砻?，社會(huì)組織遵循著政府的“合法性的邏輯”，不斷采納制度環(huán)境加于社會(huì)組織之上的形式和做法，由此導(dǎo)致了組織類型與功能的趨同取向。

其次，“制度性嵌入”在案例中表現(xiàn)的第二個(gè)策略是間接式管理。完善社會(huì)組織管理，轉(zhuǎn)移政府職能的關(guān)鍵在于培育出公平、透明競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下成熟、獨(dú)立的社會(huì)組織。如果政府對(duì)社會(huì)組織在資源、發(fā)展以及管理上介入過(guò)深，使兩者關(guān)系從契約合作蛻化為直接管理關(guān)系，也就失去了社會(huì)組織發(fā)展的活力之源。而“吸納嵌入”管理模式與傳統(tǒng)控制模式的最大區(qū)別在于政府嵌入的方式是間接的，即政府不再直接介入社會(huì)組織的日常管理與項(xiàng)目運(yùn)行，而是賦權(quán)于樞紐平臺(tái)性質(zhì)的社會(huì)組織負(fù)責(zé)對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行培育與管理。一方面，從登記管理功能上看，H中心接手了原來(lái)由區(qū)民政部門負(fù)責(zé)的對(duì)社會(huì)組織登記的部分職能，取消了公益性社會(huì)組織業(yè)務(wù)主管單位的前置審批，這就縮短了審批時(shí)間，降低了社會(huì)組織獲得合法身份的門檻，從而吸納了大量游離的社會(huì)組織。另一方面，從培育與扶持功能上看，H中心通過(guò)提供活動(dòng)場(chǎng)地，為社會(huì)組織負(fù)責(zé)人提供專業(yè)培訓(xùn)、各類課程培訓(xùn)、組織間交流活動(dòng)及案例研討活動(dòng)等，對(duì)那些尚不成熟的社會(huì)組織給予支持。伴隨著H中心與社會(huì)組織間互動(dòng)與交流的增加，溝通與協(xié)調(diào)規(guī)則的逐步確立，相互的共識(shí)也在逐漸增長(zhǎng)?！爸贫然度搿币馕吨?，不同層級(jí)的社會(huì)組織之間的相互作用在經(jīng)過(guò)制度化之后會(huì)結(jié)構(gòu)化為場(chǎng)域，這種場(chǎng)域伴隨著對(duì)政府政策規(guī)則服從的合法性，以及社會(huì)組織專業(yè)化、規(guī)范化的要求而形成制度化的力量。

表1 2013年6月H中心的活動(dòng)安排(部分)

在本案例中，“制度性嵌入”管理的間接性、賦權(quán)性最突出的表現(xiàn)就是公益創(chuàng)投項(xiàng)目的機(jī)制。從2011年開(kāi)始，區(qū)政府分別投入358萬(wàn)元和104萬(wàn)元用于福彩公益金與社會(huì)工作專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，并委托H中心承擔(dān)公益創(chuàng)投項(xiàng)目的評(píng)審及管理，以幫助社會(huì)組織的公益項(xiàng)目獲得資金的支持。從實(shí)際效果來(lái)看，這樣一種項(xiàng)目式管理方式有利于促進(jìn)社會(huì)組織的活力，并構(gòu)建起更便于溝通的平面化管理結(jié)構(gòu)。從其申報(bào)、審批的過(guò)程來(lái)看，公益創(chuàng)投項(xiàng)目首先通過(guò)H區(qū)內(nèi)的社會(huì)組織自主發(fā)掘公共性需求，然后向H中心申報(bào)，經(jīng)過(guò)初選后H中心召集相關(guān)社會(huì)組織、高校專家、主管部門、媒體及社區(qū)居民代表舉行評(píng)審會(huì)，評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)并公示后要與H中心簽訂項(xiàng)目協(xié)議書。而在執(zhí)行過(guò)程中，H中心將對(duì)受助項(xiàng)目的社會(huì)組織進(jìn)行運(yùn)行跟蹤，包括財(cái)務(wù)審計(jì)、受益者調(diào)查及績(jī)效評(píng)估反饋等管理監(jiān)督程序。如在2012年，101個(gè)項(xiàng)目經(jīng)評(píng)審獲得了218萬(wàn)元的福彩公益金資助；52個(gè)社區(qū)項(xiàng)目與重點(diǎn)項(xiàng)目獲得了164萬(wàn)元資助，扶植、培育了大批有潛力的民間社會(huì)組織。此外，在H中心的聯(lián)系下，有6家企業(yè)出資18.84萬(wàn)元認(rèn)購(gòu)了其中的8個(gè)重點(diǎn)公益項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了公益創(chuàng)投與企業(yè)的首次對(duì)接。

表2 2012年度公益創(chuàng)投重點(diǎn)推介項(xiàng)目

可見(jiàn)，社會(huì)組織與社會(huì)力量的發(fā)育，主要得益于政府自上而下的改革所釋放出來(lái)的社會(huì)空間，是政府主動(dòng)退出的結(jié)果，社會(huì)組織的發(fā)展受制度環(huán)境嵌入的影響極大。因此，“吸納嵌入”管理這樣一種模式，通過(guò)建立在H中心與社會(huì)組織之間的契約合作基礎(chǔ)上的間接性、賦權(quán)式的管理，能為社會(huì)組織的發(fā)展提供更為寬松的互動(dòng)環(huán)境以及更加平面化的互動(dòng)平臺(tái)，建立更加有效的機(jī)制以推進(jìn)兩者之間的合作關(guān)系。

再次，本案例中社會(huì)組織的“應(yīng)嵌與回應(yīng)”策略，是指其組織目標(biāo)所追求的是在政府職能框架指引下的行動(dòng)，表現(xiàn)出更強(qiáng)的服務(wù)性功能，承擔(dān)了政府在社會(huì)服務(wù)中的部分職能。相對(duì)而言，由于社會(huì)組織的發(fā)展在很大程度上受到資金、人力資源、信息及合法性支持等方面的限制，出于對(duì)政府所提供資源的依賴，社會(huì)組織必須學(xué)習(xí)如何與政府進(jìn)行合作，以獲取資源并展示出社會(huì)組織自身存在的價(jià)值，這也符合社會(huì)組織的自利邏輯。

例如，H區(qū)原來(lái)的“星星的孩子家長(zhǎng)互助論壇”是一些孤獨(dú)癥孩子家長(zhǎng)自發(fā)組織建立的QQ群，用于交流如何控制孤獨(dú)癥孩子病情的經(jīng)驗(yàn)。但由于沒(méi)有固定場(chǎng)地，這個(gè)松散型組織的交流僅限于網(wǎng)絡(luò)上。2010年末，部分家長(zhǎng)得知新成立的H中心可以為轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)組織提供服務(wù)，便找到該中心希望能解決活動(dòng)場(chǎng)地的問(wèn)題。而H中心也恰好需要通過(guò)與社會(huì)組織的互助合作來(lái)做出成績(jī)，雙方很快進(jìn)行了深入合作。在獲得了活動(dòng)場(chǎng)所和經(jīng)費(fèi)后，該論壇負(fù)責(zé)人接受H中心的指導(dǎo)成立了“星星的孩子家長(zhǎng)互助會(huì)”這樣一個(gè)社會(huì)組織，并進(jìn)入H中心接受孵化培育，使得其組織目標(biāo)有了一定的拓展。該互助會(huì)創(chuàng)立之初，還只是一個(gè)典型的孤獨(dú)癥兒童家庭信息互助式的互益型社會(huì)組織。后來(lái)為了申請(qǐng)公益創(chuàng)投金獲得資源，其組織目標(biāo)與行動(dòng)模式進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整與拓展。在獲得了H中心4萬(wàn)元公益創(chuàng)投金資助后，其組織目標(biāo)定位于為家長(zhǎng)提供心理輔導(dǎo)、專業(yè)康復(fù)培訓(xùn)、多樣化家庭親子活動(dòng)以及向社會(huì)宣傳、普及自閉癥知識(shí)的公益型社會(huì)組織。

結(jié) 語(yǔ)

政府職能的轉(zhuǎn)變并不是一蹴而就的，雖然不再直接為公眾提供相關(guān)的社會(huì)服務(wù),而是通過(guò)資助那些以市場(chǎng)化方式運(yùn)作的社會(huì)服務(wù)提供者(主要是社會(huì)組織)來(lái)完成，既促進(jìn)了社會(huì)組織的能力建設(shè),也通過(guò)其強(qiáng)大的資源與影響力引導(dǎo)和管理社會(huì)組織。因此，以“吸納嵌入”管理模式來(lái)管理社會(huì)組織，反映了政府對(duì)社會(huì)組織管理模式的新探索。其有別于傳統(tǒng)管理模式的特點(diǎn)在于，強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)組織之間是一種開(kāi)放性的系統(tǒng)，兩者是合作與依賴的關(guān)系?！拔{嵌入”是政府運(yùn)作的策略，而“應(yīng)嵌與回應(yīng)”則是社會(huì)組織的反饋策略。

但值得注意的是，“吸納嵌入”管理模式與“應(yīng)嵌與回應(yīng)”策略雖然降低了社會(huì)組織面對(duì)制度環(huán)境時(shí)的不確定性,也是社會(huì)組織用來(lái)降低對(duì)制度環(huán)境的依賴和威脅的應(yīng)對(duì)之策。但在一定程度上也可能帶來(lái)社會(huì)組織的自我限制，并進(jìn)一步加深社會(huì)組織對(duì)制度環(huán)境的依賴性。

當(dāng)然，還有一些問(wèn)題需要進(jìn)一步深入思考：如樞紐型社會(huì)組織作為“吸納嵌入”管理模式的載體,如何面對(duì)“制度性嵌入”所帶來(lái)的影響；社會(huì)組織在“應(yīng)嵌與回應(yīng)”的策略中如何保持其獨(dú)立性；面對(duì)政府不斷放開(kāi)對(duì)社會(huì)組織管理的尺度，如何發(fā)展目前尚屬于探索階段的“吸納嵌入”的管理模式等。對(duì)于這些問(wèn)題的進(jìn)一步思考，將有助于我們深化與推進(jìn)社會(huì)管理模式的創(chuàng)新研究。

①John Keane，DemocracyandCivilSociety，Verso，London/New York，1988，p.14.

②Pilippe C. Schmitter，“Still the Centry of Corporatism?”in P. C. Schmitter and G. Lehmbruch, eds.TrendsTowardCorporatistIntermediation，Beverly Hills Sage，1979， pp.9～13.

③崔月琴、袁泉：《轉(zhuǎn)型期社會(huì)組織的價(jià)值訴求與迷思》，《南開(kāi)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2013年第3期。

④唐文玉：《行政吸納服務(wù)——中國(guó)大陸國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的一種新詮釋》，《公共管理學(xué)報(bào)》2010年第1期。

⑤Karl Polanyi，TheGreatTransformation:ThePoliticalandEconomicOriginsofOurTimes，Boston: Bearcon Press，1944.

⑥Mark Granovetter，“Economic Action and Social Structure：The Problem of Embeddedness”，AmericanJournalofSociology，1985，91(3),pp.481～510.

⑦S. Zukin, P. Dimaggo,StructuresofCapital:TheSocialOrganizationofEconomy,Cambridge: Cambridge University Press, 1990.

⑧在訪談中，街道社區(qū)組織管理人員承認(rèn)：“當(dāng)時(shí)好像覺(jué)得社區(qū)服務(wù)組織越多，社區(qū)越有面子，所以報(bào)了很多上來(lái)，其實(shí)有不少都是沒(méi)什么活動(dòng)的，把資料報(bào)上去后就沒(méi)下文了?！?/p>

⑨該公共服務(wù)平臺(tái)由N市H區(qū)政府提供公共運(yùn)作成本，整合加盟單位資源，通過(guò)電話、短信、網(wǎng)站等多種渠道無(wú)償為市民、企業(yè)提供全方位的需求信息服務(wù)、新聞聯(lián)播、焦點(diǎn)訪談等，380家媒體對(duì)此有過(guò)報(bào)道。

⑩GONGO指由政府組織的NGO。

〔責(zé)任編輯：丁惠平〕

*本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“社會(huì)組織管理模式創(chuàng)新和推進(jìn)路徑研究”(項(xiàng)目號(hào)：12&ZD061)的階段性成果。

林兵，1956年生，吉林大學(xué)哲學(xué)社會(huì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；陳偉，1979年生，吉林大學(xué)哲學(xué)社會(huì)學(xué)院博士研究生，浙江萬(wàn)里學(xué)院講師。