□ 童 瀟

本文相關(guān)材料由上城區(qū)社區(qū)建設(shè)辦公室提供，在寫作中得到上城區(qū)社區(qū)建設(shè)辦公室主任、民政部(杭州)中國社區(qū)建設(shè)展示中心主任馬麗華同志幫助，特此致謝。

伴隨著我國社會轉(zhuǎn)型的深入，我國社會治理的格局正在發(fā)生深刻的變革，這種變革體現(xiàn)在城市發(fā)展的一個重要方面即在于城市發(fā)展中的社會治理創(chuàng)新沖動開始與由計算機(jī)和信息化引發(fā)的信息革命浪潮相遇了，由此而展現(xiàn)出社會治理新的階段性特征。一方面，從城市社會治理的視角來看，在個體由單位人向社會人轉(zhuǎn)變，基層社區(qū)工作面臨著來自方方面面的壓力，由此，城市基層尋找新治理動力和工具的創(chuàng)業(yè)沖動愈發(fā)強(qiáng)烈，治理迫切需要朝向現(xiàn)代化方向發(fā)展；另一方面，由計算機(jī)和信息化引發(fā)的信息革命也正日益滲透于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方方面面，人類越來越走向的“在線生存”*何明升：《在線生存:現(xiàn)代性的另一種呈現(xiàn)》，《哲學(xué)研究》， 2007年第3期正在建構(gòu)一個新的現(xiàn)實世界。于是，城市治理的創(chuàng)新沖動便和信息革命相遇了。而這一相遇，使我國原有的基層社會治理的體制框架、治理方式、治理理念、治理工具又開始面臨新的任務(wù)。由此，中國基層社會治理踏入了一個新的時期。本文擬以杭州上城區(qū)*杭州市上城區(qū)處于杭州市中心城區(qū)，是新中國第一個居委會(上城區(qū)上羊市街社區(qū)居委會)的誕生地，也是民政部部級中國社區(qū)建設(shè)展示中心所在地。該區(qū)社區(qū)建設(shè)一直走在全國前列。其也是國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部創(chuàng)建國家智慧城市第一批試點地區(qū)(首批國家智慧城市試點共90個，其中地級市37個，區(qū)(縣)50個，鎮(zhèn)3個)。智慧城市構(gòu)筑為案例，具體探討智慧城市創(chuàng)新基層社會治理的相關(guān)問題。在本文看來，智慧城市的建設(shè)意義，不僅僅在于它是新時期城市發(fā)展的一個方向；更在于它將給城市社會治理方式帶來深刻的變革，而這種變革又正是解決當(dāng)前城市基層社會治理面臨的若干棘手問題的重要良方。

一、新時期城市社會治理面臨矛盾與社會治理現(xiàn)代化技術(shù)路徑的思路提出

智慧城市構(gòu)筑之所以對于當(dāng)前城市基層社會治理具有重要意義，主要原因在于從當(dāng)前城市基層社會治理格局來看，在轉(zhuǎn)型期背景下，城市基層治理正面臨重要的矛盾困境。主要體現(xiàn)在下述的三個方面：

一是基層社會治理中的小政府與大社會之間矛盾困境。伴隨著我國由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌和整個社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，我國的政府已越來越開始由全能型向后全能型轉(zhuǎn)變。一個重要的體現(xiàn)是，政府規(guī)模開始逐步收縮，部門日益緊湊，所掌握的資源也越來越外轉(zhuǎn)。但與此同時，隨著社會生活的日益復(fù)雜和新事務(wù)的不斷涌現(xiàn)，及公民對政府社會治理要求的日益提高，政府，特別是基層政府處理的社務(wù)卻呈現(xiàn)越來越多的狀態(tài)。于是，基層社會治理這種“小政府”與“大社會”之間的矛盾，便開始逐漸突出。

以杭州市上城區(qū)為例，該區(qū)地處杭州的中心城區(qū)，是典型的城市“老城區(qū)”和“小城區(qū)”，18.1平方公里區(qū)域面積內(nèi)居住約36萬常住人口。在這樣的背景之下，有限的政府所需面對的是大量的社會事務(wù)。而近年來，上城不斷調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提出了打造“具有國際水準(zhǔn)的高品質(zhì)中心城區(qū)”的發(fā)展目標(biāo)，其面臨的資源和政策制約更日益嚴(yán)重——土地要素稀缺、財政供養(yǎng)人員眾多、城市有機(jī)更新情況復(fù)雜、民生保障和改善難度大，“老城區(qū)”和“小城區(qū)”的區(qū)情實際，成為制約其發(fā)展主要瓶頸。而政府希望提高社會治理績效，建造面積幾千平方米的行政服務(wù)中心，以實現(xiàn)各行政部門物理集中，又面臨地方空間方面的供給不足。在這樣的條件在這樣的背景下，如何做大做強(qiáng)“小”城、做精做優(yōu)“老”城，實現(xiàn)有限空間下的無限發(fā)展，就成為一個突出的問題。

二是科層化形成的部門工作碎片化分割的矛盾困境。各級部門之間工作分割的矛盾一直以來就是我國行政治理中的一個痼疾。主要體現(xiàn)在：一是條條分割，各條線之間不交流，不協(xié)作，遇好事互爭，遇壞事互推；二是塊塊分割，各塊政府自己耕自己的一畝三分田，互相之間不合作，并存在心照不宣的競爭心理；三是條塊分割，條和塊從自己工作優(yōu)化推進(jìn)角度出發(fā)，盡力汲取相關(guān)資源，并調(diào)配相關(guān)資源(如所有的條都要強(qiáng)調(diào)自己工作的重要性，以希望向財政多拿經(jīng)費)；四是層級分割，上下工作不協(xié)調(diào)不一致，基層不愿意或無法完成上級交辦的任務(wù)，“上有政策，下有對策”。這種各部門之間工作分割的矛盾，體現(xiàn)在社會治理方面，就是各部門規(guī)則間碎片化，如地方民政救助政策與社會保險政策間碎片化，教育政策與人力資源(人事)政策間的碎片化等等。

以杭州上城為例，該區(qū)同樣存在這樣的情況。相關(guān)資料顯示，該區(qū)政府系統(tǒng)目前所轄部門及非常設(shè)機(jī)構(gòu)等合計48個，區(qū)政府下轄6個街道辦事處，52個社區(qū)。每個街道辦事處內(nèi)部科室6—8個左右，社區(qū)居民委員會也實際承擔(dān)部分政府的服務(wù)職能(屬于小政府下的層級多，部門多情況)。對此，曾擔(dān)任該區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的(現(xiàn)杭州市副市長)陳紅英同志感嘆道：“雖然在過去的幾年里，我區(qū)一直致力于機(jī)制調(diào)整、制度創(chuàng)新，但作為直接面向群眾的基層政府，部門邊界導(dǎo)致運作合力不強(qiáng)、辦事效率不高，群眾辦事難、維權(quán)難、享受公共服務(wù)成本偏高等現(xiàn)象依然存在?！?朱雅芬、邢黎聞：《以信息化創(chuàng)新力挺經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“軟環(huán)境”——訪上城區(qū)區(qū)長陳紅英》，《杭州通訊》，2009年第4期。

三是政府服務(wù)延展與社區(qū)負(fù)擔(dān)過重的矛盾困境。一方面是政府向小政府方面進(jìn)行轉(zhuǎn)化，另一方面政府又因為群眾需求、區(qū)際競爭而存在提高其社會治理績效的壓力，這樣，政府必然會向下進(jìn)行壓力傳導(dǎo)，而使作為群眾自治組織居委會在當(dāng)前的情況下，也承擔(dān)部分政府職能，并且存在負(fù)擔(dān)過重的情況。

杭州上城在這方面也較典型。上城有關(guān)同志曾對原先上城社區(qū)負(fù)擔(dān)做過相關(guān)調(diào)研，認(rèn)為該區(qū)社區(qū)存在負(fù)擔(dān)“七多”：一是臺賬材料多，各部門要求越來越高，社區(qū)臺賬越做越細(xì)，據(jù)統(tǒng)計社區(qū)臺賬共62大類，133小項；二是調(diào)查報表多，各部門為獲得基層具體資料，經(jīng)常向社區(qū)發(fā)放各種調(diào)查表、統(tǒng)計表，并且要求限時完成，各種常規(guī)性調(diào)查就有13項之多，且經(jīng)常性反復(fù)調(diào)查；三是證明蓋章多，職能部門為了確認(rèn)事宜，甚至為了規(guī)避責(zé)任，要求社區(qū)對所轄居民辦事先行蓋章，需要社區(qū)蓋章的項目有23個；四是會議活動多，據(jù)不完全統(tǒng)計，一個季度內(nèi)，社區(qū)書記、主任參加的相關(guān)會議就不少于30次；五是檢查考核多，各條線及街道都會對社區(qū)進(jìn)行檢查、考核、評比，一年常規(guī)性各類檢查、考核、評比有26項；六是組織牌子多，當(dāng)下社區(qū)各類組織有49個，牌子有29塊，社區(qū)工作者身兼數(shù)職，多頭應(yīng)付；七是硬件性指派任務(wù)多，各職能部門一次會議、一項任務(wù)、一個傳真、一張調(diào)查表都有可能讓社區(qū)去承擔(dān)，據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)由社區(qū)承擔(dān)的工作有128項，還不包括有許多臨時性、突發(fā)性任務(wù)。這種社區(qū)負(fù)擔(dān)過重的情況，無法使基層完成其應(yīng)進(jìn)行實際社會治理的職能，同時在面上也降低了社會治理的績效。

應(yīng)當(dāng)說，我們對上述這些矛盾的出現(xiàn)并不是沒有認(rèn)知。事實上，對于這些矛盾，經(jīng)典社會學(xué)家曾經(jīng)做過相應(yīng)的分析，社會現(xiàn)實也給予了相應(yīng)的反應(yīng)。例如，馬克斯·韋伯就曾經(jīng)對科層制所引發(fā)的諸多負(fù)功能給予過精辟的論述，認(rèn)為科層制的出現(xiàn)既有其正功能，使權(quán)威體系實現(xiàn)了由傳統(tǒng)型向法理型的轉(zhuǎn)變，但也不可避免會帶來如官僚化等種種弊端*賈春增：《外國社會學(xué)史》，中國人民大學(xué)出版社2008年版，第100頁。。又如，倘若仔細(xì)分析就可以看到，這些矛盾中還存在著相應(yīng)的張力，如小政府其預(yù)設(shè)的目標(biāo)事實上就在于解決部門間分割，但問題在于如果要建設(shè)小政府，就必然要進(jìn)行政府規(guī)模的收縮，則又可能造成人員的緊張和部分事權(quán)的被邊緣化，難以完成相應(yīng)的社會治理任務(wù)。正是這樣，如何尋找新型社會治理工具，就被提上了議事日程。

而智慧城市的提出——第三次信息化浪潮與社會治理創(chuàng)新沖動的相遇，則恰恰給予了這些問題一種解答。所謂智慧城市，按照IBM的《智慧的城市在中國》白皮書中的約定，是指那種“能夠充分運用信息和通信技術(shù)手段感測、分析、整合城市運行核心系統(tǒng)的各項關(guān)鍵信息，從而對于包括民生、環(huán)保、公共安全、城市服務(wù)、工商業(yè)活動在內(nèi)的各種需求作出智能的響應(yīng)，為人類創(chuàng)造更美好的城市生活”這樣的一種城市形態(tài)*劉麗麗：《智慧城市并不遙遠(yuǎn)》，《計算機(jī)世界》 ，2010年第11期，是一種“把新一代信息技術(shù)充分運用在城市的各行各業(yè)之中的基于知識社會下一代創(chuàng)新(創(chuàng)新 2.0) 的城市信息化高級形態(tài)”*安宇宏：《智慧城市》，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》，2013年第9期。，包含智慧政務(wù)、 智慧民生、智慧經(jīng)濟(jì)、智慧環(huán)境“四大應(yīng)用”*高光耀：《我國智慧城市頂層設(shè)計基本思路研究》，《管理現(xiàn)代化》，2013年第6期。。一方面，對于城市本身而言，借助互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等數(shù)字技術(shù)，城市被賦予了動態(tài)的感知能力、“牽一發(fā)，即可動全身”的自我牽動能力，而猶如賦予了城市相應(yīng)的智慧，使城市進(jìn)入了智能化時代；另一方面，在這樣的城市中，政府、企業(yè)和人們相互交往的方式也同樣發(fā)生了相關(guān)變化，一種任何人(Anyone)、在任何時候(Anytime)和任何地點(Anywhere)、通過任何方式(Anyway)得到任何的服務(wù)(Anyservice)的5A模式開始由“政策想象”而變成了“社會現(xiàn)實”，從而使這種基于智慧城市的基層的社會治理現(xiàn)代化創(chuàng)新，成為了解決城市基層社會治理的若干矛盾困境頑癥一次難得的機(jī)會。

二、基于智慧城市的社會治理創(chuàng)新系統(tǒng)及其布局

那么智慧城市又通過怎樣的布局去解決城市基層社會治理的矛盾困境，具體來看，智慧城市又是如何用以服務(wù)社會治理創(chuàng)新呢？應(yīng)當(dāng)說，目前對于智慧城市用于解決食品、交通、水資源、醫(yī)療、電力等方面相對用力較多*沈明歡：《“智慧城市”助力我國城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型》，《城市觀察》， 2010年第3期。，而對于社會治理方面而言，則討論比較少。這里，我們綜合杭州上城案例，研究基于智慧城市的社會治理創(chuàng)新整體布局方面的問題。

正如我們在前文提到的，杭州市上城區(qū)最大的特點即在于其是一個“老城區(qū)”，也是一個“小城區(qū)”，這樣的現(xiàn)狀，造就了該區(qū)域和中國許多城市的老城區(qū)、小城區(qū)面臨許多同樣的典型難題。而按筆者總結(jié)，杭州上城區(qū)通過智慧城市創(chuàng)新社會治理主要的做法在于“創(chuàng)網(wǎng)建臺布點”。這中間，所謂“創(chuàng)網(wǎng)”，是指上城區(qū)創(chuàng)設(shè)了——“e家人”社區(qū)事務(wù)治理網(wǎng)、社區(qū)電腦服務(wù)網(wǎng)、社區(qū)電視服務(wù)網(wǎng)、社區(qū)電話服務(wù)網(wǎng)——這四大網(wǎng)群；而“建臺”，則是指在四網(wǎng)的基礎(chǔ)上，其所建立的六大平臺——智慧事務(wù)治理平臺、智慧網(wǎng)絡(luò)互動平臺、智慧信息聯(lián)盟平臺、智慧志愿服務(wù)平臺、智慧養(yǎng)老服務(wù)平臺、智慧城市管理平臺；而“布點”則是指，上城用于感知服務(wù)需求的電話終端、電腦終端、門戶終端、“大家管”智能服務(wù)終端等感知終端的建立，從而形成了一套基于智慧城市的社會治理創(chuàng)新系統(tǒng)。具體來看：

一是四網(wǎng)。上城搭建的四網(wǎng)是指：“e家人”社區(qū)事務(wù)治理網(wǎng)、社區(qū)電腦服務(wù)網(wǎng)、社區(qū)電視服務(wù)網(wǎng)、社區(qū)電話服務(wù)網(wǎng)。

——“e家人”社區(qū)事務(wù)治理網(wǎng)。“e家人”社區(qū)事務(wù)治理網(wǎng)是上城依托區(qū)辦公自動化系統(tǒng)及社區(qū)事務(wù)綜合治理系統(tǒng)軟件(網(wǎng)絡(luò)版)而打造的社區(qū)“全息型”的信息綜合平臺。目前該網(wǎng)主要發(fā)揮下述兩大功能：其一是通過“云計算”等技術(shù)支持，而將全區(qū)各職能部門、街道與社區(qū)整體性納入進(jìn)事務(wù)網(wǎng)絡(luò)，從而實現(xiàn)了文件傳送、社區(qū)基礎(chǔ)資料調(diào)用、年底檢查工作網(wǎng)上運作；其二是規(guī)范臺賬，實現(xiàn)對居民信息的全息治理，該網(wǎng)絡(luò)目前共設(shè)置了12個部分：人口治理、黨群治理、社會保障治理、文化與教育治理、社會綜合治理治理、環(huán)境與衛(wèi)生治理、計劃生育治理、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)與志愿者治理、社區(qū)自治治理、公共信息治理、社區(qū)互動功能和網(wǎng)上辦公功能。社區(qū)臺帳內(nèi)容全部可以輸入到軟件中去，不僅規(guī)范了臺賬的格式內(nèi)容，還實現(xiàn)了信息更新的同步化和綜合治理。除此之外，“e家人”社區(qū)事務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)還延展出諸如數(shù)字城管系統(tǒng)，通過外接攝相感應(yīng)元，增強(qiáng)信息供給，這樣，該治理網(wǎng)就集網(wǎng)上辦公、電子臺帳、數(shù)據(jù)采掘三大功能于一體，實現(xiàn)了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的內(nèi)部共享、查詢和統(tǒng)計。構(gòu)成了全區(qū)全息型的信息的交換平臺，而克服了目前基層普遍存在的“信息孤島”*馬伊里：《合作困境的組織社會學(xué)分析》，上海人民出版社2008年版，第82頁。。

——電腦服務(wù)網(wǎng)。這是指上城區(qū)按標(biāo)準(zhǔn)格式要求所有社區(qū)在互聯(lián)網(wǎng)上建立社區(qū)網(wǎng)站，社區(qū)網(wǎng)站上有社區(qū)介紹、公告、咨詢(社區(qū)周邊公交車信息查詢、社區(qū)周邊學(xué)校以及相應(yīng)教育機(jī)構(gòu)的查詢、社區(qū)醫(yī)療、便民維修、周邊健身場所的查詢、車位查詢等)、社區(qū)周邊服務(wù)信息(家政服務(wù)、飲食定餐、鮮花定購、訂水服務(wù)、電腦維修、志愿者服務(wù))、甚至社區(qū)食堂菜譜等內(nèi)容。居民只要在家上網(wǎng)點擊，即可得到自己需要的信息，享受方便快捷的服務(wù)。同時社區(qū)網(wǎng)站也為社區(qū)與居民之間構(gòu)筑了一個網(wǎng)上交流平臺，社區(qū)居委會把社區(qū)日常工作進(jìn)展、工作安排，涉民政策等都在網(wǎng)上發(fā)布，有效地提高了社區(qū)工作的透明度。除此之外，上城還將居民事務(wù)聽證也搬到了網(wǎng)上，通過網(wǎng)上投票來征集居民的意見，進(jìn)一步形成網(wǎng)上提案，不僅拓寬了居民間交流和反映問題的渠道，更使其能主動參與社區(qū)建設(shè)、治理自己家園。目前，上城電腦服務(wù)網(wǎng)每月有19萬人次居民登錄網(wǎng)站瀏覽信息。

——電視服務(wù)網(wǎng)。這是通過在數(shù)字電視上開通“社區(qū)是我家”頻道，實現(xiàn)電腦服務(wù)網(wǎng)與電視服務(wù)網(wǎng)的互補(bǔ)?！吧鐓^(qū)是我家”頻道目前主要內(nèi)容有五大板塊：社區(qū)政務(wù)類(社區(qū)動態(tài)、居務(wù)公開、居民風(fēng)采等)、公共信息類(社區(qū)交通、工商預(yù)警、天氣預(yù)報等)、服務(wù)類(商品信息、服務(wù)信息)、家庭信息類(居民水電費和物業(yè)治理等)、互動類(投票、團(tuán)購、淘寶)。該網(wǎng)定位為“社區(qū)電視臺”，主要服務(wù)對象為經(jīng)?？措娨暤闹欣夏耆巳?。除家庭信息類外，網(wǎng)絡(luò)信息的采集與發(fā)布都是由每個社區(qū)自行完成。據(jù)后臺統(tǒng)計，每月上城區(qū)有將近2萬戶居民登錄“社區(qū)是我家”頻道收看社區(qū)信息，占上城區(qū)總戶數(shù)的六分之一強(qiáng)。

——電話服務(wù)網(wǎng)。這是上城區(qū)以區(qū)級“96345”及其衍生品(如呼叫器等)為中心的電話呼叫聯(lián)動服務(wù)系統(tǒng)。上城將區(qū)級市民服務(wù)熱線“96345”與四方面聯(lián)動：一是與上城區(qū)51個社區(qū)居委會實現(xiàn)呼叫和電子信息聯(lián)動，呼叫中心采用語音和電子工單兩種方式把政務(wù)類服務(wù)項目轉(zhuǎn)辦到社區(qū)。二是與區(qū)政府87812345應(yīng)急指揮服務(wù)系統(tǒng)實現(xiàn)呼叫和電子信息聯(lián)動，咨詢、受理、反饋上城區(qū)居民的緊急呼叫請求。三是與上城區(qū)所有醫(yī)院、社區(qū)醫(yī)療服務(wù)站(室)的電話和51個社區(qū)的責(zé)任醫(yī)生的電話實現(xiàn)呼叫和電子信息聯(lián)動，咨詢、受理、反饋上城區(qū)居民的醫(yī)療服務(wù)呼叫請求。四是與上城區(qū)51個社區(qū)的便民商業(yè)服務(wù)企業(yè)及為老服務(wù)聯(lián)盟單位實現(xiàn)信息聯(lián)網(wǎng)和呼叫聯(lián)動，咨詢、受理、反饋上城區(qū)居民的商業(yè)服務(wù)呼叫請求，為廣大居民提供個性化服務(wù)。目前上城已將由社區(qū)收集提供的2萬多條服務(wù)信息輸入了96345服務(wù)平臺，已有近800家企事業(yè)單位信息加盟和100多家企事業(yè)單位服務(wù)加盟為老聯(lián)盟中心，進(jìn)入96345服務(wù)平臺。同時，上城將實施了“e家人”辦公網(wǎng)絡(luò)形成的數(shù)據(jù)庫向96345平臺開放，直接解決了96345呼叫平臺對呼叫用戶的身份識別問題，為開展社區(qū)居民家庭呼叫社區(qū)就近服務(wù)、老年人專業(yè)呼叫器服務(wù)、特色醫(yī)療救助服務(wù)等提供了用戶動態(tài)數(shù)據(jù)的支撐。當(dāng)前，96345電話服務(wù)網(wǎng)已能滿足上城區(qū)居民的一般咨詢與服務(wù)。

二是建臺。這里的建臺，主要是指上城通過智慧城市創(chuàng)建了六大社會治理平臺，而實現(xiàn)了社會治理在政府社會治理和居民自主治理方面的統(tǒng)一。具體來看：

——智慧事務(wù)受理平臺。主要是以“e家人”社區(qū)事務(wù)綜合治理系統(tǒng)軟件搭建起智慧社區(qū)事務(wù)治理平臺，實現(xiàn)信息實時交流，提高工作效率，降低行政成本，增加治理的透明度，加強(qiáng)了區(qū)、街道、社區(qū)間的信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同、流程對接。上城全區(qū)現(xiàn)有800多臺電腦接入社區(qū)事務(wù)治理平臺，全區(qū)500多名社工人手一臺電腦，真正實現(xiàn)治理信息化。

——智慧網(wǎng)絡(luò)互動平臺。主要是利用電腦服務(wù)網(wǎng)和電視服務(wù)網(wǎng)，構(gòu)筑了基于網(wǎng)絡(luò)的互動平臺，倒逼社區(qū)將政務(wù)、事務(wù)、財務(wù)、服務(wù)公開在網(wǎng)上，有論壇，有聽證，使居民不出家門就可知曉社區(qū)事。保障社區(qū)成員的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，使居民反映問題、發(fā)表意見有了暢通的渠道，使社區(qū)能夠及時掌握民意，促進(jìn)了社區(qū)決策的民主化和科學(xué)化。

——智慧信息聯(lián)盟平臺。上城在居民需求與供給之間搭建起一個信息平臺，平臺緊扣居民日常生活中吃、住、行、游、購、娛樂等需求，實現(xiàn)各種社會、社區(qū)服務(wù)資源的有效整合。一方面，在服務(wù)信息的采集中突出居民最關(guān)心、最需要、最實際的事項，居民可以利用電腦、電視、電話及社區(qū)發(fā)放的便攜式手冊四種不同形式獲取服務(wù)信息；另一方面，則搭建了民辦非企業(yè)性質(zhì)的為民服務(wù)聯(lián)盟治理中心，負(fù)責(zé)服務(wù)供給者的加盟招商、監(jiān)督治理，目前，加盟單位已達(dá)1000余家。各為民服務(wù)聯(lián)盟企業(yè)還與呼叫中心聯(lián)網(wǎng)，居民只要撥打“96345”，就可以享受送餐送貨上門等個性化服務(wù)，有效推進(jìn)了便民性質(zhì)的社區(qū)商業(yè)服務(wù)。

——智慧志愿服務(wù)平臺。這是上城區(qū)利用電腦網(wǎng)和電話網(wǎng)所搭建的“網(wǎng)上時間銀行”。銀行及時公布區(qū)內(nèi)志愿者名單、服務(wù)項目和服務(wù)時間，當(dāng)天的服務(wù)需要和能提供的服務(wù)供給項目，同時還將志愿者從事服務(wù)的時間儲存在網(wǎng)站上。此外，志愿者隊伍還與“96345”呼叫中心實現(xiàn)聯(lián)動，居民撥打“96345”，呼叫中心就可根據(jù)居民需求、服務(wù)對象情況和所在地址，聯(lián)系各街道志愿者治理中心，就近選派志愿者上門提供服務(wù)，為居民提供了一個全天候服務(wù)平臺。

——智慧養(yǎng)老服務(wù)平臺。上城區(qū)針對老年人的不同對象，建立醫(yī)療服務(wù)信息系統(tǒng)。針對突發(fā)病人，及時啟用“96345”與社區(qū)醫(yī)療的聯(lián)動機(jī)制，社區(qū)責(zé)任醫(yī)師和“120”急救中心在第一時間上門服務(wù)。針對特殊對象，如空巢獨居老人、老年優(yōu)撫對象等，發(fā)放話機(jī)型呼叫器，為他們提供居家養(yǎng)老求助求救服務(wù)。針對一般群體，社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)將所有老人健康檔案信息錄入社區(qū)醫(yī)療系統(tǒng)，進(jìn)行跟蹤服務(wù)。同時，依托電腦服務(wù)網(wǎng)和“e家人”網(wǎng)，組織開發(fā)“外網(wǎng)受理、內(nèi)網(wǎng)治理、外網(wǎng)反饋”的居家養(yǎng)老申請、辦理系統(tǒng)，不斷提升居家養(yǎng)老的信息技術(shù)水平。

——智慧城市管理平臺。該平臺構(gòu)筑了“大數(shù)據(jù)、大平臺、大智慧”于一體的大城管系統(tǒng)，實現(xiàn)了視頻監(jiān)控、GPS、GIS、巡查、處理、監(jiān)督等環(huán)節(jié)的六位一體，建立了城市管理問題快速發(fā)現(xiàn)、高效處置的解決機(jī)制，在城市應(yīng)急處理、綜合服務(wù)等方面發(fā)揮了重要作用，通過發(fā)現(xiàn)問題環(huán)節(jié)、處置問題環(huán)節(jié)、考核評價環(huán)節(jié)，最終搭建出智慧城管的完整管理閉環(huán)。

三是布點。布點即是構(gòu)建智慧城市社會治理系統(tǒng)的感知終端，以讓有關(guān)需求能直接被現(xiàn)實所感知和感觸。具體來看，上城的感知終端主要包括這樣幾元：

——電腦終端。目前信息化的逐漸普及已使電腦成為了日常性的耐用消費品。在這樣的背景下，上城將居民自家電腦、一線社工電腦、社區(qū)電腦、職能部門電腦進(jìn)行組合聯(lián)網(wǎng)，由此可以直接采集到居民信息、社工感知信息、社區(qū)信息、職能部門信息，并實現(xiàn)了居民和政府間通過信息聯(lián)網(wǎng)的互動。

——電視終端。上城同時利用作為居民日用的電視，向居民進(jìn)行社區(qū)服務(wù)推介，并通過頻道器實現(xiàn)居民對服務(wù)方面的自主選擇。通過電視終端建設(shè)，解決了針對一部分不會使用電腦居民的服務(wù)和治理工作。

——電話終端。上城區(qū)將區(qū)級“96345”熱線與各社區(qū)服務(wù)熱線、區(qū)應(yīng)急救助服務(wù)中心、區(qū)社區(qū)醫(yī)療服務(wù)熱線及便民服務(wù)企業(yè)實現(xiàn)聯(lián)動對接，通過電話機(jī)、呼叫接入，及用戶識別，第一時間為廣大居民提供了便捷、優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

——呼叫器終端。上城開發(fā)了放置于居民家中，只要和電話機(jī)相連即可使用的呼叫器終端，作為電話終端的衍生品。該終端設(shè)備上有安全防范類、生活必需類、公共服務(wù)類、品質(zhì)生活類、商務(wù)便利類、綜合服務(wù)類6大類26個按鍵。其中安全防范類只有一個紅鍵，只要用戶發(fā)生緊急情況下就實現(xiàn)緊急求救。而其它鍵則囊括了家政服務(wù)、空調(diào)、冰箱、洗衣機(jī)等維修、商品配送等社區(qū)服務(wù)、社區(qū)醫(yī)院、物業(yè)治理、汽車服務(wù)、訂票、快遞、辦公耗材、法律咨詢等，大大方便了居民生活。

——攝相監(jiān)控終端。攝相監(jiān)控終端是主要是“e家人”網(wǎng)的延伸終端，用于上城區(qū)城管對沿街沿面治理。包括了：固定監(jiān)控(對街面進(jìn)行視頻攝取和后臺及時分析，從而實現(xiàn)電子督崗)、智能報警監(jiān)控(部分固定監(jiān)控具有違章停車、出店經(jīng)營、商販無照經(jīng)營、偷到渣土自動分析的功能)、無線車載移動監(jiān)控(在執(zhí)法車輛頂端安裝視頻監(jiān)控)、單兵便攜移動監(jiān)控(執(zhí)法隊員可隨身佩戴的便攜移動監(jiān)控設(shè)備)而實現(xiàn)城管的源頭治理、及時治理和長效治理。

——移動APP終端。2013年上城還在望江街道進(jìn)行試點，推出了“博慧云社區(qū)”移動APP終端系統(tǒng)，預(yù)計接下來在試點基礎(chǔ)上將向全區(qū)做推廣。

應(yīng)當(dāng)說，通過“創(chuàng)網(wǎng)建臺布點”，上城區(qū)初步構(gòu)筑了一套基于智慧城市的社會治理創(chuàng)新系統(tǒng)。這中間，四網(wǎng)是物理層，是用于實現(xiàn)社會治理功能的物質(zhì)基礎(chǔ)；六大平臺則是應(yīng)用層，主要著眼于優(yōu)化社會治理的具體載體，以實現(xiàn)穩(wěn)定的治理服務(wù)供給；而各項布點則是需求感知源，用于直接感知并呈現(xiàn)需求的提出和變化。從而，通過“創(chuàng)網(wǎng)建臺布點”，一套智慧型的社會治理的創(chuàng)新系統(tǒng)就被構(gòu)筑了起來，使得在上城區(qū)基本實現(xiàn)了“信息的無處不在”和“服務(wù)的隨時隨地”，逐步實現(xiàn)“5A”社區(qū)服務(wù)目標(biāo)。

三、“智慧城市”推動社會治理創(chuàng)新的實現(xiàn)與支撐機(jī)制

基于智慧城市的社會治理系統(tǒng)屬于一種科學(xué)技術(shù)對社會的影響，正如前文我們所述，目前對于智慧城市的探討對解決食品、交通、水資源、醫(yī)療、電力等方面相對用力較多，而對社會治理的關(guān)注較少。因此，我們感興趣的在于：一種技術(shù)革新而引發(fā)的社會治理工具變革。我們發(fā)現(xiàn)，通過這種基于智慧城市的社會治理創(chuàng)新體系的構(gòu)筑，社會治理的方式和方法開始有了微妙的轉(zhuǎn)變。

一是技術(shù)創(chuàng)新倒逼了政府社會治理流程再造，而有力的解決了基層社會治理中的矛盾困境。我們前述提到，當(dāng)前基層社會治理面臨著三大矛盾困境，應(yīng)當(dāng)說，以往雖然也有過相應(yīng)的動作，但是效果并不明顯。但是，通過智慧城市的技術(shù)革新，這三方面的矛盾困境逐步得到了有效破解。例如，在原有小政府和大社會背景下，小政府無暇顧及大社會中的諸多紛繁的社會事務(wù)，而給一些別有用心者以空子可鉆。曾有案例，某一困難個體，今年以這個理由(母親生病)到這個條線要補(bǔ)助，明天以那個理由(自己小孩要上學(xué)補(bǔ)助)到那個條線要補(bǔ)助，最后一年統(tǒng)加起來的補(bǔ)助額比他人上班工資還高，通過智慧城市的創(chuàng)建，各部門間實現(xiàn)了信息的有效調(diào)轉(zhuǎn)，這種現(xiàn)象就得到了有效治理。再如，通過四網(wǎng)，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)信息的實時、在線、共享，由此區(qū)、街道、社區(qū)實現(xiàn)整體聯(lián)動，不僅破除了“信息孤島”，更優(yōu)化縮減了工作流程和負(fù)擔(dān)，例如上城區(qū)原先針對居民的62大類、133個小項的臺帳資料，在通過“e家人”社區(qū)事務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化以后就被精簡到了20類，并且實現(xiàn)了社區(qū)采集與各部門調(diào)用的聯(lián)動化，而大大減輕了開會、調(diào)研、統(tǒng)計，特別是不斷填表的負(fù)擔(dān)。又如，通過電話網(wǎng)(呼叫器)、電腦網(wǎng)等的用戶識別系統(tǒng)，居民求救求助不用記任何電話號碼，不用報名、報姓、報地址，信息中心就能馬上識別，而大大減輕了對信息的求實，對要求再調(diào)查等繁瑣步驟，從而使得小政府面對大社會亦可治理到底，服務(wù)到底，社會治理的實現(xiàn)了全息化、動態(tài)化。

二是技術(shù)創(chuàng)新進(jìn)一步提高了社會治理和社會服務(wù)的績效，促使治理人本化、服務(wù)均等化等理念最終落地。一方面是，通過智慧城市的技術(shù)革新，實現(xiàn)了治理的人本化。智慧城市系統(tǒng)給予了以人為本的落地渠道。例如，在以往，在科層制碎片化背景下，或基于各部門對群眾服務(wù)便利化的滿足，或基于各部門對自身政績提升的考量，往往會形成每個部門一部熱線，有地方熱線多達(dá)到二十余部，一般居民根本無法記住，而上城通過電話網(wǎng)創(chuàng)立，通過“96345”將相關(guān)部門的服務(wù)進(jìn)行了整合。又如，面對信息化，老城區(qū)的許多老年人有可能會成為信息化浪潮中的弱者，上城區(qū)電視網(wǎng)，呼叫器感知終端的設(shè)計，保障了老年人在信息化過程中不被邊緣化，這也是一種人本化的落地。而另一方面，智慧城市同樣又給予了基本公共服務(wù)均等化落地的機(jī)會。我們說，基本公共服務(wù)的均等化，不僅僅取決于黨政理念及其在資源配置中的做法，同樣取決于相應(yīng)的載體。上城通過智慧城市，不僅該區(qū)各部門以“四網(wǎng)”為窗口為全區(qū)居民提供公共服務(wù)，通過信息共享，使一般居民有機(jī)會知曉自身接受服務(wù)的內(nèi)容和權(quán)利，而促使其能按照自身要求得到相關(guān)服務(wù)，更在于其通過四網(wǎng)延伸進(jìn)入社區(qū)，從而大大便利了弱勢群體對資源的享用。目前上城將各項政務(wù)系統(tǒng)，如幫扶救助審批系統(tǒng)、信訪系統(tǒng)、數(shù)字城管系統(tǒng)等有效銜接，服務(wù)中心按照15分鐘生活服務(wù)圈的規(guī)劃進(jìn)行物流配送、家政服務(wù)、維修服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、城市快運等服務(wù)定點，大大便利地各類群眾的生活，使得基本公共服務(wù)均等化通過信息化的手段，最終得以落地。

三是技術(shù)創(chuàng)新進(jìn)一步推動構(gòu)筑了一套“支持型”的“政策網(wǎng)絡(luò)”，而形成了智慧城市創(chuàng)設(shè)中的政府、企業(yè)、社會、公眾間的有效合作。政策網(wǎng)絡(luò)一般被定義在公共資源和利益權(quán)威性分配中各相關(guān)者的一種相互依賴關(guān)系。*楊冠瓊：《公共政策學(xué)》，北京師范大學(xué)出版社2009年版，110-111頁。以往有關(guān)信息化創(chuàng)設(shè)的情況主要是由政府部門“單人跳舞”，政府部門往往既是使用者，還是設(shè)計者，監(jiān)督者，甚至是培訓(xùn)者，更是數(shù)據(jù)的錄入者。這在信息化建設(shè)初期或許是必須的，但長此以往，不僅沒有發(fā)揮出社會和公眾獨特優(yōu)勢，還造成工作效率的低下。原先國家信息化工作辦公室推進(jìn)的很多項工程最終都沒有成功落地，原因即在于此。而上城案例則提供了我們一個范本，它通政府、企業(yè)、社會和公眾的四結(jié)合，形成了一套針對智慧城市的“支持型”的“政策網(wǎng)絡(luò)”，最終使智慧城市由理念而得以實現(xiàn)。具體來看，上城智慧城市創(chuàng)建中包括了各政府部門，政府多元性參與形成了上城信息化各方配合，齊抓共管的局面；而上城區(qū)參與信息化建設(shè)的企業(yè)也有若干家，多家公司發(fā)揮自己的不同的技術(shù)優(yōu)勢。特別是2014年3月18日，思科中國總部正式落戶杭州上城，并于當(dāng)天攜手城云、云楷、華數(shù)，分別與杭州市經(jīng)信委、上城區(qū)簽署了相關(guān)戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，表示將深度參與上城智慧城市建設(shè)*毛長久：《打造智慧城市樣板區(qū) 思科助推“智慧上城”》，《杭州日報》，2014年3月21日。；而杭州上城信息化工作還發(fā)動了大量的社會組織和民眾參與，無論是居民自發(fā)通過論壇進(jìn)行的社區(qū)事務(wù)討論，還是上城制訂的通過提供信息拿獎勵的方式，使大量居民、社會組織提供了信息化服務(wù)必須的海量信息。通過政府、市場、社會、民眾的有效合作，智慧城市改變了以往信息化推進(jìn)過程政府“單人跳舞”的局面，而較好實現(xiàn)了資源互補(bǔ)，資源整合，也有利于發(fā)揚協(xié)商民主，而實現(xiàn)共建共享中的有效構(gòu)筑、和諧構(gòu)筑。上城社區(qū)信息化在四網(wǎng)建設(shè)中的參與主體可見下表總結(jié)。

表1 上城社區(qū)信息化四網(wǎng)的復(fù)合參與主體

四、結(jié)語及政策啟示

應(yīng)當(dāng)說，智慧城市本身是信息化浪潮與社會治理創(chuàng)新沖動雙方相遇的產(chǎn)物。而這一相遇，則給予了社會治理現(xiàn)代化以相應(yīng)的條件，同時成為了解決目前社會治理現(xiàn)代化所遇難題的良方。而杭州市上城區(qū)作為智慧城市創(chuàng)設(shè)的先行地區(qū)，其推進(jìn)基于智慧城市的社會治理創(chuàng)新體系，則啟示我們：雖然說智慧城市是由商業(yè)組織(IBM企業(yè))所提出的，但是，智慧城市在社會治理方面能發(fā)揮重要作用，是一種城市社會治理現(xiàn)代化的技術(shù)路徑。

杭州上城案例給予我們推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化，特別是以智慧城市推動社會治理現(xiàn)代化方面有著重要的政策啟示：一是，社會治理現(xiàn)代化要與社會實踐結(jié)構(gòu)的巨變相結(jié)合。社會治理創(chuàng)新的沖動固然來源于社會現(xiàn)實的倒逼，但與此同時，也應(yīng)當(dāng)把握住社會發(fā)展特別是結(jié)構(gòu)巨變的趨勢。當(dāng)前信息化已形成為世界發(fā)展的八大趨勢之一*鄭杭生、楊敏：《社會實踐結(jié)構(gòu)性巨變對理論創(chuàng)新的積極作用——一種社會學(xué)分析的新視角》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》，2006年第6期。，信息網(wǎng)絡(luò)正再造一個社會，社會治理現(xiàn)代化就應(yīng)當(dāng)注重與這種社會結(jié)構(gòu)巨變對接。正是這樣，基于智慧城市的社會治理啟示我們，對社會的理解應(yīng)當(dāng)是兩維的，既有作為現(xiàn)實社會的實體維，也有作為虛擬社會的虛擬維，由此形成的社會治理才是一種完整的社會治理。二是，智慧城市的創(chuàng)設(shè)主體應(yīng)當(dāng)復(fù)合和多元，以往我們信息化的創(chuàng)設(shè)過程，往往存在著政府主攬全盤事務(wù)的做法，不僅政府本身，就是普通居民都天然認(rèn)為，政府是社會治理中的唯一主體，上城智慧城市的創(chuàng)設(shè)將政府、企業(yè)、社會組織、公眾的積極性調(diào)動了起來，政府只在其中起主導(dǎo)作用，這有利于形成一套支持型的政策網(wǎng)絡(luò)，而推動各方在政策推進(jìn)中的共建性和協(xié)同性。三是，智慧城市創(chuàng)設(shè)還要注重群體的差異性，特別是要注重減少信息鴻溝帶來的沖擊。智慧城市的本身是信息化在互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)上的再發(fā)展，而信息化是會制造分層的，那些掌握信息使用方法的個體能夠從中得益，而在這方面的弱勢群體則有可能被信息化甩出于信息社會結(jié)構(gòu)之外，杭州上城呼叫器的使用，切合該區(qū)“老城區(qū)”的特質(zhì)，使許多無法使用電腦的老人同樣受益于智慧城市信息化的浪潮。這同樣給予我們重要的啟示。

當(dāng)然，杭州上城僅僅只是一個智慧城市創(chuàng)新社會治理的先行者。筆者在對它進(jìn)行肯定的同時，對此也不免有一個重要的擔(dān)心。那就是從上城案例來看，目前有關(guān)智慧城市的創(chuàng)建更多體現(xiàn)出的是一種“草根精神”，但問題在于信息化卻是一項帶有一定標(biāo)準(zhǔn)性的系統(tǒng)工程。換言之，倘若當(dāng)一個個基層社區(qū)、城市都按自己的“政策想象”而創(chuàng)設(shè)了自己的智慧城市，那么就存在一個各區(qū)域間系統(tǒng)間有效對接的問題。從一方面看，如果基層信息化體系與更大范圍內(nèi)的推進(jìn)不兼容，極易可能引起推倒重建的麻煩和財政浪費；而另一方面，目前“三網(wǎng)融合”雖有重要分歧，但畢竟是重要趨勢，上城基于智慧城市的社會治理創(chuàng)新是基于“三網(wǎng)分立”而創(chuàng)設(shè)的，今后可能會遇到再整合的命題。由此就形成一個問題：智慧城市的創(chuàng)設(shè)到底應(yīng)當(dāng)建立在怎樣的范圍之內(nèi)？范圍過大則不利于基層創(chuàng)新亦可能脫離基層實際；范圍過小又將可能形成政策碎片和區(qū)際分割。這又形成了下一步得以繼續(xù)觀察和研究的問題?！?/p>