張緊跟

摘要：進入新世紀以來，地方政府不斷展開了建設服務型政府的實踐探索，并取得了顯著成效，但與民眾日益增長的公共服務需求相比還有較大差距：政府的公共服務職能尚未完善；公共服務供給的結構失衡；基本公共服務均等化缺失；跨地區(qū)性公共服務供給失靈。究其原因，主要包括激勵不夠、約束缺失、保障不足、跨部門協(xié)作不夠四個方面。應該從府際治理的視野來思考如何構建服務型政府，這就要求進一步理順政府間關系、發(fā)展跨部門伙伴關系和引入公民參與。

關鍵詞：地方政府；服務型政府建設；府際治理

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：１００８－７１６８（２０14）０3－0012－08

一、問題的提出

進入新世紀以來，隨著政府間關系的不斷調整，服務型政府建設正在成為當代中國各級地方政府管理創(chuàng)新的潮流。有研究者指出：中國的改革很大程度上來自于中央政府、地方政府與民眾之間一種非常復雜的互動[1](p.19)。因此，當代中國府際關系的變遷不僅是地方服務型政府建設興起的重要動因，也在相當程度上決定了地方服務型政府建設的走向。作為當代府際關系研究的最新趨向，府際治理是指一種政府間、公私部門與公民共同構建的政策網(wǎng)絡，強調通過多元行為主體間的互動與合作來實現(xiàn)和增進公共利益，包括政府間協(xié)作、跨部門伙伴關系以及公民參與[2](p.74)。府際關系變遷促使地方政府在減少行政審批、簡化工作程序、轉變服務方式、推行政務公開等方面已經(jīng)取得了長足的進展[3](pp.122148)，也增加了公共產(chǎn)品供給數(shù)量、初步建立了完善的公共服務體系[4](pp.6367)。然而，由于缺乏健全的府際治理，因此依然存在著公共服務總量不足、結構不合理、發(fā)展不平衡、投入不足、管理體制與運行機制不健全等突出問題[5]。此外，從投入、產(chǎn)出和效果三方面綜合評估，中國基本公共服務綜合績效整體上仍然處于較低水平[6](p.16)。普通民眾的教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房與社會保障形勢依然嚴峻，與廣大人民分享改革發(fā)展成果的希冀相比，地方服務型政府建設依然任重而道遠。因此，從府際治理的視野來思考地方服務型政府建設，既有理論價值，又有實踐意義。

二、文獻綜述

從已有研究文獻來看，研究者對中國服務型政府的本質屬性以及建設服務型政府的理論依據(jù)與時代背景、基本思路與現(xiàn)實著力點、實踐總結與經(jīng)驗教訓等進行了數(shù)量可觀的研究①。盡管研究者在服務型政府的本質屬性上形成了“一個概念、各自表達”的格局[7]，但大都認為服務型政府的基本要義是政府向公眾提供充足優(yōu)質的公共服務，把主要職能定位于教育、醫(yī)療、社會保障以及研究和發(fā)展等公共服務領域[8]。在全面總結當前地方服務型政府建設實踐的基礎上，研究者肯定了建設實踐取得的成效，也將主要存在的問題歸結為：在目的、觀念、對象選擇、權力制衡、運作方式上存在著誤區(qū)[9]；政府市場服務職能尚待完善、公共服務職能較為薄弱、公共財政體制尚未最終建立、政府自身建設落后于社會經(jīng)濟發(fā)展的進程[4](pp.256259)；存在著“財政瓶頸”[10]；等等。面對這些問題，研究者的對策思路是政府要重塑理念、轉變職能、優(yōu)化組織結構、健全運行機制、創(chuàng)新管理和服務方式、建立公共財政體制①②。

已有研究不僅豐富了中國服務型政府理論的知識基礎,而且促進了地方服務型政府建設的實踐。然而，已有研究更多地聚焦于理念重塑、職能轉變、結構調整、管理方式方法改進等地方政府自改革問題上，忽略了地方服務型政府建設的實踐內涵。在實踐中，政府用于維持自身運轉的行政管理支出增長幅度遠大于基本公共服務支出的增長幅度，不僅反映了中國政府運行成本的持續(xù)增長，而且反映出僅僅訴諸地方政府自改革等的服務型政府建設并未取得實質性進展，應該將其置于多元行為主體互動的視野來思考。誠如薩拉蒙所言，地方政府為了有效地提供公共服務，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的績效目標，應該由社會中多元的獨立行為主體要素(包括個人、商業(yè)組織、公民組織、政黨組織、利益團體、政府組織)基于一定的集體行為規(guī)則，通過相互博弈、相互調適、共同參與合作等互動關系，形成多樣化的公共事務管理制度或組織模式[11](p.4)。在現(xiàn)有研究文獻中，盡管有研究者意識到地方服務型政府建設中府際關系調整的重要性[12]，但顯然還缺乏深入研究。因此，有必要從府際治理視角來深入思考地方服務型政府建設。

三、地方服務型政府建設的實踐及其成效

2004年，溫家寶在題為《提高認識，統(tǒng)一思想，牢固樹立和認真落實科學發(fā)展觀》的講話中，首次提出要“建設服務型政府”。在2005年3月召開的十屆全國人大三次會議上，建設服務型政府被寫進政府工作報告，經(jīng)全國人大批準而變成國家意志。2007年，胡錦濤在黨的十七大報告中明確提出“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”，從而把服務型政府建設提高到體制改革目標的價值層面。這表明：建設服務型政府已經(jīng)成為新時期中國政府改革的基本目標。

正是在這樣的背景下，許多地方從實際出發(fā),進行了各具特色的地方服務型政府建設的探索。在1999年～2006年，珠海市率先將“萬人評政府”活動作為建設服務型政府的突破口，重點抓好窗口服務和現(xiàn)場服務，提高機關效率、強化服務意識。上海市政府在2001年就明確提出“上海將積極而主動地面對入世后的挑戰(zhàn)，要在全國率先建立一個高效、精干的服務型政府”。2003年2月，南京市人民政府出臺了《關于推進服務型政府建設的實施意見》，明確提出要建立民主、科學的公共決策機制，推行行政法治化，提高公共服務效能，完善公共財政體系，加快建設公平、規(guī)范、有序的市場環(huán)境，加快建立精干、廉潔、高效的公務員隊伍等任務及措施。2003年8月28日，重慶市政府出臺了《重慶市人民政府關于建設服務型政府的工作意見》，提出“一年重點突破，三年基本到位，五年規(guī)范完善”的建設服務型政府的總體安排，要求通過深化改革，更新行政理念，改革行政體制，轉變政府職能，轉變管理方式，使政府治理模式由管制型向服務型轉變。2003年，成都市政府發(fā)布了《關于全面推進規(guī)范化服務型政府建設的意見》，在全市推開規(guī)范化服務型政府建設的工作。浙江省在2004年的《政府工作報告》中提出，要大力加強政府自身建設，按照“清醒有為、團結高效、勤政廉潔、一心為民”的要求，全面建設學習型、創(chuàng)新型、服務型政府。此外，大連市出臺了《大連市關于建設服務型政府的意見》，提出從十個方面建設服務型政府，蘇州市確定了建設服務型政府的八個方面的措施，安慶市開展了為經(jīng)濟建設服務、為市場主體服務、為群眾服務、為基層服務的“四服務活動”。河南省焦作市的“三級服務型政府”建設始于2000年，目前已建立市縣鄉(xiāng)三級行政服務體系、公共財政服務體系、公共就業(yè)服務體系、便民服務體系、公共救助體系、司法服務體系和監(jiān)督投訴體系等七大服務體系，基本建立起了“三級服務型政府”的框架?？傊?，服務型政府正在成為當前各級地方政府建設的共同目標。

綜合各地實踐來看，我國地方服務型政府建設的基本做法包括以下幾點。（1）改革行政審批，轉變政府職能。例如，2012年7月18日的《廣東省深化行政審批制度改革試點方案》中公布了省政府2012年行政審批制度改革事項第一批目錄，明確取消行政審批事項179項、轉移事項55項、委托事項5項[13]。（2）創(chuàng)新工作方式。各地開展建設服務型政府以來，充分利用電子計算機技術和網(wǎng)絡技術，開通門戶網(wǎng)站和推廣“政務中心”、“政務超市”、“一站式服務”等便民服務方式。（3）實行政務公開，擴大民眾知情權。廣東省從2002年、浙江省從2004年開始在全省縣級以上行政機關推行政務公開制度，認為推行政務公開制度是發(fā)展社會主義民主政治、建設服務型政府的重要措施。（4）回應民眾需求，有效提供服務。各地都開通了網(wǎng)絡、電話、報紙、電視臺等民眾意見和建議的征集平臺，讓廣大民眾的意見和建議能夠比較充分地表達出來，使政府的工作能夠更加貼近民眾生活，更加有效地滿足民眾的需求。例如，廣州市交委于2011年公開組織開展“廣州交通大家談”系列活動，通過報紙、網(wǎng)絡、電視臺、電臺、來信、來電、座談會等多種渠道，全方位聽取社會各界的意見和建議，以集中智慧、集思廣益，鼓勵民眾共同為緩解廣州交通擁堵獻計獻策[14]。（5）加大基本公共服務的財政投入力度。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在地方財政支出中，教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障與就業(yè)的投入已經(jīng)分別從2001年的2035.7188億元、87.6273億元、557.5361億元、264.761億元上升為2011年的15117．06億元、1864．23億元、6296．17億元、10641．41億元③。（6）創(chuàng)新公共服務供給模式。為了擴大公共服務供給和提高公共服務水平，地方政府紛紛創(chuàng)新公共服務供給模式，引入公共服務的社會化和市場化機制。例如，廈門市和深圳市的市政公用事業(yè)市場化改革，上海、北京、寧波、無錫等地在政府購買民間組織服務方面做出的有益嘗試等，都取得了比較好的效果。

經(jīng)過努力，地方服務型政府建設取得了長足的進展，具體體現(xiàn)在以下三個方面。

（一）行政體制改革為地方服務型政府建設奠定了堅實的基礎。近年來，各級地方政府通過改革地方政府機構與行政審批制度、強化公共決策民主化和科學化、推進行政法治建設與政務公開、發(fā)展電子政務等措施，在提高服務意識、減少行政審批、簡化工作程序、轉變服務方式、提高管理效能、加強公務員隊伍建設和政風建設等方面取得了顯著成效。這不僅有利于提高各級地方政府的公共服務能力，而且為地方服務型政府建設奠定了堅實的基礎。

（二）地方政府公共服務體系初步建立。改革開放以來,各級地方政府從本地經(jīng)濟社會發(fā)展實際出發(fā),努力提供適合本地方公眾客觀需求的公共產(chǎn)品和公共服務,增加了公共產(chǎn)品的數(shù)量,提高了公共服務的水平,初步形成了文化、教育、科技、衛(wèi)生、社會保障、農(nóng)村公共服務等全方位的公共服務體系。例如，截至2011年9月底，國家新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點參保人數(shù)已達1.99億，其中領取待遇人數(shù)5465.32萬，再加上地方自行試點，全國已有1730個縣區(qū)實際開展試點，總參保人數(shù)已達到2.35億，領取待遇人數(shù)6694.11萬④?！笆晃濉逼陂g，城鄉(xiāng)免費義務教育全面實施，國民教育體系比較完備；基本醫(yī)療保障實現(xiàn)了制度全覆蓋，城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務體系基本建成；社會保障制度不斷完善，失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本保險覆蓋面不斷擴大，城鄉(xiāng)最低生活保障制度全面建立，公共就業(yè)服務和保障性住房供給能力不斷增強[15]。

（三）多元化的公共服務體制初見雛形。改革以來，在中國公共服務體制改革實踐中，通過教育、文化、衛(wèi)生體制改革以及事業(yè)單位改革，逐步打破政府包攬而探索建立政府、市場、社會互動協(xié)助的多元治理機制,鼓勵企業(yè)或社會組織參與公共服務的生產(chǎn)與供給,促進了公共服務市場化與社會化。至此，初步形成了以政府為主導、企業(yè)和社會組織以及公民積極參與、以提供基本而有保障的公共服務為主要任務、以全體社會成員分享改革發(fā)展成果為基本目標的一系列制度安排。這不僅使中國的社會事業(yè)逐步擺脫了政府包攬,初步形成了以政府為主體,市場、社會、個人分擔的多元發(fā)展機制,而且也有效發(fā)揮了市場活力并激發(fā)了社會組織的潛力。

四、地方服務型政府建設存在

的主要問題及其原因經(jīng)過各級地方政府的努力，中國的地方服務型政府建設盡管取得了明顯的成效，但與民眾日益增長的公共服務需求相比，兩者之間仍然存在著強烈反差。

（一）政府的公共服務職能尚未完善。一方面，地方政府存在著“越位”，依然承擔著部分市場職能,政府財政尚未退出營利性領域,繼續(xù)對國有企業(yè)實行虧損補貼和價格補貼。另一方面，地方政府也存在著“缺位”，對義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務的投入積極性不高。在實踐中，一些地方政府把那些本應由政府負責的純公共服務供給采取“卸包袱”的方式推向市場,結果導致教育與公共衛(wèi)生領域出現(xiàn)高收費、亂收費等現(xiàn)象,造成弱勢群體基礎教育和基本醫(yī)療保障的權利無法得到實現(xiàn),嚴重損害公共服務的公平性。而另一些本可實行市場化、社會化的準公共服務，繼續(xù)由政府或行業(yè)壟斷,缺乏市場競爭機制,導致公共服務資源短缺,公共服務質量得不到保障,民眾喪失“用腳投票”權。

（二）公共服務供給的結構失衡。長期以來，中國許多重要的公共物品與公共設施主要依賴于地方政府供給。但是，地方政府對公共服務投入表現(xiàn)出重“硬”輕“軟”的傾向，往往熱衷于如增加交通基礎設施投入等而對教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等基本公共服務的供給缺乏積極性。于是，我們經(jīng)?？吹降氖歉骷壍胤秸诨A設施類的硬性公共服務投入迅猛增長，如高速公路、鐵路、軌道、機場及城市公用事業(yè)，而教育、公共衛(wèi)生、社會保障等軟性公共服務的投入顯得相對不足且效率不高。在教育方面，教育支出占財政支出的比重從1978年的6.7%上升到1996年的17.8%，此后基本呈下降趨勢。而公共教育經(jīng)費占GDP的比重多年來一直在2%～3%之間徘徊，直到2012年才提出要實現(xiàn)國家教育財政性經(jīng)費占國民生產(chǎn)總值4%的目標。政府教育投入的不足對居民消費有擠出效應，居民的可支配收入對教育的支出比重會增加，抑制了消費需求。在公共衛(wèi)生方面，隨著各級政府投入的不斷增加，政府衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費用的比重從2003年的16.96%上升到2010年的2856%,個人衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費用的比重從2003年的55.87%下降到2010年的3552%[16]。在2011年，全國醫(yī)療衛(wèi)生支出6367億元，比2010年增加1563億元，增長325%，雖然增長比例驚人，但是僅占47.16萬億GDP總額的1.35%，低于世界上絕大部分國家，發(fā)達國家的政府衛(wèi)生支出占GDP比例一般為6%～8%，發(fā)展中國家大部分是2%～6%[17]。因此，近年來社會普遍抱怨的“看病難、看病貴”并未得到緩解。在社會保障方面，雖然近年來在社會保障的投入方面力度在加強，但是在這方面仍存在相當大的缺口，中國個人繳費水平和企業(yè)繳費水平仍然相對較高，政府用于社會保障的支出比例較低。社會保障體系不健全是廣大居民消費需求不旺、儲蓄動機強烈的一個重要原因。

（三）基本公共服務均等化缺失。一方面，城鄉(xiāng)二元結構使中國公共服務供給模式在較長時間內嚴重失衡。在基礎教育方面,農(nóng)村義務教育經(jīng)費不足、辦學條件差、師資水平低等現(xiàn)象仍然存在。在衛(wèi)生服務方面,占總人口35%的城市人口享受80%的衛(wèi)生資源,占總人口65%的農(nóng)村人口,卻只享有20%的衛(wèi)生資源[18]。在社會保障方面,城鄉(xiāng)之間實行不同的建構理念與制度模式,導致城鄉(xiāng)社會保障在待遇模式與水平上都呈現(xiàn)不均等特征。例如，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險由用人單位與個人共同繳費,而農(nóng)村社會養(yǎng)老保險由個人繳費,前者體現(xiàn)風險共擔和社會公平,后者突出個人責任；在失業(yè)保險中,農(nóng)民工很難享受與城鎮(zhèn)居民同樣的失業(yè)保險待遇,處于被邊緣化或歧視的地位。另一方面，公共服務在地區(qū)間的供給水平也存在著巨大差異。例如,在每千人擁有的衛(wèi)生技術人員中，最高的北京是1221人,而最低的貴州只有2.21人；初中師生比中最低的北京是10.83，最高的廣東是20.13⑤。

（四）跨地區(qū)性公共服務供給失靈。在當代中國公共管理實踐中，出現(xiàn)了跨地區(qū)性公共服務供給的問題，如跨地區(qū)的流域治理、基礎設施建設、環(huán)境保護、流行性疾病防治等。但是，由于地方政府追求自身利益最大化，為增長而競爭，進而損害了應有的合作關系，從而出現(xiàn)“公用地的災難”，導致一些跨地區(qū)性公共服務的供給失靈。如近年來頻頻發(fā)生在江河流域的“跨界污染”和現(xiàn)行的行政分割體制間的不協(xié)調已經(jīng)成為導致中國環(huán)境質量總體惡化的一個主要因素[19]。

為什么會出現(xiàn)上述問題？究其原因，主要有以下四個方面。

（一）激勵不夠。一般認為，在現(xiàn)行體制下，地方政府執(zhí)行中央政府政策的積極性主要來自中央政府對地方政府的經(jīng)濟激勵和政治激勵。所謂經(jīng)濟激勵，是指財政分權改革硬化了地方政府的預算約束,使得地方政府從地方經(jīng)濟發(fā)展中獲得財政收益,激勵地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟[20]。政治激勵是指中央政府利用人事任免和提拔,激勵地方政府發(fā)展經(jīng)濟,實現(xiàn)中央政府所期望的發(fā)展目標[21]。許多學者認為,由于教育等公共服務的可度量性、可觀察性差,難以成為政績考核的重要指標，經(jīng)濟增長就成為考核地方官員政績的主要指標[22]。因此，現(xiàn)行激勵機制只會導致地方政府更關注短期經(jīng)濟增長以及由此產(chǎn)生的政治收益，而不能促使地方政府重點關注教育等基本公共服務的投資。

（二）約束缺失。一方面，盡管縱向政府間存在著委托－代理關系，但縱向政府間客觀存在的信息不對稱使得這種自上而下的約束不僅成本高且收益低下[23]。另一方面，盡管民眾是地方政府公共服務的最終消費者，但在當今中國的政治體制下，地方政府主要官員事實上是由上級任命而非由地方民眾選舉產(chǎn)生，并且現(xiàn)行戶籍制度限制了民眾自由遷徙，因此公民的“以手投票”機制和“以腳投票”機制在相當程度上對地方政府缺乏基本約束力。

（三）保障不足。當前中國近70%的公共支出發(fā)生在省及省以下政府,其中55%以上的支出發(fā)生在市、縣、鄉(xiāng)三級,尤其是縣鄉(xiāng)兩級擔負著相當沉重的支出責任[24]。不僅如此，上級政府還利用權威規(guī)定一些公共服務的義務性支出水平,直接干預地方政府支出,強制增加支出項目,且層層加碼,卻不提供足額配套資金[25](pp.7190)。與此同時，卻是分稅制改革后財力的層層往上集中而事權的不斷下放，而且低效率的財政轉移支付體系也難以滿足基層政府履行事權的需要，從而導致了縣鄉(xiāng)兩級政府缺乏足夠的財力保障來供給相應的公共服務。研究表明，當前的財政轉移支付制度在矯正區(qū)域間橫向失衡上也缺乏應有的成效，未能有效地控制區(qū)域間財政能力差距的進一步擴大，沒有縮小公共服務供給方面的差距[26]。

（四）跨部門協(xié)作不夠。20世紀90年代以來，基于官僚制公共服務模式與新公共管理公共服務模式的弊端，跨部門協(xié)作的公共服務模式應運而生。所謂跨部門協(xié)作的公共服務模式是指公共服務主體間形成跨部門伙伴關系，通過多主體的聯(lián)合提供無縫隙公共服務。由于缺乏跨部門協(xié)作，當代中國公共服務走向了過度政府壟斷和過度市場化兩個極端，結果既導致政府壟斷為主體的公共服務供給效率低下、供給不均衡，又導致諸如基礎教育、醫(yī)療等基本公共服務過度市場化而背離公共服務的基本要義。

五、走向府際治理

(一)理順政府間關系

首先，要強化各級政府的公共服務職能。在服務型建設實踐中，民眾對公共服務需求的全面增長與政府公共服務供給不足的矛盾，已成為制約當前中國經(jīng)濟社會快速發(fā)展的一大瓶頸，并經(jīng)常成為民眾抱怨的主要話題。公共服務作為社會基本平等和穩(wěn)定的基礎，是緩解社會矛盾的“緩沖器”。因此，當前應強化政府公共服務職能，樹立以公共服務為中心的政府職能觀，以滿足人民群眾日益增長的公共服務需求。

其次，要重塑橫向政府間競爭與合作。為此，既要適時改革現(xiàn)行的黨政干部考核體系，要建立一個按照基本公共服務均等化為導向的官員考核指標體系和相應的政府問責制度，來強化政府對基本公共服務供給過程和結果的監(jiān)管職責，滿足民眾日益增長的基本公共服務需求，以促使橫向政府間走向“為公共服務而競爭”。同時，也要建立健全跨地區(qū)性公共服務的協(xié)作機制，發(fā)展橫向政府間協(xié)作，有效合作供給跨地區(qū)性公共服務。

最后，要重構縱向府際關系。一方面，根據(jù)公共產(chǎn)品性質和外部性大小來重新配置縱向政府間事權，劃清各級政府的支出責任，并以此為基礎劃分稅制，逐步建立起責權利相統(tǒng)一、事權與財權相對稱的平衡機制。在明確地方政府職責權限的同時，也要充分保障全國性和跨省事務的中央集權，強化中央政府的市場整合、區(qū)域協(xié)調和宏觀調控能力，實現(xiàn)縱向府際關系的民主化與法治化。另一方面，要適時完善財政轉移支付制度。由于中國現(xiàn)行的財政轉移支付制度是在1994年分稅制改革后形成的，盡管其為均衡地區(qū)間財力差異、實現(xiàn)基本公共服務的均等化、協(xié)調地區(qū)經(jīng)濟平衡發(fā)展做出了很大貢獻。但是，現(xiàn)行財政轉移支付制度仍然存在著各種迫切需要解決的問題，不僅難以滿足基層地方政府履行公共服務職能的需要，而且在縮小地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展差距上收效甚微。因此，應該完善財政轉移支付制度：（1）加大一般性轉移支付力度，規(guī)范專項轉移支付，提高地方政府提供基本公共服務的能力，加快建立縣級基本財力保障機制，增強基層政府提供基本公共服務能力；（2）完善轉移支付形式，試行縱向轉移與橫向轉移相結合的模式，取消稅收返還和體制補助，以促進區(qū)域基本公共服務均等化。

(二)構建跨部門伙伴關系

一方面,要建立地方政府與民間組織的伙伴關系。當前，以扶貧、環(huán)保、教育培訓、關注弱勢群體為主要工作內容的各種民間組織正在不斷發(fā)展完善，分布在社會的各個領域，為社會公益事業(yè)和提供公共服務做了大量工作。此外，民間組織還以其組織形式靈活多樣、活動自主性高等優(yōu)勢，在諸多方面彌補了地方政府的不足。因此，需要積極探索地方政府購買公共服務的方式，通過稅費減免、財政轉移支付等多種形式，引導和鼓勵民間組織廣泛參與基本公共服務生產(chǎn)與供給，盡快把某些公益性、服務性、社會性的公共服務職能轉給具備條件的民間組織[27]。

另一方面，要建立公私部門間伙伴關系。可以通過招標采購、合約出租、特許經(jīng)營、政府參股等形式，將原由地方政府承擔的部分公共職能交由市場主體行使[28]?？梢钥紤]逐步放寬對非基本公共服務領域的市場準入和投資限制，消除社會資本進入障礙，營造有利于各類投資主體公平、有序競爭的市場環(huán)境。這樣，不僅可以打破傳統(tǒng)公共服務生產(chǎn)模式的壟斷狀態(tài)，緩解基本公共服務供給短缺的狀況，而且可以利用對于政府公共財政支持的同類項目的競爭壓力，提高基本公共服務供給效率。

構建跨部門伙伴關系就是要創(chuàng)新地方政府公共服務的供給機制，在政府統(tǒng)籌規(guī)劃、宏觀調控下，由民間組織、私營企業(yè)等社會力量舉辦，由市場調節(jié)供需關系，以滿足民眾對公共服務的多樣化需求。與此同時，地方政府必須加強對私人部門和民間組織提供公共服務的制度約束和引導。為了使公共服務能夠充分實現(xiàn)社會效益最大化，應著力提高監(jiān)管效率，加強對公共服務提供的內容和質量、公共服務決策、公共服務的財政支出、公共服務建設過程和生產(chǎn)結果、公共服務提供機構的監(jiān)督管理。

（三）引入公民參與

既然服務型政府是以公民本位理念為指導，以公民意愿為合法基礎，以為公民服務為宗旨，那么公民參與在服務型政府建設中就不可或缺[29]。因此，地方政府應該改革公民參與服務型政府建設的制度環(huán)境、完善參與機制、拓展參與領域，發(fā)展有序的公民參與。

首先，要切實保障公民參與服務型政府建設的民主權利。建設服務型政府的根本目的在于滿足人民日益增長的公共服務需求，因此應“切實保障人民當家作主的民主權利，特別是選舉權、知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權。進一步擴大基層民主，健全基層自治組織和民主管理制度，讓廣大群眾更好地參與管理基層公共事務”[30]?？紤]到縱向府際間約束機制的缺失，在通過戶籍制度改革逐步賦予公民“以腳投票”的“退出”權利的基礎上，應該逐步賦予公民“以手投票”的“呼吁”權利。

其次，要完善公民參與服務型政府建設的機制。在服務型政府建設中，構建有效的機制是引導公民參與服務型政府建設的關鍵。為此，各級地方政府應建立健全政務公開機制、完善民意表達機制、規(guī)范政府回應機制、改進政府績效評估機制。

最后，要提高公民參與服務型政府建設的能力。盡管公民參與是以權利制約權力的基本方式，但考慮到公民個體信息搜集能力的局限性、分散的公民個體參與所承受的風險壓力等往往使得公民個體的參與對政府很難形成足夠的壓力以及缺乏代表性，因此應該培育和壯大社會組織來提高公民參與服務型政府建設的能力。一方面，社會組織能夠為分散的公民個體提供一個理性交流的平臺，有利于公民個體之間求同存異，形成有效的集體行動；另一方面，社會組織的組織性使其能對國家權力產(chǎn)生穩(wěn)定與持續(xù)的制約，能克服分散的公民個體參與力量弱小的弊端，增強公民參與的理性化，從而對地方服務型政府建設產(chǎn)生更大的影響力。正如達爾所言，“處于國家與公民之間的中介組織是對國家權力進行制約的很好方式，公民個體經(jīng)常無法對抗國家機關的公權力，只有借助一定的組織，一定的領域、職業(yè)等公民結合成利益的共同體，對抗國家權力可能對其產(chǎn)生的侵害”[31](p.78)。

六、簡短的結論

隨著中央政府將建設服務型政府作為政府改革的基本價值目標，服務型政府建設正在成為中國地方政府管理創(chuàng)新的潮流。但是，地方服務型政府建設不應該也不可能成為地方政府的“獨角戲”，應該是多元行為主體互動的結果。因此，應該從府際治理的視野來思考如何構建服務型政府，這就要求進一步理順政府間關系、發(fā)展跨部門伙伴關系和引入公民參與?？梢灶A見，隨著府際關系的理順、跨部門伙伴關系的建立和地方民主的發(fā)展完善，地方政府將逐步完成從發(fā)展型政府向服務型政府的深刻轉型。

注釋：

①參見周恩來政府管理學院課題組:《公共服務型政府建設問題研究分析》,《南開學報》（哲學社會科學版）2005年第5期；何水：《國內服務型政府研究述評》，《政治學研究》2008年第5期；燕繼榮：《服務型政府的研究路向——近十年來國內服務型政府研究綜述》，《學海》2009年第1期；沈榮華、王擴建：《我國服務型政府研究覽析》，《行政論壇》2010年第4期。

②參見孫濤：《近年來服務型政府建設研究述評》，《中國行政管理》2011年第1期；程倩：《服務型政府研究：十年歷程及分析》，《行政論壇》2012年第1期；王偉、張靖：《2012年CNKI服務型政府研究綜述》，《中國行政管理》2013年第5期；姜曉萍、蘇楠：《國內服務型政府研究的知識圖譜》，《四川大學學報》2014年第2期。

③數(shù)據(jù)來源:《關于2011年中央和地方預算執(zhí)行情況與2012年中央和地方預算草案的報告》，《人民日報》，20120306。

④數(shù)據(jù)來源：陳煒偉.《我國新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險參保人數(shù)達2.35億》，新華網(wǎng),20111023。

⑤數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒（2009）》，北京：中國統(tǒng)計出版社2010年。

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