(蘇州大學，江蘇 蘇州 215006)

行政執(zhí)法案例指導制度作為一項規(guī)范行政執(zhí)法權(quán)行使與控制行政裁量權(quán)運用的手段，已得到了社會各界的廣泛認可。近年來，行政法學界對該制度的研究也逐漸興起。但是，目前學界的研究大多停留在對行政案例指導制度的內(nèi)涵、功能和意義等理論研究方面，涉及實證分析的文章較少①。筆者認為，在澄清行政執(zhí)法案例指導制度相關(guān)理論問題之后，對該制度進行實證分析研究，及時發(fā)現(xiàn)實踐中存在的問題并提出解決方法才是今后研究的重要方向。雖然湖南、河南和遼寧三個省份都有著豐富的行政指導案例實踐經(jīng)驗，但鑒于湖南省對行政指導案例的選擇、效力等問題規(guī)定最為完備，案例公布最為及時，因而本文擬以湖南省2011～2013年三年間公布的955個指導案例為考察對象，梳理當下行政執(zhí)法案例指導制度運行的普遍問題，并就解決該制度困境提出自己的建議。

1 行政執(zhí)法案例指導制度的實踐考察

在湖南省各政府門戶網(wǎng)站上進行檢索，截止到2014年3月底，筆者共搜集到955個行政執(zhí)法指導案例。其中，省級政府發(fā)布6個、市州級政府發(fā)布216個、區(qū)縣級政府共發(fā)布733個②。在這955個指導案例中，2011年發(fā)布的有404個、2012年發(fā)布的272個、2013年發(fā)布的有279個。本文以湖南省這955個行政執(zhí)法指導案例為研究對象，系統(tǒng)地從以下幾個方面進行實證分析：

1.1 發(fā)布主體

湖南省在2010年頒布的《行政執(zhí)法案例指導辦法》(以下簡稱《辦法》)中對行政執(zhí)法指導案例的發(fā)布主體進行了規(guī)定?！掇k法》第十九條規(guī)定：“縣級以上人民政府工作部門應當將編纂的行政執(zhí)法指導案例送本級人民政府法制部門審查；經(jīng)審查合格的，由法制部門報本級人民政府決定發(fā)布?！币虼耍鲜⌒姓?zhí)法指導案例的發(fā)布主體為縣級以上人民政府，就目前搜索到的955個行政執(zhí)法指導案例文本來看，指導案例的發(fā)布主體也表現(xiàn)為省、市和區(qū)縣三級行政機關(guān)。其中，區(qū)縣人民政府作為三級中最基層的一級，主體數(shù)量最多，發(fā)布的行政執(zhí)法指導案例數(shù)量也最多。

通過對湖南省行政執(zhí)法指導案例文本的考察，發(fā)現(xiàn)湖南省行政執(zhí)法指導案例發(fā)布主體：省、市和區(qū)縣人民政府是具有行政隸屬關(guān)系的三級行政主體。雖然《辦法》第二十二條規(guī)定：“縣級以上人民政府工作部門處理與行政執(zhí)法指導案例相同的行政事務，除法律依據(jù)和客觀情況變化之外，應當參照本級人民政府發(fā)布的行政執(zhí)法指導案例，作出與行政執(zhí)法指導案例基本相同的處理決定?！边@在一定程度上強調(diào)了行政執(zhí)法指導案例“橫向”的指導作用，各級人民政府發(fā)布的指導案例對本級政府及工作部門的參照效力毋庸置疑。但是，行政機關(guān)內(nèi)部的指導性案例會因為行政組織法中的監(jiān)督權(quán)等權(quán)力而實際上形成更為“強化”的拘束效果⑴，也就是基于“縱向”行政隸屬關(guān)系，上級的行政命令或者有關(guān)文件對下級政府及部門工作的開展勢必產(chǎn)生一定影響。上下級政府發(fā)布的行政執(zhí)法指導案例是否有效力等級之分？發(fā)生沖突時下級政府及工作部門該如何做出選擇都是一個沒能澄清的問題?？梢哉f，湖南省行政執(zhí)法指導案例公布主體的設(shè)置會產(chǎn)生上級政府發(fā)布的指導案例與下級政府發(fā)布的指導案例之間效力與適用的矛盾。對于指導案例發(fā)布主體設(shè)置產(chǎn)生的問題及如何優(yōu)化下文將做進一步闡述。

1.2 發(fā)布時間

針對行政執(zhí)法指導案例的發(fā)布時間，《辦法》中并沒有進行明確的規(guī)定。通過對近三年來湖南省指導案例文本的考察，發(fā)現(xiàn)各市州、區(qū)縣公布行政執(zhí)法指導案例的時間相對較為集中，以湖南省及14個地級市、州為對象，具體發(fā)布時間歸納為表1。

表1：湖南省行政執(zhí)法指導案例發(fā)布時間

由表1可以發(fā)現(xiàn)，除極個別情況外，大部分市州級人民政府都能在年底之前發(fā)布出本年度的行政執(zhí)法指導案例，發(fā)布時間多集中在9到11月份之間。與此同時，還發(fā)現(xiàn)2011年7月份，湖南省人民政府率先發(fā)布行政執(zhí)法指導案例后，其他市、州、區(qū)、縣才相繼發(fā)布出本轄區(qū)內(nèi)2011年度的指導案例。下級人民政府多以上級人民政府優(yōu)先發(fā)布指導案例的實踐經(jīng)驗為基礎(chǔ)，發(fā)布時間多晚于上級政府的發(fā)布時間。但是在隨后的兩年中，各級人民政府都能夠在適合的時間獨立地發(fā)布出本年度的行政執(zhí)法指導案例。2013年度，14個市、州級人民政府發(fā)布指導案例時間全部早于省人民政府的發(fā)布時間。由此可見，隨著行政執(zhí)法指導案例制度的不斷實踐，下級政府在發(fā)布行政指導案例上逐漸擺脫對上級政府的依賴，發(fā)布相對系統(tǒng)化。各級人民政府發(fā)布行政指導案例的工作已慢慢步入軌道。

1.3 領(lǐng)域分布

通過對湖南省955個行政執(zhí)法指導案例進行梳理，發(fā)現(xiàn)行政指導案例涉及的執(zhí)法領(lǐng)域十分廣泛。955個行政執(zhí)法指導案例中，涉及包括衛(wèi)生局、工商局、稅務局、建設(shè)局、食品藥品監(jiān)督管理局、房地產(chǎn)管理局、公安局、煙草專賣局等在內(nèi)的51個行政部門，涉及包括工商、衛(wèi)生、稅務、環(huán)保、食藥、建設(shè)、交通、林業(yè)、文化、公安、審計、國土、城市管理、人力資源和社會保障等30多個領(lǐng)域③。2011—2013年指導案例涉及的主要執(zhí)法領(lǐng)域及案例數(shù)量比例具體如圖一所示：

圖一：2011-2013年行政執(zhí)法指導案例涉及的主要執(zhí)法領(lǐng)域

由圖一我們可以發(fā)現(xiàn)，行政執(zhí)法指導案例涉及最多的五個執(zhí)法領(lǐng)域分別是工商、食藥、衛(wèi)生、公安和城市管理領(lǐng)域，并且這五個領(lǐng)域指導案例的數(shù)量連續(xù)三年都居高不下。這在一定程度上反映出此五個執(zhí)法領(lǐng)域是最為密切地聯(lián)系著公眾的切身利益，也最容易產(chǎn)生執(zhí)法偏差的領(lǐng)域。因此，政府需要公布大量的指導案例來規(guī)范該領(lǐng)域的執(zhí)法行為，從而保障公眾利益的實現(xiàn)。同時，對湖南省行政執(zhí)法指導案例涉及的執(zhí)法領(lǐng)域進行分析，還發(fā)現(xiàn)指導案例所涉及執(zhí)法領(lǐng)域的分布情況能夠反映出當?shù)氐膱?zhí)法特色。比如，在湖南省的955個行政執(zhí)法指導案例中，僅有兩個案例涉及旅游領(lǐng)域，分別是張家界市武陵源區(qū)旅游局在2010年和2013年作出的關(guān)于未持有國家規(guī)定導游證的人員從事導游行為的行政處罰案件。眾所周知，張家界武陵源是國家首批5A級風景旅游區(qū)，每年接待的游客數(shù)以萬計，相應的此地區(qū)發(fā)生旅游違法案件的頻率肯定比其他非旅游地區(qū)的發(fā)生頻率要高。因此，當?shù)卣忌婕奥糜晤I(lǐng)域的行政指導案例在該地區(qū)具有重要的指導意義。我們通過對不同地區(qū)發(fā)布指導案例涉及的執(zhí)法領(lǐng)域進行分析，能夠管窺出各個地區(qū)具有的行政執(zhí)法特色，有利于我們總結(jié)經(jīng)驗發(fā)布出最能滿足各地區(qū)現(xiàn)實執(zhí)法需要，最具有適用性的行政執(zhí)法指導案例。

1.4 體例結(jié)構(gòu)

湖南省在2010年頒布的《辦法》中，對行政執(zhí)法指導案例應當按照怎樣的格式進行編纂作出明確的規(guī)定?！掇k法》第十六條規(guī)定，“行政執(zhí)法指導案例應當按照下列格式進行編纂：(1)首部。包括：案例名稱、案例編號、案例發(fā)布機關(guān)及發(fā)布日期，行政機關(guān)名稱、當事人的姓名或者名稱。(2)正文。包括：案件事實、法律適用、決定結(jié)果、說明理由、告知權(quán)利等內(nèi)容。理由說明包括：證據(jù)采信理由、依據(jù)選擇理由和決定裁量理由的說明。(3)尾部。包括：需要說明的其他事項?！痹凇掇k法》的附則中，更是進一步明確了證據(jù)采信理由、依據(jù)適用理由、決定裁量理由以及告知權(quán)利部分的具體內(nèi)容。

通過對湖南省行政執(zhí)法指導案例進行梳理，發(fā)現(xiàn)大部分的指導案例都是按照《辦法》的規(guī)定進行編纂，體例結(jié)構(gòu)較為統(tǒng)一，只有個別指導案例在原有的格式基礎(chǔ)上進行了補充與細化。如，郴州市北湖區(qū)2011年1號指導案例在正文“告知權(quán)利”部分后增加了對本案中行政指導事項的說明。衡陽市雁峰區(qū)2013年1號指導案例，在正文“案件事實”部分前增加了企業(yè)簡介。湘西州古丈縣2011年1號指導案例，在最后增加了案件移交部分，對案件從食品藥品監(jiān)督管理部門移交到公安部門的情況做一交代。這些對原有體例結(jié)構(gòu)的補充，能夠讓公眾全面真實地了解到案件處理的全部過程，而并不是僅僅局限于行政機關(guān)作出行政處罰本身。除此之外，一些指導案例還將原有部分進一步細化。如湘潭市將正文“法律適用”部分細化為“定性”“處罰”“違法所得計算”三個層次。長沙市將正文“說明理由”部分中對依據(jù)選擇理由的說明細化為“定性依據(jù)”“處罰依據(jù)”兩個層次。婁底市在對證據(jù)采信理由的說明上，逐一列出每一項證據(jù)并進行詳細地說明。如此便于執(zhí)法人員理清指導案例中的定性與裁量思路，極大地提高了指導案例本身的“指導”作用。

1.5 遴選標準

在司法領(lǐng)域，最高人民法院與最高人民檢察院在《關(guān)于案例指導工作的規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)中，對指導性案例的遴選標準做了明文規(guī)定。最高人民法院《規(guī)定》第二條指出：“本規(guī)定所稱指導性案例，是指裁判已經(jīng)發(fā)生法律效力，并符合以下條件的案例：(1)社會廣泛關(guān)注的；(2)法律規(guī)定比較原則的；(3)具有典型性的；(4)疑難復雜或者新類型的；(5)其他具有指導作用的案例?！弊罡呷嗣駲z察院《規(guī)定》第八條指出：“選送、推薦和征集的案件應當符合下列條件：(1)已經(jīng)發(fā)生法律效力的案件；(2)具有下列情形之一：1.涉及的法律適用問題在現(xiàn)行法律規(guī)定中比較原則、不夠明確具體的案件；2.可能多發(fā)的新類型案件或者容易發(fā)生執(zhí)法偏差的案件；3.群眾反映強烈、社會關(guān)注的熱點案件；4.在法律適用上具有指導意義的其他案件?！笨梢?，兩高對于指導性案例的遴選標準規(guī)定十分詳細，從案件的發(fā)生數(shù)量、頻率，社會公眾影響程度，對后案的指導意義方面都做了考慮。

與司法領(lǐng)域指導案例的遴選標準相比，行政執(zhí)法領(lǐng)域指導案例的遴選標準具有一定的行政特性但規(guī)定不夠全面。湖南省《辦法》中，對行政執(zhí)法指導案例的遴選標準予以了確定。《辦法》第十二條規(guī)定：“縣級以上人民政府工作部門選擇、報送行政執(zhí)法指導案例，應當從下列行政執(zhí)法案件中選擇：(1)數(shù)量較大的；(2)社會普遍關(guān)注的；(3)容易發(fā)生執(zhí)法偏差的；(四)法律效果、政治效果和社會效果較好的。行政執(zhí)法指導案例不選擇使用簡易程序?qū)嵤┑男姓?zhí)法案例?！?設(shè)計行政執(zhí)法案例指導制度的目的是為了控制行政裁量權(quán)的濫用，規(guī)范行政裁量權(quán)的行使。在行政執(zhí)法指導案例遴選標準中強調(diào)對容易發(fā)生執(zhí)法偏差類型案件的甄選，一定程度上體現(xiàn)行政裁量不確定的特性，符合制定行政執(zhí)法案例指導制度的初衷。但行政執(zhí)法指導案例的遴選標準僅注重對案件的典型性、群眾反映程度及產(chǎn)生執(zhí)法偏差方面的把握，欠缺了對新類型案件甄選標準的考慮，客觀上縮小了行政指導案例的適用范圍?？梢?，行政執(zhí)法指導案例的遴選標準還有待進一步地完善。

2 行政執(zhí)法案例指導制度實踐所反映的問題

從上文五個方面的實證分析來看，湖南省的行政執(zhí)法指導案例制度實踐總體情況令人滿意，但是也存在部分亟待解決的問題。湖南省作為行政執(zhí)法指導案例制度實踐成果最為顯著的省份，其反映出的問題具有典型性，能夠在一定程度上反映出湖南、遼寧、河南三省開展行政執(zhí)法指導案例實踐存在的普遍問題。

2.1 行政執(zhí)法指導案例公開不徹底

針對行政執(zhí)法指導案例公開的問題，湖南省《辦法》第二十一條規(guī)定：“縣級以上人民政府應當在本級人民政府網(wǎng)站發(fā)布行政執(zhí)法指導案例，同時還可以通過本級人民政府公報、報刊等便于公眾知曉的方式發(fā)布。”其他省份也做出了相應的規(guī)定。然而，通過在網(wǎng)上進行檢索發(fā)現(xiàn)，各省份對于行政執(zhí)法指導案例的公開情況并不理想。以上文進行實證考察的湖南省94個市區(qū)縣為例，有52個地區(qū)存在某一年份或某兩年份行政執(zhí)法指導案例公開缺失情況。其中，2個地區(qū)沒有公開2011年指導案例，11個地區(qū)沒有公開2012年指導案例，15個地區(qū)沒有公開2013年指導案例，19個地區(qū)僅公開了2011年指導案例，1個地區(qū)僅公開了2012年指導案例，4個地區(qū)僅公開了2013年指導案例。遼寧省與河南省的行政執(zhí)法指導案例公開更加不徹底。通過網(wǎng)絡(luò)搜索僅能找到遼寧省政府發(fā)布的2011年度與2012年度行政執(zhí)法指導案例，其他各級政府網(wǎng)站上均找不到公布行政執(zhí)法指導案例的有關(guān)文件。

行政執(zhí)法指導案例公開不徹底會導致沒有公開的指導案例僅僅成為行政機關(guān)的內(nèi)部執(zhí)法規(guī)則，只具有內(nèi)部效力，對于其可能對行政相對人利益造成的影響，行政相對人不能提前進行預估。雖然從行政執(zhí)法案例指導制度設(shè)計的初衷來看，指導案例的主要作用對象是行政機關(guān)，是為了規(guī)范行政裁量權(quán)的行使，似乎指導案例只是行政機關(guān)的內(nèi)部規(guī)定。但是，指導案例作為執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法依據(jù)勢必對行政相對人的權(quán)利義務產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。因行政執(zhí)法指導案例公開不徹底使得行政相對人無法依據(jù)案例及時調(diào)整自己的行為，容易造成部分行政相對人的利益損失。針對目前行政執(zhí)法指導案例公開力度小、范圍窄的形成原因，有學者提出兩點推測。其一，是因為目前行政執(zhí)法文書制作不規(guī)范，若將這些不規(guī)范的文書公開可能經(jīng)不起公眾的拷問，影響行政機關(guān)的執(zhí)法形象。其二，是若行政文書被公開，行政相對人是否可能以此作為對抗類似行為的“武器”或者工具的問題沒有定論也阻礙到行政指導案例的公開步伐⑵。可見，行政執(zhí)法指導案例公開不徹底的問題不是單靠加大公開力度就能解決的，還需要其他配套制度的完善。如何實現(xiàn)行政執(zhí)法指導案例的公開是完善行政執(zhí)法案例指導制度的重要前提。

2.2 行政執(zhí)法指導案例遴選標準的原則性與模糊性

所謂行政執(zhí)法指導案例遴選標準的原則性與模糊性是指關(guān)于遴選標準的相關(guān)規(guī)定比較概括，不夠具體，實際操作中存在模糊地帶。比如，湖南省《辦法》第十二條規(guī)定：“縣級以上人民政府工作部門選擇、報送行政執(zhí)法指導案例，應當從下列行政執(zhí)法案件中選擇：(1)數(shù)量較大的；(2)社會普遍關(guān)注的；(3)容易發(fā)生執(zhí)法偏差的；(4)法律效果、政治效果和社會效果較好的。行政執(zhí)法指導案例不選擇使用簡易程序?qū)嵤┑男姓?zhí)法案例?！边@些標準看似很明確，但對有關(guān)詞語的界定較為模糊。如法律效果、政治效果和社會效果的評判標準是什么？兩個同樣得到社會普遍關(guān)注的案件如何取舍？這些都不能通過有關(guān)規(guī)定得到解決，遴選標準不夠詳細具體。再如，《河南省行政處罰案例指導制度》第四條對案例選擇進行了包括減輕、從輕、從重行政處罰的案例；新型的或具有普遍意義的案例；涉外或者在本地區(qū)影響較大的案例；案情復雜難以區(qū)分的案例等內(nèi)容在內(nèi)的十條標準。其中具有普遍意義如何理解？案情復雜難以區(qū)分是指案件所涉及當事人較多或存在的法律關(guān)系眾多？因沒有具體的標準規(guī)定，指導案例甄選過程中發(fā)布主體的任意性較大，這都是目前行政執(zhí)法指導案例制度存在的問題。

與此同時，由于行政執(zhí)法指導案例遴選標準的原則性和模糊性，使得指導案例在選擇上沒有特色，部分指導案例基本一致，如此兩個相似的指導案例之間未有任何價值增量，是對社會成本的一種耗費。例如，婁底市2011年第5號指導案例和2013年第1號指導案例都是婁底市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局作出的關(guān)于房地產(chǎn)開發(fā)公司未取得建筑工程施工許可證擅自開工行政處罰案。兩個案件案情基本相同，無非一個是建設(shè)大市場項目，一個是建設(shè)住宅樓項目這一區(qū)別。兩個案件在法律適用上，都是依據(jù)《中華人民共和國建筑法》第七條、第六十四條和《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第五十七的規(guī)定作出行政處罰。兩個案件在處理結(jié)果也都是做出了責令房地產(chǎn)開發(fā)有限公司改正違法行為，補辦施工許可證，并處以工程總造價1%的罰款的行政處理決定。筆者認為，對于這種在案件事實、法律適用和處理結(jié)果方面都基本相同的案件完全沒有必要在指導案例中重復出現(xiàn)。2011年婁底市公布該案件之后出現(xiàn)相關(guān)此類案件，行政機關(guān)都可以參照2011年第5號指導案例作出行政決定?？梢哉f，行政執(zhí)法指導案例的遴選標準要能保證每一個公布出來的指導案例都有其“指導”意義，并且其發(fā)揮的“指導”作用是不可取代的。如何進一步優(yōu)化指導案例的遴選標準是完善行政執(zhí)法指導案例制度的重要切入點。

2.3 部分行政執(zhí)法指導案例差異較大

所謂部分行政執(zhí)法指導案例差異較大是指部分案情相類似的指導案例，在法律適用、處罰定性及處理結(jié)果方面卻存在巨大差異。由于湖南省行政執(zhí)法指導案例的發(fā)布主體是省、市、縣人民政府三級主體，并且指導案例是從本轄區(qū)內(nèi)的執(zhí)法案件中進行篩選，所以產(chǎn)生相同案情案件，處理結(jié)果卻不同的現(xiàn)象似乎是不可避免的。但是，這種差異卻嚴重阻礙了行政執(zhí)法指導案例制度設(shè)計目的的實現(xiàn)，是一個不容忽視的問題。

在湖南省的行政執(zhí)法指導案例中有部分案情相似的案例，處罰定性卻存在著不同。如，懷化市2011年第4號指導案例和郴州市2011年第4號指導案例，同樣針對“液化氣站擅自充裝二甲醚與液化石油氣的混合氣體”這一違法事實，懷化市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局依據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第33條、第39條、《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》第22條、《氣瓶安全監(jiān)察規(guī)定》第30條、第31條、《氣瓶安全監(jiān)察規(guī)程》第57條等多項規(guī)定，將其認定為“未經(jīng)許可擅自開展液化石油氣與二甲醚混合氣體充裝活動行為”處以20萬元罰款。而郴州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局則依據(jù)《氣瓶安全監(jiān)察規(guī)定》第30條第2款、第31條的規(guī)定，認為該單位只是未按照安全技術(shù)規(guī)范的要求進行充裝活動，僅處以2萬元罰款⑶。甚至部分同一發(fā)布主體不同年份發(fā)布的案情相似的指導案例，處理結(jié)果也存在差異。如，益陽市2011年和2013年兩年分別發(fā)布了關(guān)于藥業(yè)公司銷售假藥行政處罰案，兩個案件案情基本相同，適用的法律條款也一致。但是2011年益陽市食品藥品監(jiān)督管理局依據(jù)《藥品管理法》第七十四條的規(guī)定對行政相對人作出了銷售藥品貨值金額3倍罰款的決定，2013年益陽市食品藥品監(jiān)督管理局卻對相對人作出了金額5倍的罰款決定?？梢姡糠职盖橄嗤闹笇О咐幚斫Y(jié)果卻不同的情況是十分常見的。雖然行政執(zhí)法指導案例與司法指導案例之間存在很多不同之處，它不同于司法指導案例在全國范圍內(nèi)都有指導效力，也不同于司法指導案例只有最高法和最高檢兩個發(fā)布主體，但兩種制度的設(shè)計目的卻是相同的。司法案例指導制度的核心是旨在通過“指導性案例”的模本或標本作用，來解決“同案不同判”的問題⑷。行政執(zhí)法案例指導制度則力圖通過“指導性案例”解決“同案不同罰”的問題。所以消減相同行政執(zhí)法指導案例的差異性，保證案件處理標準的統(tǒng)一性是實現(xiàn)“同案同罰”的基本前提?？朔糠中姓?zhí)法指導案例差異性是該制度完善的重要突破口。

3 行政執(zhí)法案例指導制度困境的解決之道

通過分析可以看出，行政執(zhí)法案例指導制度在實踐中還存在著諸多問題。針對目前該制度的困境可以從以下三個方面入手解決。

3.1 強化行政決定說明理由和案卷評查制度

依據(jù)《政府信息公開條例》的有關(guān)規(guī)定，行政執(zhí)法指導案例作為政府文件是應當被主動公開的政府信息，并且在有關(guān)省份行政執(zhí)法案例指導制度辦法規(guī)定中也明確要求各級政府應當向公眾發(fā)布行政執(zhí)法指導案例。由此可見，造成目前行政執(zhí)法指導案例公開不徹底困境的原因并不是法律規(guī)定方面存在欠缺，而是在執(zhí)行過程中基于其他方面的考慮沒有公開，或如上文所推測，因行政執(zhí)法文書制作不規(guī)范，行政決定說明理由不充分使行政機關(guān)羞于公布執(zhí)法案例，避免影響執(zhí)法形象。因此，通過強化行政決定說明理由和案卷評查制度來提高指導案例公開程度是極為必要的。

“為了制約行政主體濫用自由裁量權(quán)，現(xiàn)代行政法發(fā)展了多元的控權(quán)機制……行政程序法上要求行政行為說明理由便是其中的一種?！雹傻捎谖覈袩o完備的行政程序法，關(guān)于行政說明理由的規(guī)定散見于《行政處罰法》、《行政許可法》等部門法中,所以行政主體履行說明理由義務的狀況并不理想，正如學者宋華琳所說：“我們說明理由的情況在某種意義上成了‘例外’?！雹识槍π姓?zhí)法案卷評查制度，雖自2004年國務院出臺《全面推進依法行政實施綱要》中明確規(guī)定健全行政執(zhí)法案卷評查制度以來，各省市都開展了長期的實踐，但仍存在行政執(zhí)法文書制作、填寫不規(guī)范，一些部門對該制度的重要性認識不足等問題。 因此，不斷強化行政決定說明理由和案卷評查制度顯得尤為重要。通過強化行政決定說明理由制度，能夠促使行政機關(guān)在適用法律時充分考慮所適用法律的妥當性，在進行裁量時保證裁量理由的充分性，在做出行政決定時力求結(jié)果的合法合理性。由此便于當事人理解行政機關(guān)的處理決定，也便于公眾了解案件發(fā)展的來龍去脈。通過強化行政案卷評查制度利于實現(xiàn)對行政執(zhí)法個案質(zhì)量的監(jiān)督和考察，及時發(fā)現(xiàn)并糾正行政執(zhí)法案卷制作過程中的錯誤，保證行政執(zhí)法文書的質(zhì)量。如若每一個遴選出來的行政執(zhí)法指導案例無論是在文書形式上還是說理內(nèi)容上都能做到規(guī)范和詳盡，那各級人民政府還有什么理由不將指導案例公之于眾呢？此高質(zhì)量的指導案例公布出來，不僅能夠經(jīng)受住公眾的考驗，還會大大提升行政機關(guān)的執(zhí)法形象。行政決定說明理由制度與行政執(zhí)法案卷評查制度正是解決行政執(zhí)法指導案例公開問題的關(guān)鍵所在。

3.2 優(yōu)化行政執(zhí)法指導案例的遴選標準

行政執(zhí)法指導案例的遴選標準關(guān)涉到指導案例本身的質(zhì)量以及案例能否具有“指導”作用等問題。因此，各省市應注重對指導案例遴選標準的進一步優(yōu)化。這種對遴選標準的優(yōu)化應包含兩個方面：一是，遴選標準的增加；二是，遴選標準的細化。遴選標準的增加主要是指在現(xiàn)有標準的基礎(chǔ)上增加一些條款來指導案例的甄選。如基于行政的地域性考量，將“地方特色”因素納入其中⑺。也就是在指導案例遴選標準中確立“體現(xiàn)地方特色”這一條目?，F(xiàn)實中部分城市的指導案例已經(jīng)反映出這一標準。如瀏陽市是煙花爆竹的重要產(chǎn)地之一，該市發(fā)布有關(guān)煙花制造公司違法違規(guī)生產(chǎn)案，張家界武陵源是重要旅游景點，該區(qū)發(fā)布涉及旅游的違法行政處罰案這都是具有當?shù)氐胤教厣谋憩F(xiàn)。將此標準在行政執(zhí)法指導案例遴選標準中明確下來，有利于展現(xiàn)指導案例的特色，打造指導案例的精品，同時提高指導案例的適用率，積極發(fā)揮其指導作用。而遴選標準的細化則是指在部分已有的標準下增加補充條目來明確標準所指的要求。比如，在司法案例指導制度上有學者提出：“一些地方法院發(fā)布案例時熱衷于新奇特、疑難案例。越是這樣的案例，越包含復雜的利益沖突，對新奇特、疑難案例審判確立的規(guī)則，未必是科學合理的，更談不上成熟，遴選時一定要慎重?！雹掏瑯有姓?zhí)法指導案例遴選機關(guān)也因謹慎選擇新類型案件及案情復雜案件。因此，遴選標準制定機關(guān)可在“疑難復雜或者新類型”的標準下補充案情介紹詳盡，法律適用和裁量說理充分等要求，如此不僅保證了指導案例中能有新類型及案情復雜案件的代表，還保證選擇出的該類型指導案例具有合理性。此外，從數(shù)量較大類型的案件中選擇出來的指導案例經(jīng)常會出現(xiàn)重復的現(xiàn)象，從案件案情、法律適用、裁量理由到最后的處理結(jié)果都基本相同。為避免這一狀況的發(fā)生，標準制定機關(guān)可以在“數(shù)量較大的”標準下補充“應盡量避免重復”條目，以此盡可能地確保每一個指導案例都有存在的意義，都有被參照的可能。

3.3 提高行政執(zhí)法指導案例發(fā)布主體的層級

司法領(lǐng)域指導性案例的發(fā)布主體是最高人民法院和最高人民檢察院，全國所有的法院及檢察院都要以這兩大發(fā)布主體發(fā)布的指導案例作為參照，因而保證司法裁判結(jié)果的統(tǒng)一性。而行政執(zhí)法領(lǐng)域的情況卻不一樣，目前湖南省和遼寧省以省、市、縣三級人民政府作為行政執(zhí)法指導案例的發(fā)布主體，雖然這樣充分保證了指導案例的廣泛性及案例甄選的便宜性，但因發(fā)布主體層級較多，一定程度上造成了前文所提到的部分案例沖突，參照依據(jù)混亂的現(xiàn)象。因此，應當適當提高行政執(zhí)法指導案例發(fā)布主體的層級。

首先，省級人民政府作為行政執(zhí)法指導案例的發(fā)布主體是毋庸置疑的。較高的行政級別一方面可以樹立指導性案例的權(quán)威性與公信力，另一方面也能盡量避免科層式的命令體制抵消掉指導性案例的“指導”效力。并且，省級政府的行政能力是地方行政水平的集中體現(xiàn)，其能夠引領(lǐng)地方行政執(zhí)法指導案例制度的發(fā)展。

其次，保留市級人民政府發(fā)布指導案例的資格，取消縣級人民政府的主體資格。這樣考慮的原因是一方面省市兩級相比，市級行政機關(guān)的執(zhí)法經(jīng)驗更為豐富，由市級人民政府作為發(fā)布主體滿足行政靈活性的要求；另一方面市縣兩級相比，市級行政機關(guān)的執(zhí)法水平更高，由市級人民政府作為發(fā)布主體能保證指導案例的合理性。這樣，確立省、市兩級行政執(zhí)法指導案例發(fā)布主體后，縮減了指導案例的數(shù)量，提高了指導案例的質(zhì)量，避免了指導案例的沖突。同時，基于行政命令性的體制，縣級行政機關(guān)也并不是無指導案例可參照，其在執(zhí)法過程中可以參照省級和市級行政執(zhí)法指導案例。

結(jié)語

目前，行政執(zhí)法案例指導制度在某些方面還存在著諸多實踐困境，對于該制度究竟能發(fā)揮多大作用還需以冷靜的態(tài)度進一步審視。但這都不足以否定它是一個寄托人們希望并值得人們期待的治理行政裁量的新思路。若能完善行政執(zhí)法案例指導制度在發(fā)布主體、案例遴選及公開程度方面的不足，它將能為中國行政法治帶來新希望！

【注釋】

①罕見的對行政執(zhí)法指導案例制度進行實證分析的文章參見胡敏潔：《行政指導性案例的實踐困境與路徑選擇》，《法學》2012年第1期；張雪薇：《我國行政執(zhí)法案例指導制度實證研究》，蘇州大學2012級碩士研究生畢業(yè)論文。

②囿于時間與精力，筆者只對湖南省94個市區(qū)縣進行了檢索，并沒有窮盡所有的行政執(zhí)法指導案例，但本文所選取的樣本已基本能反映出湖南省行政執(zhí)法指導案例制度的整體情況。

③筆者將部分不同行政部門發(fā)布的案件劃歸為同一個領(lǐng)域，因此導致指導案例所涉及的領(lǐng)域少于所涉及的行政部門。如將交警支隊、消防支隊、森林公安局的案件統(tǒng)一劃歸為“公安”領(lǐng)域。將道路運輸管理處、客運管理處的案件統(tǒng)一劃歸為“交通”領(lǐng)域。

【參考文獻】

[1][日]鹽野宏.行政組織法[M].楊建順譯.北京:北京大學出版社,2008:15．

[2]胡敏潔.行政指導性案例的實踐困境與路徑選擇[J].法學,2012，(1):153．

[3]張雪薇.我國行政執(zhí)法案例指導制度實證研究——基于湖南省400個行政執(zhí)法指導案例的考察[D].蘇州:蘇州大學,2013．

[4]劉作翔.案例指導制度的定位及相關(guān)問題[J].蘇州大學學報,2011，(4):56．

[5]章劍生.行政行為說明理由判解[M].武漢:武漢大學出版社,2000:48．

[6]宋華琳.英國行政決定說明理由研究[J].行政法學研究,2010，(2):111．

[7]周斌:最高法院正積極遴選指導性案例 專家建議要淡定[EB/OL].[2014-6-1]http://www,chinanews.com/fz/2011/05-18/3048335.shtml．

[8]楊建鋒.行政機關(guān)案例指導制度的正當性證成[J].福建行政學院學報,2011，(5):95．