□ 王俊豪

完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制需要加強(qiáng)市場監(jiān)管

□ 王俊豪

一、《決定》高度重視市場監(jiān)管問題

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）多次提到并強(qiáng)調(diào)市場監(jiān)管問題：例如，《決定》強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是“處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。要著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題。”①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。

必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進(jìn)市場化改革，政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強(qiáng)市場監(jiān)管，維護(hù)市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場失靈。加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。

對于國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)，實(shí)行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革。為支持非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，要堅持權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等，制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域具體辦法。推進(jìn)城市建設(shè)管理創(chuàng)新，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營。

改革市場監(jiān)管體系，實(shí)行統(tǒng)一的市場監(jiān)管，反對地方保護(hù)，反對壟斷和不正當(dāng)競爭。要完善主要由市場決定價格的機(jī)制，推進(jìn)水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域價格改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價格。政府定價范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)，提高透明度，接受社會監(jiān)督。在廢除對非公有制經(jīng)濟(jì)各種形式的不合理規(guī)定，消除各種隱性壁壘，健全公共安全體系方面，要完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立最嚴(yán)格的覆蓋全過程的監(jiān)管度，保障食品藥品安全。

二、加強(qiáng)市場監(jiān)管

是建立與完善市場經(jīng)濟(jì)體制的必由之路

從國際經(jīng)驗(yàn)看，就壟斷性產(chǎn)業(yè)而言，美國等少數(shù)發(fā)達(dá)國家主要以民營企業(yè)為經(jīng)營主體，與此相適應(yīng)，這些國家較早在壟斷性產(chǎn)業(yè)建立現(xiàn)代監(jiān)管體制。而日本和多數(shù)歐洲國家對壟斷性產(chǎn)業(yè)曾長期實(shí)行國有企業(yè)壟斷經(jīng)營的體制，只是在20世紀(jì)80年代才開始對壟斷性產(chǎn)業(yè)實(shí)行以促進(jìn)競爭和民營化為主要內(nèi)容的重大改革，并在改革過程中，才逐步建立了現(xiàn)代監(jiān)管體制。

從20世紀(jì)80年代以來，我國在借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合本國實(shí)際，對壟斷性產(chǎn)業(yè)逐步實(shí)行兩大改革：一是引進(jìn)并強(qiáng)化競爭機(jī)制，實(shí)現(xiàn)有效競爭；二是積極推行市場化改革，一定數(shù)量的民營企業(yè)成為這些產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營主體，并把國有企業(yè)改造成混合所有制企業(yè)，以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的需要。 壟斷性產(chǎn)業(yè)改革后，政府就不能像過去管理單純的國有企業(yè)的方式去管理混合所有制企業(yè)和民營企業(yè)，從而“倒逼”政府改革壟斷性產(chǎn)業(yè)的傳統(tǒng)管理體制，建立與壟斷性產(chǎn)業(yè)改革相適應(yīng)的新的監(jiān)管體制，對這些混合所有制企業(yè)和民營企業(yè)實(shí)行有效監(jiān)管，以解決壟斷性產(chǎn)業(yè)改革后新的市場失靈問題。

同時，中國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，客觀上需要加強(qiáng)對環(huán)境保護(hù)、衛(wèi)生健康和工作場所安全等方面的監(jiān)管。這些都使政府監(jiān)管職能具有不斷強(qiáng)化的趨勢。為此，黨的十六大首次把市場監(jiān)管作為一個新的政府職能，也是適應(yīng)建立與完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制需要而產(chǎn)生并加強(qiáng)的一個重要政府職能。

三、我國的市場監(jiān)管面臨巨大挑戰(zhàn)

以環(huán)境污染為例，我國的環(huán)境污染問題十分嚴(yán)重。在大氣污染方面，近年來霧霾問題已成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)問題，如在2013年1月11日上午8時，北京空氣質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，北京無論城區(qū)、郊區(qū)還是交通環(huán)境評價點(diǎn)，pm2.5指數(shù)達(dá)到240到460之間，屬六級嚴(yán)重污染。這次霧霾天氣不僅發(fā)生在北京，而是覆蓋了我國中東部地區(qū)的近1/3的國土，從北京、天津到石家莊，從鄭州、南通到貴陽，空氣污染指數(shù)紛紛“爆表”，74個重點(diǎn)監(jiān)測城市近半數(shù)嚴(yán)重污染。

在水污染方面，據(jù)人民網(wǎng)2013年2月18日的《地下水污染，沉默就是縱容》報道，我國地下水污染問題十分嚴(yán)重，基本清潔的僅占3%，輕度污染占33%，嚴(yán)重污染的占64%。我國的地表水污染也比較嚴(yán)重，Ⅰ類、Ⅱ類、Ⅲ類水水質(zhì)比例分別為1%、22%和29%；Ⅳ類水及以上占48%，不能用作飲用水水源。①王石川：《地下水污染，沉默就是縱容》，《人民日報》（海外版）2013年2月18日。

在垃圾污染方面，我國1/3以上的城市陷入垃圾圍城困局，有2/3的設(shè)市城市處于垃圾包圍之中，1/4已無垃圾填埋堆放場地。全國城市垃圾堆存累計侵占土地超過5億平方米，每年的經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)300億元。②《中國超過1/3城市正深陷“垃圾圍城”困局》，《新京報》2010年11月1日。

我國的食品安全問題也非常突出。近年來，食品安全問題頻發(fā)，例如，2011年以來曝光的地溝油事件、紅牛胭脂紅事件、工業(yè)松香生產(chǎn)松香鴨事件、白酒塑化劑事件、奶粉汞超標(biāo)事件、毒姜事件。這些食品安全事件已成為社會管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題。

在壟斷性行業(yè)監(jiān)管、民間資本進(jìn)入的特許經(jīng)營監(jiān)管等方面更是普遍存在監(jiān)管不到位或監(jiān)管過度問題，甚至存在監(jiān)管者被俘虜而發(fā)生嚴(yán)重的腐敗問題。

四、加強(qiáng)市場監(jiān)管的主要途徑

要從根本上解決上述監(jiān)管問題，需要加強(qiáng)有效的政府監(jiān)管。其基本思路是，按照《決定》對市場監(jiān)管的相關(guān)要求，加強(qiáng)監(jiān)管理論對實(shí)踐的指導(dǎo)作用，促進(jìn)政府監(jiān)管體系創(chuàng)新：

（一）完善市場監(jiān)管法規(guī)政策體系

目前我國的市場監(jiān)管還缺乏較為完善的法規(guī)政策體系的支持，已有的一些法規(guī)政策頒布的時間早、時效性差，如《電力法》1995年出臺，距今已有18年歷史；《電信法》1980年開始起草，至今未出臺；缺乏基礎(chǔ)性的《城市公用事業(yè)法》，導(dǎo)致城市公用事業(yè)政府監(jiān)管立法缺乏權(quán)威性和系統(tǒng)性。因此急需完善市場監(jiān)管法規(guī)政策體系，按照《決定》建設(shè)法治中國的要求，實(shí)現(xiàn)依法治國、依法執(zhí)政、依法行政。

（二）建立高效的監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系

目前監(jiān)管機(jī)構(gòu)的多頭管理、缺位、越位問題并存，而且十分突出。以城市供水行業(yè)為例，在城市一級供水行業(yè)監(jiān)管部門設(shè)置十分混亂，條塊分割較為嚴(yán)重，涉及建設(shè)、水利、環(huán)保、衛(wèi)生、發(fā)改、財政、國資、質(zhì)監(jiān)等多個部門，形成“九龍治水”的局面，這必然嚴(yán)重影響政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的相互協(xié)調(diào)，削弱政府監(jiān)管的有效性。因此急需建立高效的監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系。按照《決定》對深化行政執(zhí)法體制改革的要求，“整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制?！雹邸吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。

（三）形成多元的監(jiān)管監(jiān)督體系

目前我國市場監(jiān)管領(lǐng)域，立法監(jiān)督還比較薄弱，部門立法，部門利益法定化問題比較突出；上級行政監(jiān)管部門對下級監(jiān)管部門的監(jiān)督不力；司法監(jiān)督基本缺位；社會公眾監(jiān)督還缺乏有效途徑。因此急需形成以立法監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會監(jiān)督為核心內(nèi)容的“四位一體”的多元監(jiān)管監(jiān)督體系。按照《決定》強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系的要求，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系。

（四）構(gòu)建科學(xué)的監(jiān)管績效評價體系

目前，績效評價主體主要是上級行政機(jī)關(guān)，社會公眾參與較少；評價方法多通過打分完成，主觀性較大；評價方式多為“運(yùn)動式”、“評比式”，隨意性較大，持續(xù)性、規(guī)范性不強(qiáng)；評價的封閉性、神秘性、主觀性較強(qiáng)，透明度、公開化和客觀性還不夠。因此急需構(gòu)建以監(jiān)管機(jī)構(gòu)能力、經(jīng)濟(jì)績效、社會績效、行政績效這四個方面為核心內(nèi)容的市場監(jiān)管績效評價體系。按照《決定》優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)的要求，嚴(yán)格績效管理，突出責(zé)任落實(shí)，確保權(quán)責(zé)一致。

在上述監(jiān)管體系中，由于監(jiān)管法規(guī)政策是監(jiān)管機(jī)構(gòu)運(yùn)行的依據(jù)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)是政策法規(guī)的執(zhí)行主體，管制監(jiān)督體系是監(jiān)管機(jī)構(gòu)有效運(yùn)行的保障，監(jiān)管績效評價是提高監(jiān)管科學(xué)性的重要手段，這又決定了這四個構(gòu)成要素相互聯(lián)系、相互制約，共同構(gòu)成一個有機(jī)體系，為政府實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管提供基本的制度保障。

作者王俊豪，男，浙江財經(jīng)大學(xué)校長（杭州 310018）。