歐 健

(河南大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，河南 開封 475001)

基于糧食安全視角的河南糧食主產(chǎn)區(qū)土地流轉(zhuǎn)問題

歐 健

(河南大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，河南 開封 475001)

糧食安全是國家安全的重要組成部分，糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食安全問題更具有戰(zhàn)略意義。土地流轉(zhuǎn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)轉(zhuǎn)型不可避免的趨勢(shì)。土地流轉(zhuǎn)在提高糧食單產(chǎn)、降低糧食生產(chǎn)成本、優(yōu)化土地資源配置、拋荒地的復(fù)耕等方面對(duì)糧食安全起著重要的積極意義。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)中的“非糧化”、亂用耕地、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力素質(zhì)偏低等問題又對(duì)糧食安全構(gòu)成一定威脅。因此，必須審慎推進(jìn)河南糧食主產(chǎn)區(qū)土地流轉(zhuǎn)，確保糧食安全。

糧食安全； 糧食主產(chǎn)區(qū)； 土地流轉(zhuǎn)

一、引言

從人類社會(huì)歷史發(fā)展看，土地是最為重要的生產(chǎn)要素。伴隨著中國社會(huì)由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型，土地資源的經(jīng)營方式和用途也在進(jìn)行著相應(yīng)的改變。從經(jīng)營方式看，由分散經(jīng)營向一定程度的集約化經(jīng)營轉(zhuǎn)換是必然趨勢(shì)。對(duì)此，高瞻遠(yuǎn)矚的鄧小平早就做出了判斷。1990年，鄧小平在談?wù)撐覈r(nóng)業(yè)發(fā)展問題時(shí)指出:“中國社會(huì)主義農(nóng)業(yè)的改革與發(fā)展,從長遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看,要有兩個(gè)飛躍。第一個(gè)飛躍,是廢除人民公社,實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制。這是一個(gè)很大的前進(jìn),要長期堅(jiān)持不變。第二個(gè)飛躍,是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會(huì)化的需要,發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營,發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。這是又一個(gè)很大的前進(jìn),當(dāng)然這是很長的過程?！盵1](P355)從用途看，在土地資源配置演進(jìn)過程中，必然有一部分土地用途發(fā)生變化，尤其是現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地向城鎮(zhèn)建設(shè)用地轉(zhuǎn)化是另一個(gè)必然趨勢(shì)。庫茲涅茨認(rèn)為：“這是經(jīng)濟(jì)增長過程的特征事實(shí)之一。”[2](P7)

這種變化是通過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)而實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)然，國內(nèi)外學(xué)者大都認(rèn)為這在一定程度上是社會(huì)進(jìn)步的表征之一，而從糧食生產(chǎn)安全的視角看，土地流轉(zhuǎn)又勢(shì)必會(huì)對(duì)糧食安全構(gòu)成極大的威脅。一方面是現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化趨勢(shì)不可違背，另一方面糧食安全又是國家安全的重要組成部分。這是中國現(xiàn)階段發(fā)展必須要處理好的問題。所以，習(xí)近平2013年7月在湖北考察時(shí)明確提出，要保障基本農(nóng)田和糧食安全，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。在此背景下，如何審慎而又規(guī)范地引導(dǎo)、推進(jìn)農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)，不僅是個(gè)重要的理論問題，更是一個(gè)緊迫的現(xiàn)實(shí)問題。

二、河南糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

河南省現(xiàn)有農(nóng)業(yè)人口6 209萬人，農(nóng)村可用耕地面積為1.03億畝，人均1.21畝。作為全國糧食生產(chǎn)大省，河南早在2005年就啟動(dòng)了糧食生產(chǎn)核心區(qū)建設(shè)。從規(guī)模生產(chǎn)理論看，土地資源適當(dāng)集中使用是完成糧食生產(chǎn)任務(wù)的重要措施，加之改革開放以后，農(nóng)村勞動(dòng)力源源不斷地向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出日益加快的勢(shì)頭。從當(dāng)前的現(xiàn)狀看，河南糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)如下特征。

一是流轉(zhuǎn)速度不斷加快。近年來，河南省農(nóng)村土地呈現(xiàn)加速流轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。據(jù)來自河南省農(nóng)業(yè)廳的資料：2005年河南省土地流轉(zhuǎn)僅有210萬畝；到2010年，河南全省土地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)1 173萬畝；截至2011年底，河南省全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積1 982萬畝，占家庭承包面積的20.6%；截至2013年11月，全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積2 824萬畝，占家庭承包耕地面積的29%。2013年僅洛陽市農(nóng)村新增流轉(zhuǎn)土地就達(dá)100萬畝；周口市新增規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)面積60萬畝。截至到2010年，勞務(wù)輸出大市信陽市的耕地流轉(zhuǎn)面積就達(dá)到300萬畝以上，占耕地總面積的40%左右。

二是流轉(zhuǎn)形式更加多樣化。河南農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的早期階段主要是農(nóng)民之間的自發(fā)流轉(zhuǎn)，形成的直接動(dòng)因在于解決農(nóng)民外出務(wù)工后的土地經(jīng)營問題。流轉(zhuǎn)的受讓方主要是親戚和熟人，雙方以口頭約定的方式形成土地的轉(zhuǎn)包、租賃、互換和代耕關(guān)系。這種流轉(zhuǎn)形式往往維持土地的原有種植模式，從土地效益看并沒有多少提高，但這是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要形式。截至2008年，河南省轉(zhuǎn)包、租賃土地面積分別為448萬畝和258萬畝,占土地流轉(zhuǎn)總面積的80.69%[4]。近年來，隨著城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，河南土地流轉(zhuǎn)方式也更加多樣化。從參與主體看，有些地方村集體組織為追求土地的規(guī)模效益，也會(huì)與農(nóng)戶之間達(dá)成轉(zhuǎn)讓或租賃協(xié)議，再轉(zhuǎn)租給第三方。此外，還出現(xiàn)了城鎮(zhèn)居民、涉農(nóng)企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)參與土地流轉(zhuǎn)，下鄉(xiāng)租地，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)的現(xiàn)象。流轉(zhuǎn)方式主要有轉(zhuǎn)讓、返租倒包、股份合作、抵押等形式。

三是流轉(zhuǎn)規(guī)模逐漸擴(kuò)大。河南省土地流轉(zhuǎn)在2009年以前主要是以小規(guī)模流轉(zhuǎn)為主，范圍大多限于本鄉(xiāng)或者本村，對(duì)象限于親朋好友或熟人。2009年以后，土地流轉(zhuǎn)逐步呈現(xiàn)向村外、鄉(xiāng)外大規(guī)模集聚流轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。筆者在遂平縣農(nóng)業(yè)局獲得的資料顯示：該縣2010年流向規(guī)模種植戶(100畝以上)1.2萬畝，占流轉(zhuǎn)面積的21.8%；2011年流向規(guī)模種植戶1.8萬畝，占流轉(zhuǎn)面積的23.7%；2012年流向規(guī)模種植戶，占流轉(zhuǎn)面積的26.3%。從河南全省看，到2011年底，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營面積在100畝以下的有近5萬戶，100—500畝的1.5萬戶，500—1 000畝的2 900戶，千畝以上的達(dá)到了2 600多戶[4]。

三、河南糧食主產(chǎn)區(qū)土地流轉(zhuǎn)對(duì)糧食安全的積極意義

如何解決現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快背景下的糧食安全問題，西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國家早已注意到這一問題并采取相應(yīng)措施。如英國采取的措施是鼓勵(lì)自營農(nóng)場(chǎng)向大型化規(guī)?；c商業(yè)化發(fā)展，誘導(dǎo)規(guī)模經(jīng)營，發(fā)揮規(guī)模效益。德國采取的措施是政府鼓勵(lì)土地合并經(jīng)營，允許土地自由買賣和出租。法國政府出臺(tái)了一系列措施推動(dòng)土地集中，促進(jìn)規(guī)?；?jīng)營[5]?？梢?，規(guī)?；?jīng)營對(duì)于解決糧食安全問題具有重要意義。

(一)土地規(guī)模經(jīng)營有利于提高糧食單產(chǎn)

土地流轉(zhuǎn)后的適度集約化經(jīng)營對(duì)糧食單產(chǎn)的提高是十分顯著的。其原因在于土地流轉(zhuǎn)后進(jìn)行規(guī)?；a(chǎn)，適合大型農(nóng)用機(jī)械的使用，利于土地質(zhì)量的改善。同時(shí)規(guī)?；牟シN方式和施肥方式也大大提高了種子和肥料的利用效率。從田間管理角度看，零星的土地經(jīng)營往往由于承包者大多還打零工，很難按照科學(xué)化的田間管理方式進(jìn)行管理，而適度規(guī)模化的經(jīng)營在病蟲草害防治、追肥、澆水等方面則更易于做到科學(xué)性，為糧食豐收打下基礎(chǔ)；從新品種、新技術(shù)的引進(jìn)方面看，土地流轉(zhuǎn)前，承包者播種品種雜、技術(shù)相對(duì)落后，流轉(zhuǎn)后的規(guī)模化經(jīng)營可以進(jìn)行技術(shù)更新、品種更新，實(shí)行統(tǒng)一品種、統(tǒng)一技術(shù)、統(tǒng)一施肥、統(tǒng)一灌溉、統(tǒng)一防治病蟲害等。這樣的標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)方式，既能提高糧食的單產(chǎn)，又能提升糧食的品質(zhì)，對(duì)于糧食安全具有重要的意義。筆者通過對(duì)洛陽市宜陽縣土地流轉(zhuǎn)前后主要糧食作物的單產(chǎn)的變化的調(diào)查結(jié)果驗(yàn)證了上述判斷(見表1)。

表1 土地流轉(zhuǎn)對(duì)糧食產(chǎn)量的影響

資料來源：筆者2014年3月在洛陽市宜陽縣的抽樣調(diào)查結(jié)果

(二)土地規(guī)模經(jīng)營有利于降低糧食生產(chǎn)成本，提高種糧收益

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，規(guī)模經(jīng)濟(jì)具有生產(chǎn)成本低、抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)明顯等特點(diǎn)，土地資源的規(guī)模經(jīng)營也不例外。對(duì)全國3萬多農(nóng)戶抽樣調(diào)查顯示,平均每戶承包耕地8.35畝,分為9.73塊,每塊只有0.85畝。不少地方,農(nóng)戶承包的地塊,大的不過1畝多,小的只能以分厘計(jì)量[6]。河南作為人口大省，人均耕地只有1.21畝，土地經(jīng)營分散、零碎現(xiàn)象十分普遍。通過土地流轉(zhuǎn)，將分散、零碎的地塊適當(dāng)整合，所產(chǎn)生的規(guī)模效應(yīng)是十分明顯的。2013年10月河南省農(nóng)業(yè)廳對(duì)普通農(nóng)戶與種植規(guī)模在50—200畝之間的種糧大戶進(jìn)行種糧成本與收益調(diào)查，結(jié)果顯示，種糧大戶的生產(chǎn)成本與收益均高于普通農(nóng)戶，具體情況見表2。

從上述資料可以看出，即使加上普通農(nóng)戶一年的畝均糧食補(bǔ)貼113元和良種補(bǔ)貼20元，而種糧大戶畝均糧食生產(chǎn)成本比普通戶少278元，低22.3%，而種糧大戶畝均收益比普通戶多145元，高13.8%。由此可見，土地規(guī)模經(jīng)營對(duì)提高河南省糧食生產(chǎn)能力，保障糧食生產(chǎn)安全，發(fā)揮著重要作用。

表2 種糧大戶與普通農(nóng)戶種糧成本與收益情況

資料來源：河南省政府網(wǎng)站，2013年11月28日

(三)土地流轉(zhuǎn)有利于調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化土地資源配置

改革開放以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制極大地激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，釋放了被體制束縛了的生產(chǎn)力。但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、土地資源的優(yōu)化配置等因素在糧食生產(chǎn)中的重要性愈加突出。從信息的把握看，與專業(yè)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的種糧大戶相比，散戶很難準(zhǔn)確地把握糧食種植結(jié)構(gòu)、土地資源優(yōu)化等信息，而糧食種植大戶、農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等土地流轉(zhuǎn)受讓方由于自身規(guī)模較大，常年研究市場(chǎng)信息，在糧食生產(chǎn)的種類、品種的選擇等方面往往更加理性，種植效益更好。

筆者通過對(duì)遂平、宜陽等地的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)有利于調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化土地資源配置。究其原因在于，通過土地流轉(zhuǎn)獲得大規(guī)模土地經(jīng)營權(quán)的種植大戶，依據(jù)市場(chǎng)預(yù)期和需求變化，通過引進(jìn)優(yōu)良品種，進(jìn)行集約化生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)了在規(guī)模經(jīng)營和效益的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高了產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量[7]。

(四)土地流轉(zhuǎn)有利于拋荒土地的重新利用，增加糧食產(chǎn)量

改革開放伴隨著我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變遷，第一產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力源源不斷地向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，使得一部分耕地出現(xiàn)棄耕的情況，這種現(xiàn)象在農(nóng)民負(fù)擔(dān)最重的20世紀(jì)90年代中后期到21世紀(jì)初期最為嚴(yán)重。盡管國務(wù)院明確規(guī)定，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不高于上一年純收入的5%，但事實(shí)上，許多地方的農(nóng)民實(shí)際負(fù)擔(dān)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于這個(gè)界限，這種情況在第二、三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，地方財(cái)政收入低的糧食主產(chǎn)區(qū)更為突出，有些地方一畝耕地的純收入尚不夠上繳各種稅費(fèi)的。所以，棄耕土地、進(jìn)城務(wù)工的現(xiàn)象由此產(chǎn)生，導(dǎo)致糧食產(chǎn)量連年下降。1998年我國糧食產(chǎn)量達(dá)到51 229.5萬t，自1999年開始下降，2003年跌至谷底，年產(chǎn)量僅為 43 069.5萬t[8]。隨著國家取消農(nóng)民的各種稅費(fèi)，并對(duì)種糧農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，加之土地流轉(zhuǎn)的快速發(fā)展，土地拋荒現(xiàn)象基本杜絕，這也是自2004年以來我國糧食產(chǎn)量“十連增”的一個(gè)重要因素。

四、河南糧食主產(chǎn)區(qū)土地流轉(zhuǎn)對(duì)糧食生產(chǎn)安全的不利影響

近年來，土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程不斷加快的同時(shí)，也存在著亂用耕地、土地“非糧化”生產(chǎn)經(jīng)營、農(nóng)村青壯年勞動(dòng)人口減少等問題，這對(duì)糧食安全造成極大威脅。

(一)轉(zhuǎn)出土地“非糧化”對(duì)糧食安全的不利影響

近年來，土地流轉(zhuǎn)在加速發(fā)展，但流出土地的“非糧化”經(jīng)營狀況非常嚴(yán)重，對(duì)糧食生產(chǎn)安全造成極大的威脅。土地資源有其商品屬性的一面，無論是轉(zhuǎn)讓方還是受讓方，其追求的都是經(jīng)濟(jì)利益，單個(gè)個(gè)體很難從糧食安全的角度考慮流轉(zhuǎn)土地的使用。通過對(duì)河南各地市土地流轉(zhuǎn)后用途的抽樣調(diào)查可以看出，發(fā)生在農(nóng)戶之間的小規(guī)模土地流轉(zhuǎn)(20畝以下)，流轉(zhuǎn)后的土地一般會(huì)保持原有用途，以維持種糧為主。這是因?yàn)樾∫?guī)模的土地流轉(zhuǎn)一般是零星的、不成片的，改變土地用途需要一定的先期投資，成本較高。但是在農(nóng)戶對(duì)企業(yè)、合作社、種植養(yǎng)殖大戶之間的流轉(zhuǎn)，考慮到種植糧食的凈收益普遍較低，流轉(zhuǎn)后大多都改變用途，用于搞養(yǎng)殖業(yè)、花卉業(yè)、特色觀光農(nóng)業(yè)等，出現(xiàn)“非糧化”趨勢(shì)，并且這一趨勢(shì)還在加快[9]。

從河南省的情況看，2011年土地流轉(zhuǎn)面積1 982萬畝，在轉(zhuǎn)出土地中，種植糧食的面積為1 243.4萬畝，占流轉(zhuǎn)面積的62.7%。當(dāng)然，河南各地市由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不一，土地流轉(zhuǎn)“非糧化”的程度也不一致。在河南省的18個(gè)地市中，種糧面積占流轉(zhuǎn)面積70%以上的有4個(gè)，比例在35%以下的6個(gè)，有的省轄市種糧面積甚至不到流轉(zhuǎn)面積的20%[10]。

(二)土地流轉(zhuǎn)中亂用耕地現(xiàn)象影響糧食安全

按照規(guī)定，土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)后不得改變土地的用途，尤其是基本農(nóng)田，甚至連種樹和挖塘搞養(yǎng)殖也是被禁止的，因?yàn)楦馗淖冇猛救菀?，而要?fù)耕就困難的多。據(jù)《人民日?qǐng)?bào)》2014年2月18日?qǐng)?bào)道，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)結(jié)果混亂現(xiàn)象普遍存在，有30%到80%的土地流轉(zhuǎn)后用于種植水果、花卉，發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，還有的被用作商業(yè)用地以及建設(shè)用地[11]。這勢(shì)必會(huì)使糧食種植面積減少，給國家糧食安全帶來巨大隱患。以洛陽市宜陽縣鄧莊村為例，該村有水泥預(yù)制企業(yè)2家，養(yǎng)雞場(chǎng)7家，多是通過土地流轉(zhuǎn)使用靠近公路的基本農(nóng)田而建。近年來，由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的加劇，該村已有1家水泥預(yù)制企業(yè)和5家養(yǎng)雞場(chǎng)倒閉，但是所占用的近20畝農(nóng)田已無法復(fù)耕。城市和城鎮(zhèn)近郊的農(nóng)村耕地，被流轉(zhuǎn)后用來進(jìn)行商品房開發(fā)、開發(fā)區(qū)建設(shè)、新城區(qū)建設(shè)等現(xiàn)象更加嚴(yán)重。

(三)土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)村剩余勞動(dòng)力素質(zhì)差，邊際成本高

一方面，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)能夠?qū)⑥r(nóng)村剩余青中年勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到第二產(chǎn)業(yè)或者第三產(chǎn)業(yè)中去，有利于我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。另一方面，也造成農(nóng)村剩余勞動(dòng)力年齡偏大、科學(xué)文化素質(zhì)偏低、思想保守等現(xiàn)象，他們成為農(nóng)村糧食種植的主體，很難在糧食種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、新品種引進(jìn)、新技術(shù)應(yīng)用、田間管理等方面有所創(chuàng)新，而且遭遇農(nóng)忙季節(jié)，進(jìn)城務(wù)工的青壯年勞動(dòng)力不得不返鄉(xiāng)幫忙。這種情況造成的后果有兩個(gè)方面：其一，糧食產(chǎn)能得不到明顯提高，甚至有下降的可能；其二，糧食生產(chǎn)邊際成本高，種糧積極性受影響。

從筆者近日在信陽市羅山縣的抽樣調(diào)研情況看，目前河南糧食主產(chǎn)區(qū)有一半以上的青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，婦女和老人成為農(nóng)村糧食生產(chǎn)主力軍，他們年齡偏高，學(xué)歷偏低，對(duì)糧食生產(chǎn)造成的不利影響是顯而易見的。具體情況見表3。

表3 羅山縣農(nóng)村剩余勞動(dòng)力年齡與學(xué)歷情況抽樣調(diào)查表

資料來源：筆者2014年4月在信陽市羅山縣的抽樣調(diào)查結(jié)果

五、審慎推進(jìn)河南糧食主產(chǎn)區(qū)土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策

我國糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食安全在國家安全中占據(jù)重要地位。在當(dāng)前情況下，河南糧食主產(chǎn)區(qū)也正進(jìn)行著土地流轉(zhuǎn)，其對(duì)糧食安全的潛在威脅正一步步逼近。如何化解土地流轉(zhuǎn)與糧食安全之間的矛盾，是亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。筆者在上述分析的基礎(chǔ)上，對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)問題提出相應(yīng)的對(duì)策和建議，以期對(duì)維護(hù)糧食安全提供些許借鑒。

(一)遏制流轉(zhuǎn)耕地使用性質(zhì)蛻變，對(duì)“非糧化”現(xiàn)象進(jìn)行嚴(yán)格干預(yù)

從根本上說，糧食生產(chǎn)依賴于耕地，所以，保障糧食生產(chǎn)安全最重要的是對(duì)耕地用途的保護(hù)，防治其用途的變更。事實(shí)上，現(xiàn)行政策也對(duì)土地流轉(zhuǎn)中“不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途”做了原則性的規(guī)定。但是地方政府有時(shí)為了追求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而并未嚴(yán)格執(zhí)行這一“原則”性規(guī)定，導(dǎo)致地方政府監(jiān)管缺位。眾所周知，“原則”性規(guī)定不具備法律效力，因此，建議通過立法的形式解決這一問題。國家要依法保護(hù)流轉(zhuǎn)耕地的使用，甚至要針對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)加上“糧田必須種糧”這一條。對(duì)于將流轉(zhuǎn)耕地改作非糧用途的行為進(jìn)行依法懲處，嚴(yán)禁在流轉(zhuǎn)前屬于基本農(nóng)田的土地上挖塘養(yǎng)殖、建造永久附著物等破壞土壤耕作層的行為。此外，嚴(yán)格執(zhí)行國家保護(hù)基本農(nóng)田的規(guī)定，在全省范圍內(nèi)劃定永久基本農(nóng)田，不得從事非糧化生產(chǎn)和經(jīng)營，更不得用于商業(yè)和建設(shè)用地。

(二)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和政策杠桿，引導(dǎo)土地向優(yōu)質(zhì)糧食作物流轉(zhuǎn)

流轉(zhuǎn)土地受讓方的主要目的是通過土地獲得更多的經(jīng)濟(jì)利益，然而他們通過種糧而獲得的比較收益又比較低，這是土地流轉(zhuǎn)后“非糧化” 的主因。 所以，糧食主產(chǎn)區(qū)政府就要通過經(jīng)濟(jì)杠桿的運(yùn)用和政策的導(dǎo)向作用，使轉(zhuǎn)出的土地流向優(yōu)質(zhì)糧食作物的生產(chǎn)。為此，可以采取如下的綜合措施。一是在土地流轉(zhuǎn)中大力支持糧食生產(chǎn)的規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。二是運(yùn)用種糧補(bǔ)貼、保護(hù)價(jià)機(jī)制等經(jīng)濟(jì)杠桿提高糧食生產(chǎn)合作社、種糧大戶以及龍頭企業(yè)的積極性，政府在發(fā)放貸款、購買農(nóng)機(jī)具、基本設(shè)施建設(shè)等方面對(duì)他們進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼和政策支持，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制。三是引導(dǎo)農(nóng)地種植優(yōu)質(zhì)品種糧食，加大對(duì)優(yōu)良品種的補(bǔ)貼力度，縮小種植優(yōu)質(zhì)糧食與種植經(jīng)濟(jì)作物之間的收益差距，穩(wěn)定河南糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)。

(三)嚴(yán)格控制城市外延式增長，提高建設(shè)用地的使用效率

對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)安全構(gòu)成極大威脅的是城市的快速膨脹。近年來，我國的城市化進(jìn)程加快，大、中、小城市都在進(jìn)行著粗放式、外延式發(fā)展，占用了大量的農(nóng)業(yè)用地。據(jù)國土資源部的資料，截至2010年底，我國耕地總數(shù)不足18.26億畝，已接近18億畝的紅線[11]。與國際社會(huì)相比，我國大中城市建設(shè)綜合用地過高，東京的人均建設(shè)用地是78 m2，香港才37 m2，我國在120 m2以上。個(gè)中原因，除了地方政府貪大求快而外，“用地便宜”也是一個(gè)主因。地方政府一邊從農(nóng)民手中強(qiáng)制低價(jià)拿地，一邊在建設(shè)中大肆揮霍用地，這就導(dǎo)致了城市的過快膨脹。據(jù)筆者的調(diào)查，2010年，河南許昌的一個(gè)鎮(zhèn)搞新區(qū)建設(shè)，規(guī)劃總面積達(dá)了1 025畝，其中侵占耕地700多畝。對(duì)于城市建設(shè)擠占農(nóng)田的普遍現(xiàn)象，必須高度重視。一是要科學(xué)界定城市發(fā)展邊界，控制城市外延式增長，集約化使用城市建設(shè)用地，提高土地使用效率。二是改革土地管理機(jī)制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。為解決地方政府低價(jià)強(qiáng)制拿地問題，黨的“十八屆三中全會(huì)”明確提出了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的改革方向，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。三是河南糧食主產(chǎn)區(qū)各級(jí)地方政府績效考核要加上保護(hù)糧食生產(chǎn)用地一項(xiàng)。

(四)加大公共財(cái)政對(duì)糧食生產(chǎn)的投入，加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)對(duì)糧食生產(chǎn)的支持

公共財(cái)政對(duì)糧食生產(chǎn)的投入和支持是糧食安全的重要財(cái)政保障，尤其在農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目方面，政府的財(cái)政安排必須要有明確的引導(dǎo)性，即有傾向性地引導(dǎo)糧食生產(chǎn)向規(guī)?；⒓s化方向發(fā)展，對(duì)于糧食生產(chǎn)專業(yè)合作社、種糧大戶申請(qǐng)的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目優(yōu)先安排。另外，糧食主產(chǎn)區(qū)政府還要加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)對(duì)糧食生產(chǎn)的支持力度，引導(dǎo)糧食種植戶走“科技興糧”之路，以便于使有限的土地資源發(fā)揮最佳效益。

[1] 鄧小平.鄧小平文選(第3卷)[M].北京：人民出版社，1993.

[2] [美]西蒙·庫滋涅茨.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長:速度、結(jié)構(gòu)與擴(kuò)展[M].北京：北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1989.

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[4] 高宇.我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制研究[J].科技情報(bào)開發(fā)與經(jīng)濟(jì),2012(6).

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[6] 劉琴.土地流轉(zhuǎn)制度下糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)問題研究[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì),2014(4).

[7] 國家統(tǒng)計(jì)局．2008 年中國統(tǒng)計(jì)年鑒[M].北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2008.

[8] 侯勝鵬.基于糧食安全視角下的土地流轉(zhuǎn)分析[J].湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2009(4).

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[10]郭立建.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)五大亂象[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-02-18.

[11]李興文，等.我國耕地總數(shù)逼近18億畝紅線 空置土地超億畝[J].半月談,2011(3).

(責(zé)任編輯：董紅克)

ResearchontheLandCirculationBasedontheVisualAngleofFoodSecurityinMainGrainProductAreasofHenan

OU Jian

(SchoolofMarxism,HenanUniversity,Kaifeng475000,China)

Food security is an important component of national security, in main grain product areas, food security has more important strategic significance. Land circulation is an inevitable trend in economic development and social transformation. Land circulation has important significance for food security in Several aspects?such as improving grain yield, lowering grain production costs, optimizing the allocation of land resources, planting abandoned land. while there are some problems in land circulation such an “non-food”production,careless using arable land, low quality of agricultural labor,and so on.These problems also threat the food security. Therefore, we must promote the land circulation carefully in Henan main grain product areas, to ensuring food security.

food security;main grain product areas; land circulation

2014-09-05

2013年河南省政府決策研究課題《河南省糧食主產(chǎn)區(qū)土地流轉(zhuǎn)機(jī)制研究》(2013B064)；2013年河南省科技廳軟科學(xué)項(xiàng)目《河南省農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的地方政府行為與職能優(yōu)化研究——基于街道層官僚理論》(132400410295)的階段性成果

歐 健(1971—)，男，河南固始人，河南大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，法學(xué)博士，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向?yàn)橹袊厣鐣?huì)主義理論。

C915

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： 1008—4444(2014)05—0062—05