孫 梅 吳 丹 施建華 李程躍 呂 軍 蘇忠鑫 寧 寧 張建華 徐 鵬 郝 模

1.復(fù)旦大學(xué)衛(wèi)生發(fā)展戰(zhàn)略研究中心 上海 200032

2.上海市徐匯區(qū)疾病預(yù)防控制中心 上海 200031

3.復(fù)旦大學(xué)公共管理與公共政策研究國家哲學(xué)社會科學(xué)創(chuàng)新基地 上海 200433

4.哈爾濱醫(yī)科大學(xué)衛(wèi)生管理學(xué)院 黑龍江哈爾濱 150086

5.濰坊醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院 山東濰坊 261053

6.中國疾病預(yù)防控制中心性病艾滋病預(yù)防控制中心 北京 102206

·公共衛(wèi)生·

我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置政策變遷： 2003—2013年

孫 梅1*吳 丹1施建華2李程躍1呂 軍1蘇忠鑫3寧 寧4張建華5徐 鵬6郝 模1

1.復(fù)旦大學(xué)衛(wèi)生發(fā)展戰(zhàn)略研究中心 上海 200032

2.上海市徐匯區(qū)疾病預(yù)防控制中心 上海 200031

3.復(fù)旦大學(xué)公共管理與公共政策研究國家哲學(xué)社會科學(xué)創(chuàng)新基地 上海 200433

4.哈爾濱醫(yī)科大學(xué)衛(wèi)生管理學(xué)院 黑龍江哈爾濱 150086

5.濰坊醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院 山東濰坊 261053

6.中國疾病預(yù)防控制中心性病艾滋病預(yù)防控制中心 北京 102206

2003年SARS疫情以后，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置工作得到高度重視，相關(guān)政策文件也在逐步完善。本文系統(tǒng)檢索了我國十年來頒布的近百項(xiàng)國家層面的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置政策，并從應(yīng)急預(yù)案制訂、應(yīng)急隊(duì)伍組建與培訓(xùn)、應(yīng)急物資保障、信息報(bào)告要求、現(xiàn)場處置分工、應(yīng)急評估工作和治理方式七個(gè)方面進(jìn)行政策變遷分析。研究發(fā)現(xiàn)：十年來，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置政策逐步細(xì)化，詳細(xì)規(guī)定了應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容；明確了應(yīng)急隊(duì)伍構(gòu)成和隊(duì)伍培訓(xùn)工作內(nèi)容；加強(qiáng)了應(yīng)急物資保障制度的建設(shè)；明晰了應(yīng)急現(xiàn)場處置各方職責(zé)；逐步重視應(yīng)急處置的評估工作。但突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置仍以被動治理為主，且相關(guān)政策缺乏操作性，物資配備標(biāo)準(zhǔn)適用性差，時(shí)效性差。需及時(shí)轉(zhuǎn)變理念，完善更新突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急處置政策及相關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件; 應(yīng)急處置; 政策變遷

自2003年SARS危機(jī)暴發(fā)以來，黨和國家高度重視突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置(簡稱“突發(fā)應(yīng)急處置”)工作。為加強(qiáng)突發(fā)應(yīng)急處置能力建設(shè)，指導(dǎo)并規(guī)范突發(fā)應(yīng)急處置工作，科學(xué)預(yù)防、及時(shí)控制和有效消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶來的不良影響，保障人民群眾的身體健康和生命安全，維護(hù)正常的社會秩序，國務(wù)院及各級政府、相關(guān)部門陸續(xù)出臺了一系列的政策。

政策是國家進(jìn)行社會管理的重要手段、工具和杠桿，具有計(jì)劃、控制和協(xié)調(diào)的作用。[1]突發(fā)應(yīng)急處置相關(guān)的政策為突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置工作的開展提供了依據(jù)和制度保障?，F(xiàn)階段，我國突發(fā)應(yīng)急處置工作已取得一定成績。[2]為進(jìn)一步提升突發(fā)應(yīng)急處置能力，有必要對相關(guān)政策進(jìn)行系統(tǒng)分析，了解政策發(fā)展變化趨勢，明確政策完善方向。

1 突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置政策梳理

系統(tǒng)檢索2003—2013年間國務(wù)院、國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(原衛(wèi)生部)以及中國疾病預(yù)防控制中心印發(fā)的突發(fā)應(yīng)急處置相關(guān)政策文件，并進(jìn)行梳理、歸納，將其分為宏觀層面的政策和專業(yè)分類的政策。

1.1 宏觀層面相關(guān)政策

十年來，國家層面涉及突發(fā)應(yīng)急處置整體工作的主要政策文件共36項(xiàng)(表1)。按政策的內(nèi)容，可分為三類，即指導(dǎo)和規(guī)范突發(fā)應(yīng)急處置工作的各類應(yīng)急預(yù)案和工作規(guī)范，提高應(yīng)急處置能力的各類管理辦法和工作指南以及為落實(shí)各項(xiàng)措施而印發(fā)的衛(wèi)生應(yīng)急工作要點(diǎn)等。

在應(yīng)急處置工作規(guī)范和預(yù)案制定方面，2003年國務(wù)院頒布《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》后，分別于2005年頒布《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)信息報(bào)告管理工作規(guī)范(試行)》，2006年頒布《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》和《國家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案》，2007年原衛(wèi)生部應(yīng)急辦印發(fā)《全國衛(wèi)生部門衛(wèi)生應(yīng)急管理工作規(guī)范》等，此類政策為突發(fā)應(yīng)急處置工作的開展提供了參考和指導(dǎo)。

在應(yīng)急處置工作管理和工作指導(dǎo)方面，2006年原衛(wèi)生部印發(fā)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報(bào)告管理辦法》，2007年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急管理工作的意見》，2009年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)的意見》、《關(guān)于印發(fā)突發(fā)事件應(yīng)急演練指南》，2010年原衛(wèi)生部印發(fā)《關(guān)于加快突發(fā)公共事件衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)和發(fā)展的指導(dǎo)意見》，2011年原衛(wèi)生部應(yīng)急辦印發(fā)《多部門突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制》，2012年印發(fā)《突發(fā)事件公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)評估管理辦法》等，以指導(dǎo)應(yīng)急處置相關(guān)工作的開展，加強(qiáng)衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)，提升衛(wèi)生應(yīng)急能力。

在衛(wèi)生應(yīng)急工作要點(diǎn)方面，2005—2009年原衛(wèi)生部應(yīng)急辦每年都制定了年度衛(wèi)生應(yīng)急工作要點(diǎn)，并印發(fā)給各省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生廳(局)應(yīng)急辦公室、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)衛(wèi)生局和中國疾病預(yù)防控制中心。自2010年之后，原衛(wèi)生部統(tǒng)一印發(fā)衛(wèi)生工作要點(diǎn)，應(yīng)急管理辦公室不再單獨(dú)印發(fā)工作要點(diǎn)。工作要點(diǎn)對各年度工作任務(wù)和重點(diǎn)進(jìn)行了安排。

1.2 專業(yè)分類相關(guān)政策

《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》將突發(fā)公共衛(wèi)生事件分為重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。由于各類事件發(fā)生原因、發(fā)展過程等均不同，所需要的處置技術(shù)、處置過程等也不相同，為提高各類事件的專業(yè)處置能力，十年來，國務(wù)院、原衛(wèi)生部聯(lián)合相關(guān)部門針對各類事件的特性，分類別制定了50余項(xiàng)單項(xiàng)政策。

針對傳染病，2004年，國家出臺了《中華人民共和國傳染病防治法》；針對新發(fā)傳染病和群體性不明原因疾病，亦制定了相關(guān)的指導(dǎo)意見和技術(shù)指南，如2009年原衛(wèi)生部辦公廳印發(fā)的《人感染豬流感預(yù)防控制技術(shù)指南(試行)》等。

表1 突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置政策文件列表

在食品安全方面，2009年頒布《中華人民共和國食品安全法》及實(shí)施條例、2011年印發(fā)《國家食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》，2013年制定并印發(fā)《衛(wèi)生部食品安全事故應(yīng)急預(yù)案(試行)》。

在職業(yè)安全方面，原衛(wèi)生部2004年印發(fā)《核事故醫(yī)學(xué)應(yīng)急管理規(guī)定》，2009年印發(fā)了《衛(wèi)生部核事故和輻射事故衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案》，2011年印發(fā)《衛(wèi)生部突發(fā)中毒事件衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案》等。

在自然災(zāi)害應(yīng)急工作方面，原衛(wèi)生部2009年印發(fā)《全國自然災(zāi)害衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案(試行)》，2011年印發(fā)《衛(wèi)生部辦公廳關(guān)于做好醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)防災(zāi)減災(zāi)工作的通知》，2013年國家衛(wèi)生計(jì)生委辦公廳印發(fā)《關(guān)于切實(shí)做好自然災(zāi)害衛(wèi)生應(yīng)急工作的緊急通知》等。

2 突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置政策十年歷程

通過對政策內(nèi)容的解讀，借鑒危機(jī)管理理論，從應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處理和總結(jié)評估三方面具體闡述十年來突發(fā)事件應(yīng)急政策變遷的歷程，明確政策內(nèi)涵及發(fā)展方向。

2.1 突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急準(zhǔn)備階段

2.1.1 應(yīng)急預(yù)案制訂要求逐步完善

完善的應(yīng)急預(yù)案是突發(fā)應(yīng)急處置工作順利開展的依據(jù)，綜觀我國突發(fā)應(yīng)急處置政策，應(yīng)急預(yù)案經(jīng)歷了從無到有的階段，正逐步趨向于“橫向到邊、縱向到底”。

SARS暴發(fā)時(shí)，我國無突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，2003年5月國務(wù)院頒布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》明確規(guī)定：“國務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門制定全國突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)根據(jù)全國突發(fā)事件預(yù)案，結(jié)合本地實(shí)際情況，制定各行政區(qū)域突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案”[3]，并對突發(fā)應(yīng)急預(yù)案的主要內(nèi)容做以說明。2005年制定了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，2006年制定了《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》和《國家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案》。同年12月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件社區(qū)(鄉(xiāng)鎮(zhèn))應(yīng)急預(yù)案編制指南(試行)》，以指導(dǎo)城市街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府)編制社區(qū)(鄉(xiāng)鎮(zhèn))的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案。截至目前，各地區(qū)已根據(jù)自身實(shí)際情況，制定并印發(fā)了本地區(qū)的應(yīng)急預(yù)案，如《云南省人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《義烏市衛(wèi)生系統(tǒng)突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案》、《永嘉縣突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》、沈陽市沈河區(qū)六合社區(qū)的《六合社區(qū)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》等。

2.1.2 應(yīng)急隊(duì)伍組建及培訓(xùn)逐步明朗

人力資源是突發(fā)應(yīng)急處置的核心力量。[4]突發(fā)應(yīng)急處置工作的開展、應(yīng)急處置能力的提升均需要一支健全完善的突發(fā)應(yīng)急隊(duì)伍。十年來，從提出組建突發(fā)應(yīng)急隊(duì)伍，到印發(fā)加強(qiáng)基層應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)的意見，再到印發(fā)《國家衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍管理辦法(試行)》、制定《2011—2015年全國衛(wèi)生應(yīng)急工作培訓(xùn)規(guī)劃》，突發(fā)事件應(yīng)急隊(duì)伍經(jīng)歷了組建、規(guī)范化建設(shè)過程。突發(fā)應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)工作逐步有制度可依、應(yīng)急隊(duì)伍培訓(xùn)制度逐步明朗。

在應(yīng)急隊(duì)伍組建方面，2005年衛(wèi)生應(yīng)急工作要點(diǎn)指出，應(yīng)組建應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的專家委員會和衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍。[5]2006年制定的《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》指出，“專家咨詢委員會由衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)組建，醫(yī)療機(jī)構(gòu)、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)和出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理的專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)”。[6]2007年《關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急管理工作的意見》對基層應(yīng)急隊(duì)伍的組建工作加以規(guī)定。2009年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)的意見》，詳細(xì)規(guī)定了基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍和專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍的組成、職責(zé)和管理體制。原衛(wèi)生部先后于2010年和2011年分別制定并印發(fā)了《國家衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍管理辦法(試行)》和《衛(wèi)生部突發(fā)事件衛(wèi)生應(yīng)急專家咨詢委員會管理辦法》，以加強(qiáng)和規(guī)范應(yīng)急隊(duì)伍的管理。

在應(yīng)急隊(duì)伍培訓(xùn)方面，最初簡單提出對應(yīng)急隊(duì)伍進(jìn)行分級分類培訓(xùn)，隨后進(jìn)一步明確了進(jìn)行應(yīng)急隊(duì)伍培訓(xùn)的各類預(yù)案手冊，原衛(wèi)生部于2011印發(fā)《2011—2015年全國衛(wèi)生應(yīng)急工作培訓(xùn)規(guī)劃》，明確規(guī)定應(yīng)急工作培訓(xùn)工作的指導(dǎo)思想、原則和培訓(xùn)目標(biāo)，并印發(fā)了《全國衛(wèi)生應(yīng)急工作培訓(xùn)大綱(2011—2015年)》。

2.1.3 應(yīng)急物資保障制度逐步細(xì)化

應(yīng)急物資是保證突發(fā)應(yīng)急處置工作順利開展的重要物質(zhì)支撐。應(yīng)急物資保障工作經(jīng)歷了從提出儲備計(jì)劃，到明確衛(wèi)生行政部門、發(fā)展改革部門等相關(guān)部門職責(zé)，再到詳細(xì)規(guī)定應(yīng)急物資儲備目錄、供應(yīng)方式、調(diào)用機(jī)制的過程。

2003年印發(fā)的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》即提出保證突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)應(yīng)急設(shè)施、設(shè)備、救治藥品和醫(yī)療器械等物質(zhì)儲備。2006年《國家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案》明確在物資儲備中各方的職責(zé)，“衛(wèi)生行政部門提出醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急藥品、醫(yī)療器械、設(shè)備、快速檢測器材和試劑、衛(wèi)生防護(hù)用品等物資的儲備計(jì)劃建議。發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)組織應(yīng)急物資的生產(chǎn)、儲備和調(diào)運(yùn)，保證供應(yīng)，維護(hù)市場秩序，保持物價(jià)穩(wěn)定。應(yīng)急儲備物資使用后要及時(shí)補(bǔ)充”。[7]2010年，原衛(wèi)生部應(yīng)急辦印發(fā)的《關(guān)于加快突發(fā)公共事件衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)和發(fā)展的指導(dǎo)意見》則進(jìn)一步明確指出，完善衛(wèi)生應(yīng)急物資目錄，確定儲備種類、數(shù)量和方式，建立應(yīng)急物資調(diào)用程序和調(diào)運(yùn)機(jī)制。

2.2 突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理階段

2.2.1 突發(fā)事件信息報(bào)告責(zé)任逐步明確

高效、快捷、暢通的信息采集、傳遞和報(bào)告機(jī)制可以保證突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)測、預(yù)警工作的有效進(jìn)行，以及各項(xiàng)應(yīng)急措施的順利落實(shí)。[8]突發(fā)事件報(bào)告工作經(jīng)歷了明確逐層上報(bào)“信息流”、規(guī)范信息管理報(bào)告工作、明確責(zé)任報(bào)告人和報(bào)告單位的過程。

2003年《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的上報(bào)工作進(jìn)行了規(guī)定。2005年，原衛(wèi)生部辦公廳印發(fā)《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)信息報(bào)告管理工作規(guī)范(試行)》，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)的業(yè)務(wù)管理工作、網(wǎng)絡(luò)直報(bào)工作、以及事件報(bào)告范圍、標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、方式、時(shí)限和程序等均做了明確規(guī)定。2006年的《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件社區(qū)(鄉(xiāng)鎮(zhèn))應(yīng)急預(yù)案編制指南(試行)》規(guī)定突發(fā)公共衛(wèi)生事件責(zé)任報(bào)告單位包括“縣級以上各級人民政府衛(wèi)生行政部門指定的突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測機(jī)構(gòu)、各級各類醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生行政部門、縣級以上地方人民政府和檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)、食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)監(jiān)測機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)等有關(guān)單位”；責(zé)任報(bào)告人包括“執(zhí)行職務(wù)的各級各類醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的醫(yī)療衛(wèi)生人員、個(gè)體開業(yè)醫(yī)生”。[6]

2.2.2 現(xiàn)場處置分工逐步清晰

明確應(yīng)急處置過程中各方職責(zé)和處置流程，可確保應(yīng)急處置工作的高效完成和處置的有效性，進(jìn)而切實(shí)減少突發(fā)公共衛(wèi)生事件產(chǎn)生的危害。近年來突發(fā)事件的現(xiàn)場處置工作規(guī)定逐步細(xì)化，各方職責(zé)明晰，且越來越重視基層隊(duì)伍在突發(fā)事件第一現(xiàn)場中的作用。

《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中初步規(guī)定突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，有關(guān)部門應(yīng)立即到達(dá)規(guī)定崗位，并采取有關(guān)控制措施。2006年的《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》和《國家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案》則詳細(xì)規(guī)定各級人民政府、衛(wèi)生行政部門、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)、出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置中應(yīng)采取的應(yīng)對措施，以及醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)急救援各級響應(yīng)的啟動和行動，現(xiàn)場搶救和轉(zhuǎn)送傷員的工作。2007年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急管理工作的意見》進(jìn)一步明確了發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)基層組織和單位、基層群眾的職責(zé)。

2.3 突發(fā)公共衛(wèi)生事件總結(jié)評估階段

突發(fā)應(yīng)急處置能力的提升需經(jīng)歷循環(huán)往復(fù)的過程，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置完成后，對應(yīng)急處置工作進(jìn)行評估，有助于發(fā)現(xiàn)處置過程中存在的不足，以便有針對性的完善。綜觀十年來突發(fā)應(yīng)急處置政策，與其他環(huán)節(jié)工作相比，評估工作涉及的相對較少，但已得到一定的重視，且相關(guān)規(guī)定正逐步細(xì)化。

2005年《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》提出：“要對特別重大突發(fā)公共事件的起因、性質(zhì)、影響、責(zé)任、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和恢復(fù)重建等問題進(jìn)行調(diào)查評估”。2006年頒布的《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》對評估工作的領(lǐng)導(dǎo)、上報(bào)工作進(jìn)行了說明。2007年印發(fā)的《全國衛(wèi)生部門衛(wèi)生應(yīng)急管理工作規(guī)范》對評估工作的具體內(nèi)容、評估方式、評估步驟和流程做了具體規(guī)定。到2008年，原衛(wèi)生部制定并下發(fā)了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件經(jīng)濟(jì)損失評估測算表(試行)》，以指導(dǎo)并規(guī)范突發(fā)公共衛(wèi)生事件經(jīng)濟(jì)損失評估工作的開展。

3 突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置政策存在的問題

3.1 治理方式尚未實(shí)現(xiàn)從被動治理向預(yù)見性治理轉(zhuǎn)變

降低突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危害，不僅需要完善的突發(fā)應(yīng)急處置，更需提前采取預(yù)防措施，做到未雨綢繆。縱觀十年來的近百余項(xiàng)政策，大多為事發(fā)后如何處置的被動治理，僅有極少數(shù)政策提及事先評估風(fēng)險(xiǎn)并采取相應(yīng)的預(yù)防策略。

2006年印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、完善機(jī)制全面推進(jìn)衛(wèi)生應(yīng)急工作的通知》指出：“衛(wèi)生應(yīng)急工作應(yīng)堅(jiān)持預(yù)防為主的方針，積極有序開展突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)隱患排查工作。”[9]2007年《關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急管理工作的意見》和《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》指出各級政府在公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)評估中的具體工作和所需承擔(dān)的責(zé)任。2012年，原衛(wèi)生部辦公廳印發(fā)《突發(fā)事件公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)評估管理辦法》，雖對風(fēng)險(xiǎn)評估工作原則、評估過程、評估類別以及相關(guān)負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)等有所規(guī)定，但對實(shí)踐的具體指導(dǎo)需進(jìn)一步強(qiáng)化。

3.2 相關(guān)政策缺乏操作性

政策是國家管理活動的手段，是社會活動的規(guī)范和準(zhǔn)則。[1]突發(fā)應(yīng)急處置政策用以指導(dǎo)應(yīng)急處置工作的開展。回顧現(xiàn)有政策，并與國外相關(guān)政策和實(shí)踐需求相比，已有應(yīng)急預(yù)案、工作規(guī)范、指南等的政策表述含糊，缺乏具體規(guī)定，因而影響其現(xiàn)實(shí)操作性。

例如，2006年頒布的《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》中，關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測的規(guī)定為：“各級醫(yī)療、疾病預(yù)防控制、衛(wèi)生監(jiān)督和出入境檢疫機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)開展突發(fā)公共衛(wèi)生事件的日常監(jiān)測工作?！比欢?，對各單位的監(jiān)測范圍、監(jiān)測頻率和具體職責(zé)均未提及，在實(shí)踐中會導(dǎo)致“重疊區(qū)”和“空白區(qū)”，影響監(jiān)測效率。再如，2007年印發(fā)的《全國衛(wèi)生部門衛(wèi)生應(yīng)急管理工作規(guī)范》中關(guān)于現(xiàn)場處置的規(guī)定為：“及時(shí)組織醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)對事件進(jìn)行初步核實(shí)、確認(rèn)，在采取必要措施的同時(shí)，按要求向本級人民政府和上級衛(wèi)生行政部門報(bào)告?！逼渲?，“及時(shí)”、“必要”的表述亦過于模糊，執(zhí)行隨意性大，且為相關(guān)負(fù)責(zé)人提供了規(guī)避責(zé)任的理由。

3.3 標(biāo)準(zhǔn)適用性差，時(shí)效性不強(qiáng)

應(yīng)急物資是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置過程中不可或缺的要素。[10]為加強(qiáng)衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)，保證衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍有效開展工作的裝備，原衛(wèi)生部制定《衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍裝備參考目錄(試行)》(衛(wèi)辦應(yīng)急發(fā)〔2008〕207號)，對醫(yī)療救援、傳染病控制、中毒處置、核放射處置等所需藥品、儀器設(shè)備和個(gè)人防護(hù)用具的配備均做了規(guī)定。但由于各地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)因素存在差異，且突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)隱患與應(yīng)急能力也會隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而變化，導(dǎo)致不同地區(qū)不同階段發(fā)生的突發(fā)事件也有所不同，物品儲備形式單一，存在信息溝通不暢導(dǎo)致資源浪費(fèi)的問題。[11]若不因地制宜的對標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，并適時(shí)更新，會影響資源的利用效率。

4 小結(jié)

縱觀十年，我國突發(fā)應(yīng)急處置工作的政策逐步完善，政策變遷體現(xiàn)了政府相關(guān)部門對突發(fā)應(yīng)急關(guān)注點(diǎn)的變化和認(rèn)識的深化?？傮w來看，突發(fā)應(yīng)急政策經(jīng)歷了從簡單提出到明確職責(zé)，從指明任務(wù)到規(guī)范操作的變化過程。但是，我國突發(fā)事件應(yīng)急處置治理方式仍以被動治理為主；政策的操作性、對實(shí)踐的指導(dǎo)性仍有待提高；相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定缺乏因地制宜的考慮，且更新緩慢。因此，需要不斷完善更新突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急處置政策及相關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，以進(jìn)一步提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置能力。

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(編輯 薛 云)

PolicieschangerelatedtopublichealthemergencydisposalinChina:From2003to2013

SUNMei1,WUDan1,SHIJian-hua2,LICheng-yue1,LVJun1,SUZhong-xin3,NINGNing4,ZHANGJian-hua5,XUPeng6,HAOMo1

1.ResearchInstituteofHealthDevelopmentStrategies,FudanUniversity,Shanghai200032,China

2.ShanghaiXuhuiDistrictCenterforDiseaseControlandPrevention,Shanghai200031,China

3.NationalSocialScienceInnovativeResearchBaseofPublicManagementandPolicyofFudanUniversity,Shanghai200433,China

4.HealthManagementCollegeofHarbinMedicalUniversity,HarbinHeilongjiang150086,China

5.SchoolofManagement，WeifangMedicalCollege，WeifangShandong261053，China

6.NationalCenterforAIDS/STDControlandPrevention,ChinaCDC,Beijing102206,China

Great attention had been paid to public health emergency after SARS outbroken 2003,related policies had been gradually perfected.Policies issued on the national level from 2003 to 2013 had been searched and analyzed from emergency plan establishing,emergency team organization and training,emergency material storage,information report rules,field disposal arrangement,emergency assessment to governance methods.It can be concluded that in the past ten years,public health emergency policies had been elaborated,emergency plan contents had been detailed,emergency team organization and training had been explicited,emergency material storage regulations had been enhanced,the responsibility of every unit in field disposal had been cleared,emergency assessment had been emphasized.But public health emergency disposal is dominated passively.Related policies lack of operability.Material standards lack of applicability and timeliness.Govern concept should be changed,disposal policies and standards should be perfected and renewed.

Public health emergency; Emergency disposal; Policy change

國家自然科學(xué)基金(71373004、71003025、71303058)；高等學(xué)校博士學(xué)科點(diǎn)專項(xiàng)科研基金(20120071110055)；衛(wèi)生公益性行業(yè)科研專項(xiàng)基金(201002028)；國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目(13AZD081)；教育部創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)發(fā)展計(jì)劃(IRT_13R11)；復(fù)旦大學(xué)“985工程”三期整體推進(jìn)社會科學(xué)研究項(xiàng)目(2012SHKXQN008)；復(fù)旦大學(xué)上海醫(yī)學(xué)院應(yīng)急課題；健康領(lǐng)域社會風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測治理協(xié)同創(chuàng)新中心項(xiàng)目

孫梅，女(1979年—)，博士，副教授，主要研究方向?yàn)樾l(wèi)生管理與衛(wèi)生政策研究。E-mail：sunmei@fudan.edu.cn

郝模。E-mail：haomo03@fudan.edu.cn

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2014.07.004

2014-06-11

2014-07-01