廣西財經(jīng)學院財政與公共管理學院 江燕娟

廣西財經(jīng)學院科研處 鄧文勇

廣西新農(nóng)保農(nóng)民繳費檔次選擇及其影響因素分析

廣西財經(jīng)學院財政與公共管理學院 江燕娟

廣西財經(jīng)學院科研處 鄧文勇

一、前言

2014年，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，提出到“十二五”期末，在全國基本實現(xiàn)新農(nóng)保和城居保制度合并實施，并與職工基本養(yǎng)老保險制度相銜接，到2020年前，全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。個人繳費標準統(tǒng)一歸并調(diào)整為每年100元～2000元12個檔次，省級政府可以根據(jù)實際情況增設(shè)繳費檔次，參保的城鄉(xiāng)居民自主選擇繳費檔次，多繳多得。意見明確統(tǒng)一了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費檔次最高提升至2000元，這一變化是依據(jù)城鄉(xiāng)居民的生活水平及未來經(jīng)濟增長速度而確定的。廣西自2012年全面試點以來，部分地區(qū)新農(nóng)保的繳費檔次最高增加到了1000元，大部分地區(qū)仍按照5檔繳費，這5檔繳費數(shù)是新農(nóng)保政策開展初期基于全國區(qū)域性的平均數(shù)而定的，綜合體現(xiàn)了新農(nóng)?！皬V覆蓋、低保障”的政策目標，從廣西各地新農(nóng)保繳費來看，最低繳費檔次仍然是絕大多數(shù)農(nóng)民的選擇，低繳費檔次意味著較低的養(yǎng)老金替代率，農(nóng)民集中選擇最低繳費檔次動搖了新農(nóng)保制度的可持續(xù)性及其制度意義，也使得城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險合并后，提高繳費檔次的政策目的變得無意義。

國內(nèi)對農(nóng)民繳費檔次的研究較多，大多數(shù)學者基于區(qū)域數(shù)據(jù)，集中研究新農(nóng)保繳費檔次的意義與作用，繳費檔次選擇的制度因素、文化因素，捆綁繳費政策、經(jīng)費服務(wù)水平等方面，研究者指出，絕大部分農(nóng)民選擇最低檔繳費導致新農(nóng)保制度實現(xiàn)農(nóng)民老有所養(yǎng)作用失效、新農(nóng)保個人賬戶陷入低效或無效、新農(nóng)保制度的可持續(xù)受到挑戰(zhàn)(李珍、王海東，2012)；影響繳費檔次選擇的幾個因素有：繳費能力、養(yǎng)老觀念、制度激勵機制、政策認知水平等(鄧大松、李放、金剛、柳清瑞，2012)，也有學者認為目前的繳費檔次低估了農(nóng)民的繳費能力，并結(jié)合數(shù)據(jù)從長期和短期對農(nóng)民的繳費能力進行了考察，認為農(nóng)民有能力與意愿選擇較高的繳費檔次(薛惠元，2012)那么，基于廣西本土具體情況，新農(nóng)保繳費檔次選擇與哪些因素緊密相關(guān)？農(nóng)民的支付能力如何？政策效應(yīng)發(fā)揮了什么樣的作用？現(xiàn)有研究較少以廣西為樣本進行研究，本文試圖從廣西農(nóng)村居民人均收入、消費支出水平、政策激勵效應(yīng)等因素，回答上述問題，考察影響農(nóng)民選擇檔次的相關(guān)因素，分析農(nóng)民提高繳費檔次的可能性，探討這些問題有助于實現(xiàn)農(nóng)民參加養(yǎng)老保險的意義，推動未來城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險合并。

二、廣西新農(nóng)保農(nóng)民繳費檔次選擇相關(guān)因素分析

本文的研究目的是分析廣西農(nóng)民新農(nóng)保繳費檔次選擇及相關(guān)因素，分析思路是首先結(jié)合農(nóng)民目前繳費檔次情況，從支付能力和財政補貼政策的效應(yīng)兩個角度切入考察農(nóng)民新農(nóng)保的繳費檔次選擇。支付能力指標包括年人均純收入、年人均消費總支出、農(nóng)村居民儲蓄行為；激勵政策的效應(yīng)指標包括財政補貼政策的激勵性與公平性。

(一)廣西新農(nóng)保繳費檔次及新農(nóng)保參保情況。

1.繳費檔次。2009年10月，廣西出臺新農(nóng)保政策，政策規(guī)定：個人按年繳費，設(shè)100元～500元5個檔次，由農(nóng)村居民自主選擇繳費。政策的出發(fā)點是“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”，同時也有利于經(jīng)辦機構(gòu)操作。繳費檔次的確定一是參考國務(wù)院制定的標準，二是參考2008年廣西農(nóng)村居民人均年收入，為3690元，100元的繳費檔次，大體相當于2008年全區(qū)農(nóng)村居民人均純收入的2.7%，適合低收入農(nóng)村居民的經(jīng)濟承受能力；500元大體相當于2008年全區(qū)農(nóng)村居民人均純收入的13%多一點，在收入較高的地方相當于8%左右，可供收入較高的農(nóng)村居民選擇。

2.廣西新農(nóng)保參保情況。2011年新農(nóng)保試點期間，參保人數(shù)為796.1萬人，達到領(lǐng)取待遇人數(shù)275.6萬人，基金收入25.2億元，基金支出14.4億元，累計結(jié)余16.7億元。*《中國統(tǒng)計年鑒(2012年)》，第152頁。到2012年，新農(nóng)保參保率已經(jīng)達到90%以上，然而，參保的大部分農(nóng)民仍選擇了最低的繳費檔次。

3. 100元繳費檔次的個人賬戶替代率。養(yǎng)老金個人賬戶的重要價值在于繳費階段保費的投資收益率所能實現(xiàn)的未來收入替代率水平，在綜合考慮經(jīng)濟增長、記賬率等因素后，鄧大松等人通過實證研究表明，平均繳費時間為15年，選擇100～500元的繳費檔次時，100元繳費檔次的個人賬戶替代率為0.27%～3.01%，500元繳費檔次的個人賬戶替代率在為1.09%～12.93%，*鄧大松、薛惠元：《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險替代率精算模型及其實證分析》，載于《經(jīng)濟管理》2010年第5期(總第473期)，第164～171頁。連續(xù)繳費15年，個人賬戶保費僅有1500元，考慮管理開支、基金增值等因素，個人賬戶收益非常低。結(jié)合考慮長期繳費、人口死亡率及貼現(xiàn)率等因素，新農(nóng)保能實現(xiàn)的養(yǎng)老金替代率水平未來仍然較低，圖1顯示了年度繳費為360元(現(xiàn)值)時(即不到當前最低的個人繳費檔次加上配套的繳費補貼后總數(shù)的3倍)所模擬的個人賬戶的待遇水平，模擬結(jié)果的前提是，假定：(1)2010年開始實施制度；(2)農(nóng)村死亡率保持不變；(3)退休年齡為65歲；(4)待遇水平調(diào)整以物價變動為參照系；(5)實際貼現(xiàn)率為2.5%；(6)起始10年實際收益率與實際工資增長率之間的差別是-1%，隨后為1%。模擬只考慮了來自個人賬戶的收益，沒有將政府補貼部分加入考慮，結(jié)果顯示了新農(nóng)保目前繳費水平下個人賬戶所能實現(xiàn)的替代率水平。研究表明，目前的繳費水平所能實現(xiàn)的替代率收入，不僅無法滿足農(nóng)村老年人基本生活目標，還將進一步加大政府基礎(chǔ)養(yǎng)老金的支付壓力，削弱制度的可持續(xù)性。我們可以用低保標準做一比較，農(nóng)村低保制度的保障對象為農(nóng)村陷入貧困的低收入家庭群體，政策目標是為他們的日?；旧钐峁┙?jīng)濟保障，2012年全國農(nóng)村平均的低保標準為172元/月，浮動范圍從26元～267元(全國平均工資的11%～41%)。*《中國民政統(tǒng)計年鑒(2013年)》，第172頁。低保標準占農(nóng)村平均收入的比例也從另一個角度說明個人賬戶的替代率已遠遠不能為農(nóng)民提供足夠的收入保障，在這種情況下，提高農(nóng)民繳費檔次，增加個人賬戶收入替代率已經(jīng)成為一個非常重要的現(xiàn)實問題。

(二)廣西農(nóng)民新農(nóng)保支付能力分析：年人均純收入、年人均消費總支出與儲蓄行為。

1.年人均純收入指標分析。年人均純收入是衡量農(nóng)民購買能力的重要指標。2013年，廣西農(nóng)村人均純收入為6008元，比全國農(nóng)民人均收入少1908.58元，相當于全國平均水平的76%，為廣西城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的28%，*《中國統(tǒng)計年鑒(2013年)》，第439頁。廣西農(nóng)民總體收入偏低，但仍存在較明顯的收入分化，最低收入組與最高收入組收入相差超過4倍，與中等收入組相差超過1倍。本文按照農(nóng)民五等分收入對最低繳費和最高繳費分別占收入與支出的百分比進行計算，計算結(jié)果表明(見表1)，最低繳費占收入比例各組收入戶比例為0.8%～4.6%，無論是高收入或者低收入群體，占比較低。按照經(jīng)驗，低于平均收入的5%會被視為較低的水平。從廣西的水平來看，最低與最高繳費檔次分別約占農(nóng)民平均收入的1.8%～8.9%(依據(jù)廣西年鑒中等收入組的農(nóng)民年均純收入計算)，占農(nóng)民總收入的比例較低。在高收入組，最低和最高繳費比例均占收入水平比例過低。數(shù)據(jù)表明，目前的繳費檔次在大多數(shù)農(nóng)民的支付能力范圍內(nèi)，隨著農(nóng)村少子化和空心化的人口結(jié)構(gòu)演變，社會化養(yǎng)老逐漸為農(nóng)民所接受，因此，存在有購買意愿且滿足支付能力的大量的社會化養(yǎng)老需求，政策的關(guān)注點應(yīng)當從初期關(guān)注較低收入群體轉(zhuǎn)向較高收入群體。

圖1 按年均繳費為360元計算的個人賬戶月待遇水平現(xiàn)值(不同繳費年限)

2.年人均消費總支出指標。2013年，廣西農(nóng)民年人均消費總支出為8443元，*《廣西年鑒(2013年)》，第359～361頁。包括以下幾項：家庭經(jīng)營支出、生活消費支出、財產(chǎn)性支出、轉(zhuǎn)移性支出。從幾項支出比例來看，生活性消費支出占較大比例。在生活消費支出結(jié)構(gòu)中，食品消費比例為42.76%，占比逐年下降，居住消費比例升高，為24.62%，衣物、醫(yī)療保健、交通通訊、其他等項目支出逐年增加。與往年數(shù)據(jù)相比，說明農(nóng)民消費特點由生存型消費向小康型消費發(fā)展。*韋弘、李曉穎、唐鋒：《廣西農(nóng)民人均純收入與人均生活消費關(guān)系研究》，載于《廣西社會科學》2012年第6期( 總第204期)，第25～31頁。

養(yǎng)老保險作為農(nóng)民老年后保障基本生活水平的養(yǎng)老金收入，應(yīng)當看做一項必需開支，從最低繳費與最高繳費占各項消費支出平均水平的比例來看(見表2)，這項必需開支占家庭經(jīng)營性支出及財產(chǎn)性支出的比例均不高，占生活消費的比例最低，這進一步支持前文所說的農(nóng)民具備支付更高檔次繳費水平的能力的觀點。由于財產(chǎn)性支出的統(tǒng)計口徑的復雜及數(shù)據(jù)不完整，因此不作為主要的比較項目。在四項支出占比中，值得一提的是轉(zhuǎn)移性支出，轉(zhuǎn)移性支出是單向支出，主要由農(nóng)村的人情消費支出構(gòu)成，在農(nóng)村中，由于傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”等觀念，父母對子孫輩的人情支出中，暗含著“指望將來能養(yǎng)老”養(yǎng)老投資意味，這部分的人情消費實際上部分轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老保障消費，這部分的消費也占了一定的比例，引導農(nóng)民將一部分轉(zhuǎn)移支出向養(yǎng)老保險繳費轉(zhuǎn)移，可以增加農(nóng)民的繳納能力。

農(nóng)民的消費受預(yù)期收入水平與未來不確定性因素影響，不確定因素中包括為未來養(yǎng)老的擔憂，農(nóng)村養(yǎng)老保險體系的完善有助于降低這部分不確定因素。因此，完善新農(nóng)保政策，加大養(yǎng)老保險的繳費檔次，以獲得更高的養(yǎng)老金水平，符合農(nóng)民的長期利益。

表1 新農(nóng)保最低與最高繳費檔次占五等分人群收入與支出比例

資料來源：根據(jù)《廣西統(tǒng)計年鑒(2013年)》數(shù)據(jù)整理而得。

表2 新農(nóng)保最低與最高繳費檔次占廣西農(nóng)村居民各項消費支出比例

資料來源：根據(jù)《廣西年鑒(2013年)》數(shù)據(jù)整理而得。

3.農(nóng)村居民儲蓄行為指標。參考眾多有關(guān)中國居民儲蓄行為的研究，證據(jù)表明，無論是城鎮(zhèn)居民還是農(nóng)村居民都有天然的養(yǎng)老儲蓄的習慣，儲蓄是農(nóng)民養(yǎng)老的重要經(jīng)濟支柱之一，儲蓄水平同時反映了農(nóng)民的支付能力與養(yǎng)老觀念，高儲蓄率與高收入呈正相關(guān)。圖2顯示了從2003年到2007年按照收入水平對農(nóng)村家庭進行五分位分組，各1/5組家庭的平均儲蓄率。除低收入組外，其他各組收入農(nóng)民均呈現(xiàn)出較高的儲蓄傾向，2007年，收入最高的1/5農(nóng)村家庭的儲蓄率約占他們?nèi)司杖氲?0%，且儲蓄率隨著收入水平的增加而增加，而收入最低的1/5家庭，不僅沒有存錢，儲蓄反而減少了37.4%，與2003年相比，低收入家庭的儲蓄率比高收入家庭的儲蓄率下降幅度大。這一研究結(jié)論對于政策的啟示是：對于中低等及以上收入農(nóng)民支付能力而言，提高繳費檔次是可支付的，這一部分支出可以通過部分儲蓄轉(zhuǎn)化而來，對于沒有儲蓄行為的最低收入組而言，應(yīng)當考慮加大財政補貼的力度，提高這部分人群的繳費檔次選擇，減少“逆向再分配”的消極影響。

(三)財政補貼政策的激勵作用。

新農(nóng)保的配套補貼被認為是激勵農(nóng)村居民參保的必要手段，這一政策方向符合世界上大多數(shù)經(jīng)合組織國家的經(jīng)驗，也與許多中等收入國家相似。目前國內(nèi)學者研究主要認為現(xiàn)有財政補貼激勵效應(yīng)不足，是引起目前參保農(nóng)民集中選擇最低繳費檔次的主要原因，并提出對較高繳費檔次給予較多補貼額，實行差別化的補貼方式。 (鄧大松，2013；趙光、李放，2013；金剛、柳清瑞，2012；等)這給我們提供了一個思路：當前配套補貼對于農(nóng)民的激勵作用有多大？是否足以吸引參保者提高繳費檔次？另外，提高配套補貼需要考慮兩方面的內(nèi)容：一是考慮政策的公平性和財政支出的可持續(xù)性問題，二是考慮個人賬戶的繳費補貼由哪一級政府來籌資。

1.配套補貼對于農(nóng)民的激勵作用。鄧大松等人通過構(gòu)建新農(nóng)保凈轉(zhuǎn)移額計算模型，對新農(nóng)保制度的收入再分配效應(yīng)做出測算和分析，得出結(jié)論：政府繳納補貼越多，養(yǎng)老金的積累額越多，新農(nóng)保的再分配效應(yīng)越大。*鄧大松、劉昌平等：《中國社會保障改革與發(fā)展報告2012》，北京大學出版社2013年版，第187～192頁。基于“理性經(jīng)濟人”特征，個人總是試圖并且能夠辨別和選擇對自己有利的制度安排，農(nóng)民在繳費標準的選擇時必然會計算不同情況下的成本收益(李放、趙光，2013)。因此，我們有理由認為，在農(nóng)民對新農(nóng)保政策的充分認識下，即農(nóng)民較能認識到此項政策帶給自身的長期收益時，財政補貼的激勵效應(yīng)會呈現(xiàn)另一反應(yīng)：提高財政補貼水平能顯著提高參保農(nóng)民的繳費檔次選擇。

2.政策的公平性與可持續(xù)。(1)各檔次補貼差距的公平性考慮。廣西新農(nóng)保的財政補貼機制主要是依據(jù)個人繳費檔次，特點是“多繳多補、長繳多得”。在“多繳多補”政策下，參保人選擇的繳費檔次越高，政府給予的補貼就越高，個人賬戶積累額越高(見表3)。由于“多繳多補”的補貼機制，可能會產(chǎn)生逆向收入再分配效應(yīng)。*部分學者認為窮人一般負擔不起較高的繳費檔次，選擇較高繳費檔次的都是收入較高的人群，“多繳多得”的財政補貼政策會加劇不公平性，造成新的貧富差距。然而，低繳費檔次帶來的對制度的損害超過了激勵性補貼機制可能產(chǎn)生的問題，從目前的財政補貼來看，顯然政策維持公平性的目標更強，這是由新農(nóng)保政策推行之初所提出的全覆蓋、低保障的政策目標所決定的。隨著農(nóng)民養(yǎng)老需求的提升，通過總收益率的增加來加強農(nóng)民對制度的信心，維護養(yǎng)老保險政策的長期目標顯得更為重要，且隨著城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險一體化發(fā)展，農(nóng)民對新農(nóng)保政策的認知會越來越理性、全面，財政補貼對農(nóng)民提高繳費水平將產(chǎn)生顯著激勵作用，對于大多數(shù)農(nóng)民來說，有能力選擇較高的支付檔次，財政補貼政策符合大多數(shù)人的利益。因此，綜合考慮到政策的可持續(xù)性，財政補貼的方向應(yīng)當向提高激勵水平發(fā)展，且重點做好“長繳多補”的政策。

圖2 農(nóng)村收入水平各1/5組家庭的儲蓄率

表3 廣西新農(nóng)保財政資金補貼表 元/年

資料來源：依據(jù)廣西新農(nóng)保政策數(shù)據(jù)整理。

(2)低收入群體的界定及繳費補助。廣西新農(nóng)保政策規(guī)定對農(nóng)村重度殘疾人等繳費困難群體，地方政府為其代繳部分或全部最低標準的養(yǎng)老保險費。按照廣西的實際情況，應(yīng)當加強對貧困山區(qū)及少數(shù)民族群體的資助，重點向低收入群體及無生活能力人群傾斜。

另外，在政策實際執(zhí)行中，由地方財政承擔這部分費用可能會產(chǎn)生道德選擇風險，財政實力較弱地區(qū)貧困人群被排斥在制度之外，有學者提議，這一補貼應(yīng)由中央，而非地方(或與地方共同)負擔全部或部分此類代繳費用，以避免出現(xiàn)一部分人群被擋在制度外的風險。另一方面，加大對低收入人群的補貼，對于符合繳費困難群體條件的農(nóng)民增加補貼，提高農(nóng)民的整體繳費檔次。

三、政策啟示

繳費標準直接影響制度的持續(xù)性，我國由于農(nóng)村居民收入總體較低、差異大且不穩(wěn)定，確定不同地區(qū)的繳費標準是較為困難的，且大多數(shù)基層政府沒有引進精算業(yè)務(wù)，在制定具體繳費標準時大多是照搬或者在中央政府制定標準上進行微調(diào)，繳費比例一定程度上缺乏合理性和科學性，降低了農(nóng)民的參保積極性。綜合以上分析，本文提出幾點政策建議：

1.提高最低繳費檔次，增加繳費檔次選擇。以上分析結(jié)果表明，從農(nóng)民的年均收入、消費支出與儲蓄行為來看，絕大多數(shù)農(nóng)民具備參加較高繳費檔次的能力，且有參與社會養(yǎng)老保險的需求，現(xiàn)行政策以100元為起點檔次過低，會造成過低的繳費檔次選擇，且過低的個人賬戶替代率，會導致個人賬戶低效或無效，引發(fā)人們對個人賬戶是否有必要存在的擔憂。參照國際相關(guān)經(jīng)驗，對于基本養(yǎng)老保險的參保與繳費都帶有強制性質(zhì)，在新農(nóng)保與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險合并后，應(yīng)當加強參保及繳費的強制性，提高最低繳費水平。

2.加大“多繳多補”的力度，鼓勵長期繳費。依據(jù)個人賬戶的不同繳費檔次建立多繳多補的差別化財政補貼激勵機制，以引導農(nóng)民自發(fā)選擇較高繳費檔次，從而提高新農(nóng)保替代率水平。引導符合條件的城鄉(xiāng)居民按規(guī)定早參保、勤續(xù)保，引導經(jīng)濟條件較好的參保人提高繳費檔次，爭取做到應(yīng)保盡保。

[1]李珍、王海東：《基本養(yǎng)老保險目標替代率研究》，載于《保險研究》2012年第1期，第97～104頁。

[2]王增文、鄧大松：《基金缺口繳費比率與財政負擔能力:基于對社會保障主體的繳費能力研究》，載于《中國軟科學》2009年第10期，第73～92頁。

[3]趙光、李放、黃俊輝：《新農(nóng)保農(nóng)民參與行為、繳費選擇及其影響——基于江蘇省的調(diào)查數(shù)據(jù)》，載于《中國農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》2013年第1期，第55～66頁。

[4]金剛、柳清瑞：《新農(nóng)保補貼激勵政策認知與個人賬戶繳費檔次選擇——基于東北三省數(shù)據(jù)的有序Probit模型估計》，載于《人口與發(fā)展》2012年第4期，第39～46頁。

[5]薛惠元：《新農(nóng)保個人籌資能力可持續(xù)性分析》，載于《西南民族大學學報( 人文社會科學版)》2012年第2期，第 99～106頁。