趙俊男

［摘要］公共政策模型的演進(jìn)和發(fā)展是政策理論與現(xiàn)實(shí)共同作用的結(jié)果。模型是對(duì)現(xiàn)實(shí)世界某個(gè)方面的抽象概括和簡化表達(dá)，公共政策模型有助于我們更全面、更透徹地進(jìn)行公共政策分析，指導(dǎo)公共政策實(shí)踐，改善公共政策系統(tǒng)，端正人類社會(huì)的發(fā)展方向。本文通過對(duì)公共政策模型的再現(xiàn)與比較，旨在了解公共政策模型的發(fā)展趨勢(shì)，探討公共政策模型在社會(huì)現(xiàn)實(shí)中的價(jià)值和應(yīng)用。

［關(guān)鍵詞］公共政策；模型；政策分析

［中圖分類號(hào)］Ｄ０３５［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］Ａ［文章編號(hào)］１６７２－２４２６（２０１４）０６－００７１－０４公共政策是現(xiàn)代社會(huì)政治生活中最為常見的概念之一。從上世紀(jì)４０年代末開始，公共政策問題逐漸被西方學(xué)者，特別是美國高等院校的研究者所關(guān)注，經(jīng)歷了短短的２０多年時(shí)間，這種新的研究方向迅速發(fā)展并體制化，最終誕生了一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的新學(xué)科——公共政策學(xué)。２０世紀(jì)７０年代后，這門新學(xué)科對(duì)現(xiàn)實(shí)政策系統(tǒng)和社會(huì)發(fā)展所產(chǎn)生的積極影響，已經(jīng)使得它成為學(xué)界和政界共同關(guān)注的學(xué)科，也成為當(dāng)代社會(huì)治理的重要理論工具。

作為表達(dá)階級(jí)意志的工具和治理國家的手段，公共政策既要對(duì)全社會(huì)的價(jià)值做權(quán)威性的分配，又要調(diào)節(jié)各種利益關(guān)系。它常以行為準(zhǔn)則或行為規(guī)范的方式出現(xiàn)，由一系列的行為構(gòu)成行動(dòng)過程，政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)估及終結(jié)的每一個(gè)環(huán)節(jié)，都會(huì)對(duì)政策客體產(chǎn)生深刻的影響。

模型是對(duì)現(xiàn)實(shí)世界某個(gè)方面進(jìn)行簡化的表達(dá)形式，政治模型有助于我們更全面、更透徹地進(jìn)行公共政策分析。一般說來，常用的公共政策模型主要有以下幾種：全面理性模型、有限理性模型、漸進(jìn)主義模型、混合掃描模型、團(tuán)體均衡模型、博弈模型、精英模型和公共選擇模型，下面我們進(jìn)行具體分析和逐一闡述。

一、常用公共政策模型簡介

（一）全面理性模型和有限理性模型

全面理性模型，又常被稱為純粹理性模式，主要指決策者能夠根據(jù)完整而綜合的資料作出合理性的決策。公共政策全面理性模型的核心主張是，“政策的決策者必須知道所有的社會(huì)價(jià)值偏好及其相對(duì)權(quán)重，必須掌握所有的備選方案和每一個(gè)備選方案可能產(chǎn)生的后果；必須能夠估計(jì)每一個(gè)政策方案可能得到或者失去的社會(huì)價(jià)值比例，能夠選擇最為經(jīng)濟(jì)有效的政策方案。”

與全面理性模型相對(duì)，有限理性模型的理論家認(rèn)為決策者的行為只能依賴有限理性而非全面理性。有限理性主要指介于理性和非理性之間的狀態(tài)。其代表學(xué)者西蒙（Ｈｅｒｂｅｒｔ Ａ．Ｓｉｍｏｎ）和馬奇（Ｊａｍｅｓ Ｇ．Ｍａｒｃｈ）指出，有限理性決策的大致步驟是：①確定需要解決的問題或所要達(dá)到的目標(biāo)；②決定政策目標(biāo)的最低標(biāo)準(zhǔn)；③選擇一個(gè)可行的方案；④評(píng)估這一方案是否符合所確定的最低標(biāo)準(zhǔn)；⑤如果此方案無法接受，再檢查其他方案，并要逐一通過評(píng)估過程；⑥如果這一方案符合標(biāo)準(zhǔn)并可行，即可開始行動(dòng)；⑦執(zhí)行之后，評(píng)定此方案及其難易程度，并將結(jié)果作為提高或降低標(biāo)準(zhǔn)的參考。

（二）漸進(jìn)主義模型和混合掃描模型

漸進(jìn)主義模型是由美國著名的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家、政策分析學(xué)家林德布洛姆（Ｃｈａｒｌｅｓ Ｅ．Ｌｉｎｄｂｌｏｍ）提出的，漸進(jìn)主義模型的核心觀點(diǎn)簡言之是認(rèn)為政策是過去政策的補(bǔ)充和修正。這一模型的大意是，政策制定以現(xiàn)行的政策作為基本方案，在與其他新方案相互比較后，制定出對(duì)現(xiàn)行政策的修改、增加的新政策。

林德布洛姆認(rèn)為，人們講求實(shí)用，政策決策者也不例外，他們往往不會(huì)去探求“政策最好的方式”，而是找到“政策有效的方式”就會(huì)結(jié)束探尋。政策的探尋工作通常始于過往的、正在發(fā)生的或熟悉的政策，所以政策方案的選擇往往是從與現(xiàn)實(shí)政策最為接近的方案開始。只有這樣的方案無法令人滿意或不可行，政策決策者才會(huì)去嘗試更為激進(jìn)的政策變革。

在批判傳統(tǒng)的全面理性模型和林德布洛姆的漸進(jìn)模型的基礎(chǔ)上，哥倫比亞大學(xué)社會(huì)學(xué)教授埃澤奧尼（Ａｍｉｔａｉ Ｅｔｚｉｏｎｉ）提出了他所謂的第三種模型——混合掃描模型?；旌蠏呙枘Ｐ涂紤]到全面理性模型和漸進(jìn)模型的合理性因素，也對(duì)其不合理性因素做了全面的分析，在這些分析的基礎(chǔ)上，埃澤奧尼允許政策分析同時(shí)使用理性模型和漸進(jìn)主義模型，并認(rèn)為在一些場(chǎng)合全面理性模型是合適的，而在另外一些場(chǎng)合，漸進(jìn)模式更為合理。而且，混合掃描理論也考慮到公共決策者能力的差別，根據(jù)決策者的不同情況和政策的實(shí)際要求，決定掃描的范圍，掃描的范圍越廣，決策相對(duì)越合理越有意義。

（三）團(tuán)體均衡模型和博弈模型

團(tuán)體均衡模型的主要觀點(diǎn)是認(rèn)為政策是團(tuán)體利益的平衡，根據(jù)美國政治學(xué)家大衛(wèi)·杜魯門（Ｄａｖｉｄ Ｔｒｕｍａｎ）的說法，利益集團(tuán)就是“社會(huì)中具有共同態(tài)度、向其他團(tuán)體提出特定要求的團(tuán)體”。政策決策的主要任務(wù)就是要協(xié)調(diào)團(tuán)體間的沖突，首先需要確立團(tuán)體斗爭的規(guī)則，然后根據(jù)規(guī)則制定折中政策以平衡各方利益，最后推動(dòng)妥協(xié)性公共政策的實(shí)施。

團(tuán)體理論認(rèn)為，任一特定時(shí)間的公共政策，都是團(tuán)體競(jìng)爭達(dá)成平衡的結(jié)果，這種平衡主要由利益集團(tuán)的相對(duì)影響力決定。而團(tuán)體影響力又主要取決于團(tuán)體成員數(shù)量、財(cái)力、組織力量、領(lǐng)導(dǎo)、與決策者的關(guān)系、內(nèi)部凝聚力等因素。政治學(xué)家厄爾·萊瑟姆（Ｅａｒｌ Ｌａｔｈａｍ）從團(tuán)體理論視角出發(fā)，對(duì)公共政策作了如下描述：“所謂公共政策，實(shí)際上就是團(tuán)體競(jìng)爭在既定時(shí)間達(dá)到均衡的結(jié)果，它代表的是相互競(jìng)爭的派別或團(tuán)體堅(jiān)持不懈的努力為維護(hù)自身利益而達(dá)到平衡……立法機(jī)關(guān)裁決團(tuán)體之間的斗爭，認(rèn)可取得勝利的團(tuán)體，并用法令或條例把放棄、妥協(xié)和征服等記錄在案?！?/p>

博弈模型所關(guān)注的是當(dāng)兩個(gè)或兩個(gè)以上的理性參與者進(jìn)行公共政策選擇時(shí)，自己選擇的結(jié)果不僅表達(dá)著自己個(gè)人的政策傾向，還取決于其他人所作出的選擇。一言以蔽之，公共政策是競(jìng)爭狀態(tài)下的理性選擇。博弈理論認(rèn)為，政策是特定情境的產(chǎn)物，人們不可能在特定情境中作出獨(dú)立的“最佳”選擇，這種“最佳”的結(jié)果要依賴于其他人所作出的選擇。

（四）精英模型和公共選擇模型

精英理論認(rèn)為公共政策是統(tǒng)治精英的偏好，民眾對(duì)公共政策缺乏了解甚至是麻木的，通常精英集團(tuán)能夠在政策問題上塑造大眾輿論，而不是大眾輿論塑造了精英對(duì)政策的看法和觀點(diǎn)。公共政策是從精英流向大眾的，它們從來不會(huì)來源于大眾的需求。雖然大眾的福利也可能成為精英制定政策的一個(gè)重要影響因素，但這主要是因?yàn)榫⒓瘓F(tuán)的價(jià)值觀念中會(huì)有“公眾取向”的使命感，大眾對(duì)精英的決策行為最多只能產(chǎn)生一種間接的影響。

與精英模型相對(duì)，公共選擇理論家聲稱政策是自利個(gè)人的群體選擇。公共選擇理論學(xué)者大多繼承了英國政治哲學(xué)家約翰·洛克的思想，認(rèn)為政府源于個(gè)體之間的社會(huì)契約，為了彼此的利益，人們遵守法律并支持政府，以換取政府對(duì)他們生命、自由和財(cái)產(chǎn)的保護(hù)。政黨及其候選人為贏得選舉，政策主張會(huì)向大眾更為傾向的立場(chǎng)靠攏，以便能夠吸引更多的選民，實(shí)現(xiàn)得票數(shù)的最大化。從這個(gè)意義出發(fā)，公共政策是公民個(gè)人在追求自我利益的過程中，經(jīng)過集體選擇的結(jié)果。

二、公共政策模型的分析與評(píng)價(jià)

（一）不同政策模型的對(duì)比

可以說上述的每一種公共政策模型都為我們考察公共政策提供了獨(dú)特的視角，我們必須了解的是，盡管不同的模型有著對(duì)公共政策不同的理解，其中還有一些相對(duì)的觀點(diǎn)，但是這些模型并不是競(jìng)爭性的，也不是沖突的，都有其各自的適用范圍。它們對(duì)公共政策的不同關(guān)注焦點(diǎn)，可以為我們從不同方面理解公共政策提供幫助。

全面理性模型是早期的政策分析模型，它為我們展示了如何完善的進(jìn)行政策制定，雖然在實(shí)踐的層面有著過于理性化的成分，但是它畢竟為我們提供了詳細(xì)優(yōu)化的政策制定路徑，而且全面理性模型構(gòu)成了以后幾乎所有政策模型的出發(fā)點(diǎn)和根據(jù)，正因?yàn)樗皇菬o懈可擊的，所以后續(xù)的政策模型大多在批評(píng)全面理性模型的局限性和操作難度中建立，當(dāng)然在批判的過程中全面理性模型的合理成分也得到充分的吸收。

有限理性模型和漸進(jìn)模型就是隨之發(fā)展的代表。有限理性模型在深刻闡釋全面理性模型的先決條件的基礎(chǔ)上，指出這種“完善理性”的實(shí)現(xiàn)困境：即決策者知識(shí)的不完備性、對(duì)結(jié)果預(yù)測(cè)的困難性和決策者行為的范圍限制。有限理性模型強(qiáng)調(diào)了非理性因素在決策中的重要性，對(duì)后續(xù)的理論產(chǎn)生了廣泛的影響。

相對(duì)于有限理性模型，漸進(jìn)主義模型更易于被政策制定者接受。政策決策者之所以愿意采用漸進(jìn)的做法，有如下幾個(gè)方面的原因：第一，決策者通常沒有足夠的人力、物力、財(cái)力和時(shí)間來調(diào)查能夠替代現(xiàn)行政策的方案；第二，決策者往往愿意承認(rèn)以往政策的合法合理性，并且全新的或完全不同的政策存在著不確定性和風(fēng)險(xiǎn)；第三，徹底的變革意味著可能有巨大的投入，這也阻礙著現(xiàn)行政策的改變；第四，漸進(jìn)主義也是政治上的權(quán)宜之計(jì)。雖然漸進(jìn)模型有著更廣泛的適用，但是它顯而易見的保守也為它帶來了諸多的批評(píng)。批評(píng)者認(rèn)為，漸進(jìn)主義模型安于現(xiàn)狀忽視社會(huì)變革尤其是革命，而且它注重短期目標(biāo)而忽視長遠(yuǎn)目標(biāo)，不適應(yīng)于重大的、帶有根本性的戰(zhàn)略性決策。

混合掃描模型是全面理性模型和漸進(jìn)主義模型相結(jié)合的產(chǎn)物。它的重要意義在于首次考慮到了決策模型的疊加使用。雖然它主要建立在理論推導(dǎo)的基礎(chǔ)上，也就是說這一模型如何運(yùn)用于實(shí)際尚未明確，但它畢竟提醒我們要注意這樣一些事實(shí)，即就公共政策決策的性質(zhì)、重要性及范圍的不同應(yīng)使用不同的決策模型。

團(tuán)體均衡模型把政策視為團(tuán)體利益的平衡結(jié)果，其實(shí)在政策活動(dòng)中團(tuán)體之間的互動(dòng)確實(shí)是政治生活的基本事實(shí)。在很多政策變遷的過程中，公共政策會(huì)朝著影響力增強(qiáng)的團(tuán)體所希望的方向運(yùn)動(dòng)發(fā)展，而影響力減弱的團(tuán)體的愿望會(huì)遭遇政策的背離。

博弈模型將理性決策者置于相互依賴的選擇之中?！安┺恼摺奔瓤梢允莻€(gè)人，也可以是利益團(tuán)體，還可以是國家政府或者國際聯(lián)盟。博弈模型非常注重量化研究，數(shù)學(xué)的演繹方式被大量采用，模型精準(zhǔn)化程度顯著提升。并且威懾策略在博弈模型中得到廣泛采用，博弈模型與心理學(xué)、邏輯學(xué)等學(xué)科也產(chǎn)生了交叉影響。

精英模型和公共選擇模型主要是從決策主體的角度探討公共決策方式。精英模型告訴我們公共政策是反映社會(huì)精英的利益、偏好和價(jià)值，而不是反映公眾的需求。競(jìng)選或普選等看似民主的制度，只是一種讓決策精英得到大眾認(rèn)同的方式，大眾的政治情感更多的受到社會(huì)精英的操縱，精英對(duì)大眾的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于大眾對(duì)精英的影響。

與此相對(duì)的公共選擇理論卻認(rèn)為政策源于人們的需求自下而上形成，決策者是公眾的代言人，如果政黨及其候選人要贏得大選，必須放棄自己的政治理念，更多的考慮公眾的價(jià)值訴求。“空想理論家”才會(huì)忽視能夠贏得最高得票數(shù)的中間派策略。雖然民主是人類社會(huì)發(fā)展公認(rèn)的成果，但是社會(huì)精英強(qiáng)大的操控力量仍然是我們不能忽視的事實(shí)。到底是用精英高尚的使命感實(shí)現(xiàn)大眾的福利責(zé)任，還是讓公共政策成為每一個(gè)“政治人”群體選擇的結(jié)果，這是兩種模型帶給我們的從未停止的思考。

（二）政策模型的發(fā)展趨勢(shì)

政策模型經(jīng)歷了大半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，在理論衍化和實(shí)踐發(fā)展的交融促進(jìn)下，政策模型的發(fā)展也呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)和趨勢(shì)。

１．從全面理性向有限理性的發(fā)展

在理性模式中，決策者能夠完全客觀并合乎邏輯的界定問題，他心中目標(biāo)明確，決策過程中的所有行為，都會(huì)指向有效達(dá)成目標(biāo)的備選方案。而且，理性模式不考慮時(shí)間和決策成本的限制，只考慮政策結(jié)果的價(jià)值。這種忽視成本及決策者實(shí)際能力的理想化模型之所以被詬病，是因?yàn)檫@顯然是在實(shí)際政策過程中難以達(dá)成的。決策模型的理論建立者注意到了人類能力的限制、環(huán)境的不確定影響及時(shí)間成本的約束，轉(zhuǎn)而考慮更貼近實(shí)際，更符合實(shí)踐需要的政策模型，為改善公共決策系統(tǒng)，提高公共政策質(zhì)量提供了更有意義的參考。

２．從單一目標(biāo)向多元目標(biāo)的發(fā)展

早期公共政策模型設(shè)立的政策目標(biāo)基本都是單一的，有明確具體的指向，一項(xiàng)政策就是為了解決一個(gè)固定的社會(huì)問題而存在。但是，在政策實(shí)踐中，我們?cè)絹碓阶⒁獾?，作為公共政策的客體之一的社會(huì)問題往往是復(fù)雜社會(huì)關(guān)系、社會(huì)利益的綜合反映，是社會(huì)多個(gè)方面共同作用的結(jié)果。而公共政策另外一個(gè)客體——政策目標(biāo)群體同樣是互動(dòng)頻繁、關(guān)系錯(cuò)綜。社會(huì)的線性發(fā)展只存在于理性的狀態(tài)下，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展趨勢(shì)，使得政策模型必須從簡單的單一目標(biāo)向多層次廣角度的多元目標(biāo)發(fā)展。

３．從封閉系統(tǒng)向開放系統(tǒng)的發(fā)展

前期的政策模型建立于封閉的系統(tǒng)之中，模型理論者一般只關(guān)注政策主體和政策客體的行為和影響。即使考慮環(huán)境因素，也僅僅作為固定前提條件，將環(huán)境當(dāng)作靜止的客觀現(xiàn)實(shí)。但是隨著社會(huì)的發(fā)展，環(huán)境因素對(duì)政策過程的影響越來越顯著，無論是公共政策的制定還是公共政策的執(zhí)行，亦或是政策的評(píng)估和終結(jié)，都受到社會(huì)政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境、科技環(huán)境甚至是地理環(huán)境的影響。而政策理論者正是洞察到了這樣的現(xiàn)實(shí)，才會(huì)在政策的模型的考量中越來越注意政策和環(huán)境的互動(dòng)，建立起開放性的政策系統(tǒng)。

三、公共政策模型的價(jià)值和應(yīng)用

（一）排序并簡化現(xiàn)實(shí)

公共政策模型的實(shí)用性首先在于它對(duì)政策生活進(jìn)行簡化與排序的能力。它可以使我們更清楚的思考政治生活，更全面的理解現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的各種關(guān)系。如漸進(jìn)主義模型會(huì)告訴我們社會(huì)變革的難度和政治家們?yōu)榱司S持社會(huì)穩(wěn)定、保持社會(huì)秩序的折中政策選擇，而博弈模型則會(huì)提醒人們政策的出臺(tái)不僅要考慮決策單方的政治傾向，還必須了解和依賴于博弈對(duì)方的立場(chǎng)?？傊吣Ｐ蜁?huì)對(duì)政策目標(biāo)群體產(chǎn)生政治社會(huì)化的影響，使他們更易于辨析和接受政策，如果這一過程較為成功的話，目標(biāo)群體就會(huì)逐漸樹立起支持現(xiàn)行社會(huì)制度的觀念，能夠體諒公共政策中的一些無奈之舉。

（二）確認(rèn)公共政策的重要內(nèi)容

通常狀況下，政策模型應(yīng)該明確公共政策的重要方面。每一個(gè)模型都有自變量和因變量，政策模型會(huì)明確指出什么是“根本的”、“真正的”、“重要的”，什么是“相關(guān)的”、“暫時(shí)的”、“次要的”。當(dāng)然這個(gè)問題在某種程度上還要取決于個(gè)人的價(jià)值判斷。雖然每個(gè)模型關(guān)注焦點(diǎn)有一定差異，但政策模型在建立過程中，就會(huì)努力避開不相關(guān)的現(xiàn)象，而注重政策的真正原因和重要結(jié)果。如精英模型認(rèn)為政策的重要內(nèi)容是它從精英流向大眾，而公共選擇認(rèn)為是從大眾流向精英，這種相斥的觀點(diǎn)引發(fā)我們對(duì)民主現(xiàn)實(shí)的思考，也引發(fā)了我們對(duì)政策效率的思考。

（三）能夠與現(xiàn)實(shí)相符合

公共政策模型的建立是為實(shí)際的政策分析服務(wù)，它應(yīng)該與現(xiàn)實(shí)相符合。如果某一模型所描述的過程從未真正發(fā)生過，或者在現(xiàn)實(shí)世界中并不存在，我們理解這樣的模型就會(huì)有很大困難。比如博弈模型經(jīng)常應(yīng)用于外交政策分析中，事實(shí)證明，在關(guān)于和平與戰(zhàn)爭、核武器的使用、打擊恐怖主義等方面，博弈模型有著杰出的表現(xiàn)，古巴導(dǎo)彈危機(jī)的化解就是最好的佐證。而團(tuán)體均衡模型在稅收政策的調(diào)整或者經(jīng)濟(jì)政策的改革當(dāng)中有著較為契合的應(yīng)用，團(tuán)體的力量在經(jīng)濟(jì)利益一致時(shí)顯然有著更為顯性的體現(xiàn)。當(dāng)然，我們必須澄清的是，如果一個(gè)模型能夠引導(dǎo)我們關(guān)注不切實(shí)際的具體原因，我們就不應(yīng)該輕易的舍棄對(duì)它的研究和使用。最典型的就是全面理性模型的建立，雖然我們了解決策者的決定并不一定是為了社會(huì)利益的最大化，完全理性的概念是不現(xiàn)實(shí)的，然而，正是這種不現(xiàn)實(shí)引發(fā)我們對(duì)非理性決策的探討，并促使我們尋找非理性決策的原因，這也說明全面理性模型的價(jià)值和應(yīng)用。

（四）指導(dǎo)調(diào)查研究

政策模型最初建立的重要目的之一就是為了能夠?qū)ΜF(xiàn)實(shí)公共政策的調(diào)查和研究提供指導(dǎo)。模型應(yīng)該是可操作的，并且可以揭示政策系統(tǒng)因素之間的本質(zhì)聯(lián)系和規(guī)律。如混合掃描模型就是發(fā)現(xiàn)了全面理性模型和漸進(jìn)模型在政策指導(dǎo)方面的合理之處和缺陷，在政策分類的基礎(chǔ)上指出不同的政策應(yīng)使用不同的模型。如果是重大的、策略性的具有變革意義的政策，就要盡可能的接近全面理性模型，而事務(wù)性的、短期的、影響范圍較小的政策則可以使用漸進(jìn)主義模型實(shí)現(xiàn)。這為后來的政策理論者也提供了非常有益的參考，政策模型的建立和選擇更加貼近現(xiàn)實(shí)世界中能夠觀察、測(cè)量與證實(shí)的現(xiàn)象。

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責(zé)任編輯張小莉