謝慶裕

新環(huán)保法中，一直被眾多專家以及環(huán)保組織呼吁的環(huán)境公益訴訟主體終于得到明確。符合新法規(guī)定的在市級(jí)以上政府民政部門登記、且專門從事環(huán)保公益活動(dòng)五年以上的社會(huì)組織，均可對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會(huì)公共利益的行為提起訴訟。新法實(shí)施后，長(zhǎng)期困擾著群眾環(huán)境維權(quán)的障礙，可望借助環(huán)境公益訴訟解決。

公益訴訟立案難破冰

5月19日，我國(guó)首個(gè)專屬管轄環(huán)境案件的法庭，貴陽(yáng)清鎮(zhèn)市法院生態(tài)保護(hù)法庭正式受理貴州省首例跨區(qū)域環(huán)境公益訴訟案件。原告中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)對(duì)宏盛化工有限公司超標(biāo)排污提起了水污染責(zé)任糾紛環(huán)境公益訴訟。

在業(yè)內(nèi)人士看來，這是4月24日環(huán)保法修訂案通過后，對(duì)環(huán)境公益訴訟有破冰意義的首起案件。

對(duì)比修訂案通過前，4月11日蘭州水污染事件的情況就大相徑庭——在該事件發(fā)生3天后，先有個(gè)別市民以個(gè)人身份向法院提起公益訴訟，但因“訴訟主體不適合”沒法立案；隨后蘭州大學(xué)法律系的學(xué)生們也想提起公益訴訟，但都是因?yàn)橥瑯拥睦碛晌垂?。最終，20多名市民無奈找到蘭州消費(fèi)者協(xié)會(huì)去投訴。消協(xié)雖受理了投訴，但目前也沒有做出是否進(jìn)行公益訴訟的決定。

去年，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)在全國(guó)各地一共提起 8起公益訴訟。一些被告不乏“大老虎”，如導(dǎo)致土壤污染的中石油吉林松原采氣廠，但 8起訴訟均未能立案。有環(huán)保部背景的中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)尚有此遭遇，更多的環(huán)保組織更難涉足環(huán)境公益訴訟。

再追溯起前幾年的渤海漏油、云南鉻污染等事件，缺乏專業(yè)能力的受害者遭遇污染維權(quán)困境的情況已屢見不鮮。

“最難的還是門檻太高，法院受理難?！睆V東省環(huán)?；饡?huì)（以下簡(jiǎn)稱“基金會(huì)”）秘書長(zhǎng)袁征感嘆。然而，隨著環(huán)境事件頻發(fā)，借鑒國(guó)外環(huán)境維權(quán)的經(jīng)驗(yàn)，適度放開環(huán)境公益訴訟的呼聲在近年日益高漲。

2012年8月，新修訂通過的民事訴訟法，增加了關(guān)于公益訴訟的專條規(guī)定，即對(duì)“污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！?/p>

然而，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)與有關(guān)組織是哪些？則需由當(dāng)時(shí)審議中的環(huán)保法修訂案確定。

在新環(huán)保法出來前，由于環(huán)境公益訴訟仍處于不太明確的灰色地帶，中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境法研究所所長(zhǎng)王燦發(fā)認(rèn)為，由此地方法院更傾向于“自廢武功”，因?yàn)橐坏┡辛嗣耖g組織勝訴，后期由誰來監(jiān)督治理？很容易有后遺癥，“所以不受理，就免了很多麻煩?！?/p>

新法吸納民意，訴訟主體四度修改

新修訂的民事訴訟法給環(huán)境公益訴訟帶來了希望，也為環(huán)保法修訂留下了懸念。環(huán)境公益訴訟作為多年來環(huán)境司法維權(quán)的熱點(diǎn)與敏感點(diǎn)，在新環(huán)保法修訂過程中四度修改，前后持續(xù)近兩年。

2012年9月，在公開的《環(huán)保法》修正案一審草案中，環(huán)境公益訴訟并未有相關(guān)表述。去年6月，環(huán)保法草案二審稿初擬的公益訴訟主體為“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)”，眾多環(huán)保組織及法律專家質(zhì)疑該提法相當(dāng)于環(huán)保聯(lián)合會(huì)的“特權(quán)條款”。

3個(gè)月后，《環(huán)保法》三審稿將公益訴訟主體再度調(diào)整，即“依法在國(guó)務(wù)院民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)5年以上且信譽(yù)良好的全國(guó)性社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟?！比欢?，不少專家隨即發(fā)現(xiàn)“本次調(diào)整的主體范圍看似更廣泛，實(shí)則收窄了”，因?yàn)閷⑹?、市組織排除在外，全國(guó)或只有三四家組織有資格提起環(huán)境公益訴訟。

今年4月24日，全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議通過的四審的《環(huán)保法》修訂案，最終明確了對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會(huì)公共利益的行為可由社會(huì)組織提起訴訟，并規(guī)定了提起訴訟的社會(huì)組織必須符合的條件是市級(jí)以上人民政府民政部門登記、且專門從事環(huán)保公益活動(dòng)五年以上。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文直言，公益訴訟主體資格的放開，是這次環(huán)保法修訂中最大的亮點(diǎn)之一。

袁征認(rèn)為，修訂案既考慮到法律的公允性，又從“防止濫訴”和“有序訴訟”的角度對(duì)訴訟主體作出了限制。

“從目前環(huán)境污染事故發(fā)生的現(xiàn)實(shí)情況看，污染事故所造成的環(huán)境損害往往都局限在一定的區(qū)域范圍內(nèi)，這種區(qū)域環(huán)境直接關(guān)系到當(dāng)?shù)孛癖姾铜h(huán)保組織的環(huán)境權(quán)益，他們比全國(guó)性組織更加關(guān)注本地的環(huán)境問題?！痹髡J(rèn)為，環(huán)境公益訴訟從全國(guó)性組織放寬到地方組織，可以讓污染發(fā)生地的環(huán)保組織更好地參與地方環(huán)保公益維權(quán)。

全國(guó)300家合資格主體廣東或僅一家

常紀(jì)文表示，目前全國(guó)5年以上沒有違法記錄，市以上民政部門登記的環(huán)保組織國(guó)內(nèi)有300家左右。“新環(huán)保法明年1月1日起施行后，預(yù)計(jì)環(huán)境訴訟的規(guī)模會(huì)增大?！?/p>

此外，新環(huán)保法只將公益主體視為社會(huì)組織，而非個(gè)人，常紀(jì)文表示這也有其考慮。因?yàn)槿绻幌伦臃砰_到個(gè)人，提起的公益訴訟數(shù)量會(huì)很多，很多行政機(jī)關(guān)不可能有時(shí)間進(jìn)行環(huán)境管理，“都跑到法庭當(dāng)被告去了”。

就廣東的情況，身兼廣東省環(huán)保志愿者指導(dǎo)委員會(huì)副主任的袁征透露，目前廣東省內(nèi)符合公益訴訟要求的組織，或只有基金會(huì)一家?！斑@是因?yàn)?，廣東的環(huán)保組織數(shù)量雖然在全國(guó)僅次于北京，但在民政部門備案的組織并不多，大部分環(huán)保組織是從大學(xué)生社團(tuán)演變而來?！?/p>

“能滿足3大條件的公益組織數(shù)量不多，大都不能滿足連續(xù)5年，或不算專業(yè)從事環(huán)保公益活動(dòng)的?！?基金會(huì)人士指出，“這些草根環(huán)保組織很多時(shí)候都是饑一頓飽一頓，更多像是志愿者，除了做一些知識(shí)宣傳活動(dòng)外，沒有資金、專業(yè)能力參加維權(quán)?！?/p>

有大型環(huán)保組織人士分析，如果是一些實(shí)力不強(qiáng)的小組織參與環(huán)境維權(quán)，由于資金缺乏，為了解決組織運(yùn)行的“溫飽”問題，他們的目的性就可能并不單純。“例如可能向某些污染企業(yè)妥協(xié)，從中獲得組織的運(yùn)營(yíng)資金?！?/p>

袁征也坦承，盡管現(xiàn)在新環(huán)保法通過了審議，“但也只算是為環(huán)境公益訴訟的門開了一條縫?！蔽磥碓絹碓蕉嗟慕M織參與其中，要進(jìn)一步細(xì)化完善操作中的制度，才能形成效應(yīng)。endprint

全國(guó)人大代表、金杜（廣州）律師事務(wù)所合伙人吳青指出，在新環(huán)保法出臺(tái)以前，其實(shí)有的法院已經(jīng)在試點(diǎn)環(huán)境公益訴訟，但實(shí)際上訴訟量并不多。新法出臺(tái)后，可能實(shí)踐中公益訴訟的量會(huì)有所增加，但不會(huì)大量涌現(xiàn)。

公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍指出，國(guó)內(nèi)公眾長(zhǎng)期以來對(duì)公益訴訟高度關(guān)注，主要是因?yàn)檫^去法律對(duì)這個(gè)制度沒有予以確認(rèn)，現(xiàn)在法律明確了這一制度，對(duì)于社會(huì)組織依法進(jìn)行公益訴訟來說，無疑是一大進(jìn)步。他同時(shí)也強(qiáng)調(diào)，即使在國(guó)際上，公益訴訟也只是環(huán)保的一個(gè)補(bǔ)充而非主流。

亟待出臺(tái)細(xì)則明確實(shí)施規(guī)則

在專家們看來，公益訴訟作為一項(xiàng)新制度，正如全國(guó)人大常委會(huì)法工委行政法室主任袁杰在發(fā)布會(huì)上所言，“仍需要不斷探索完善?！?/p>

袁杰表示，“環(huán)境公益訴訟特點(diǎn)就是專業(yè)性比較強(qiáng)，不是一般人都可以很容易收集到證據(jù)?！边@要求起訴主體對(duì)環(huán)境問題比較熟悉，要具有一定的專業(yè)性和訴訟能力。

“公益訴訟與受害個(gè)人的民事索賠有區(qū)別，與檢察機(jī)關(guān)的公訴也應(yīng)有所區(qū)別。”基金會(huì)法律事務(wù)委員會(huì)委員、律師何貴忠認(rèn)為，環(huán)保法修訂案大多只是原則性的表述，距離實(shí)施還有半年時(shí)間，這期間還有很多問題需要明確。

另外，污染損害評(píng)估是一個(gè)專業(yè)而復(fù)雜的過程，而公益環(huán)保組織大部分不具有這方面能力，“對(duì)此，法律認(rèn)可并可以指定哪些機(jī)構(gòu)進(jìn)行污染及損害程度的評(píng)估，誰來指定評(píng)估、鑒定機(jī)構(gòu)？”何貴忠認(rèn)為這些均需要進(jìn)一步明確。

中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長(zhǎng)王燦發(fā)表示，目前，環(huán)保部正在建設(shè)專業(yè)的損害鑒定評(píng)估中心，個(gè)別省份也準(zhǔn)備在省監(jiān)測(cè)總站的基礎(chǔ)上試點(diǎn)建污染損害評(píng)估中心。對(duì)于跨區(qū)域環(huán)境公益訴訟，他認(rèn)為可以委托第三方（省區(qū)或市）或國(guó)家更高一級(jí)的鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)。

袁征則認(rèn)為，隨著時(shí)間的推進(jìn)，未來達(dá)到5年年期限符合公益訴訟資格的環(huán)保組織肯定越來越多，這需要環(huán)保部門牽頭，盡快列出一個(gè)環(huán)保法的實(shí)施清單，然后將任務(wù)分解到各個(gè)部門，再制定出詳細(xì)的時(shí)間表，以此來保證法律的最終落實(shí)。

中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)督查訴訟部部長(zhǎng)馬勇說，“現(xiàn)在我們更關(guān)注的并非主體資格，而是更重要的程序問題，如怎么舉證、怎么繳納訴訟費(fèi)、是否可以提起損害賠償、賠償金歸屬誰等一系列問題?！?/p>

廣東擬先行先試設(shè)維權(quán)專項(xiàng)基金

而在廣東，對(duì)環(huán)境公益訴訟等環(huán)境維權(quán)的扶持也有條不紊地展開。據(jù)袁征透露，經(jīng)廣東省環(huán)保廳原則上同意，基金會(huì)于5月中旬召開了全體理事會(huì)議審議《廣東省環(huán)境保護(hù)基金會(huì)關(guān)于開展環(huán)境公益維權(quán)工作的實(shí)施方案》，審議通過后直接報(bào)廣東省民政廳備案，如無意外將順利備案并實(shí)施。

《方案》的一大亮點(diǎn)，是廣東將于月內(nèi)在國(guó)內(nèi)率先成立首個(gè)環(huán)境公益維權(quán)法律服務(wù)中心，為了保證該中心正常運(yùn)轉(zhuǎn)，基金會(huì)還將單獨(dú)設(shè)立一個(gè)環(huán)境公益維權(quán)專項(xiàng)基金，這類專項(xiàng)基金在廣東尚屬首個(gè)。

該專項(xiàng)基金將實(shí)行專款專用，為環(huán)境公益維權(quán)工作中的調(diào)解、訴訟、污染檢測(cè)、法律咨詢、社會(huì)監(jiān)督等工作提供經(jīng)費(fèi)支持。為法律援助墊付訴訟費(fèi)、律師費(fèi)、司法鑒定費(fèi)用等。

袁征透露，起步期該公益維權(quán)專項(xiàng)基金大概有300到500萬元?！俺斯嬖V訟，基金會(huì)還提供民事索賠的法律援助。如無償提供法律咨詢和專業(yè)律師服務(wù)，以及必要的資金支持，為污染受害者挽回經(jīng)濟(jì)損失?！?/p>

在公益訴訟程序仍有待進(jìn)一步完善細(xì)化的情況下，基金會(huì)仍優(yōu)先選擇以公益調(diào)解方式解決環(huán)境污染糾紛問題?！霸谶@過程中，我們將利用自身的專業(yè)技術(shù)力量或聯(lián)合專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行前期調(diào)查，分析污染行為，評(píng)估其對(duì)生態(tài)、環(huán)境的損壞。并聯(lián)系地方環(huán)保部門、污染企業(yè)和個(gè)人、受害者等，主持協(xié)商調(diào)解，嘗試就承擔(dān)停止污染行為、索賠污染損失、恢復(fù)環(huán)境和生態(tài)等民事承擔(dān)達(dá)成協(xié)議。”

“環(huán)境公益訴訟制度，主要目的不是通過訴訟解決環(huán)保問題，而是增加公眾監(jiān)督的手段和途徑。通過公益訴訟，一方面加大了對(duì)企業(yè)的監(jiān)督，加大了對(duì)政府環(huán)保責(zé)任的監(jiān)督，另一方面，對(duì)全民也是一個(gè)法制宣傳?！比珖?guó)人大代表吳青說。endprint