朱堅(jiān)真+岳鑫

摘 要：本文在回顧廣東農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度變遷歷程、總結(jié)當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)特點(diǎn)、分析農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，建議通過(guò)制度創(chuàng)新規(guī)范農(nóng)戶(hù)、政府、市場(chǎng)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的行為，促進(jìn)農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞： 廣東；農(nóng)地流轉(zhuǎn)；問(wèn)題；對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1008-2697（2014）02-0016-04

一、引言

廣東作為我國(guó)改革開(kāi)放的前沿陣地，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，這在客觀上促進(jìn)了廣東農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。在此背景下，借助國(guó)家宏觀政策的引導(dǎo)，廣東各地區(qū)因地制宜，不斷對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作進(jìn)行探索和創(chuàng)新，農(nóng)地流轉(zhuǎn)駛向了快車(chē)道。農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模由細(xì)碎、零星流轉(zhuǎn)逐漸趨向于連片大規(guī)模流轉(zhuǎn)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式由簡(jiǎn)單的自由轉(zhuǎn)包，逐步過(guò)渡到轉(zhuǎn)包、出租、互換、股份合作等多種形式，在此基礎(chǔ)上逐步探索出種植專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、土地信用合作等模式。

二、廣東農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的變遷過(guò)程

（一）農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)萌芽階段（1978-1983年）

1978年我國(guó)實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，土地所有權(quán)歸集體所有，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)歸土地承包者，這極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了條件。但當(dāng)時(shí)的政策和法律都明確禁止農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，1982年的《憲法》明確規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)化改革進(jìn)程的不斷加快，“一家一戶(hù)”的分散經(jīng)營(yíng)制約了我國(guó)農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。由于現(xiàn)實(shí)的客觀需求，農(nóng)戶(hù)私下進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮?，F(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀需求急需將這種私自進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為置于陽(yáng)光法律之下。

（二）農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)初步探索階段（1984-2007年）

1984年中央1號(hào)文件《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》中規(guī)定：“社員在承包期內(nèi)，因無(wú)力耕種或轉(zhuǎn)營(yíng)他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以經(jīng)集體同意后進(jìn)行轉(zhuǎn)包。”事實(shí)上，以珠三角為代表的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅速，使一些農(nóng)民無(wú)法耕種農(nóng)地，而一些農(nóng)民卻尋找不到自己想要耕種的農(nóng)地。2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)如何依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行流轉(zhuǎn)。這一時(shí)期，廣東也逐步開(kāi)始探索農(nóng)地流轉(zhuǎn)的模式，但流轉(zhuǎn)的總體規(guī)模仍然不是很大，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的速度依然較慢?？傮w上來(lái)講，法律和政策對(duì)農(nóng)地第二次的解禁使我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)逐步成長(zhǎng)起來(lái)，再一次促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

（三）農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范與創(chuàng)新階段（2008年至今）

2008年，十七屆三中全會(huì)提出，“土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”。同時(shí)強(qiáng)調(diào)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的三個(gè)“不得”（不得改變土地集體所有的性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。這對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的推進(jìn)和完善有著深遠(yuǎn)的影響。廣東相繼出臺(tái)了相關(guān)的地方配套政策，以推動(dòng)和規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)。據(jù)農(nóng)業(yè)部課題組2008年統(tǒng)計(jì)，廣東有16%的縣拿出專(zhuān)項(xiàng)資金用于流轉(zhuǎn)土地整理和補(bǔ)貼[1]。

三、廣東農(nóng)地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)

（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模逐步擴(kuò)大

隨著，我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革的不斷深化，農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模有所擴(kuò)大。2001年4月，廣東農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積僅有255萬(wàn)畝，耕地流轉(zhuǎn)面積占全省的7.93%，涉及農(nóng)戶(hù)105.05萬(wàn)戶(hù)，占農(nóng)戶(hù)總數(shù)的9.22%[2]。2007年年底，廣東農(nóng)村農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積已達(dá)422萬(wàn)畝，占農(nóng)村家庭承包面積的14.4%[3]。截至2009年，廣東農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)524萬(wàn)畝，占到了農(nóng)村家庭承包土地面積的18.7%[4]。2012年，廣東農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)857.8萬(wàn)畝，承包農(nóng)戶(hù)總數(shù)1096萬(wàn)戶(hù)[5]。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積區(qū)域分布不均衡

廣東受其自身的地理區(qū)域差異、國(guó)家政策具體傾向等因素影響，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的區(qū)域分布極其不平衡。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的珠三角地區(qū)（包括廣州、珠海、佛山、中山、東莞、江門(mén)、惠州7市）耕地面積為844.2萬(wàn)畝，其流轉(zhuǎn)面積為267.7萬(wàn)畝，流轉(zhuǎn)耕地占耕地總面積比例多數(shù)達(dá)到30%左右[6]。而粵東、粵西、粵北13個(gè)市的耕地流轉(zhuǎn)面積僅占全省耕地流轉(zhuǎn)總面積的36.6%。部分粵北山區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積只占農(nóng)地總面積的3%[7]。全省農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展極不平衡，農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著密切的關(guān)系。

（三）入股和出租是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主要形式

目前，我國(guó)法律明確規(guī)定的有轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股和抵押6種。廣東農(nóng)地流轉(zhuǎn)多形式以出租和入股為主。2009年，在廣東農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式統(tǒng)計(jì)中顯示，出租占29.5%，入股占35.9%[8]。其他形式，例如，轉(zhuǎn)讓、出租、互換、繼承、入股、抵押、反租倒包等形式也在農(nóng)地承包流轉(zhuǎn)中客觀存在，但這些方式在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中所占比例較少。

（四）各地區(qū)因地制宜探索多種農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式

在堅(jiān)持農(nóng)村農(nóng)地集體所有，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制不變的前提下，廣東各地區(qū)因地制宜進(jìn)行了多種形式的探索，例如：潮州饒平縣委托轉(zhuǎn)包模式、湛江坡頭區(qū)以租賃為主要模式[9]；惠州龍門(mén)縣永漢鎮(zhèn)外商帶動(dòng)模式、東莞市橋頭鎮(zhèn)水口村種植大戶(hù)經(jīng)營(yíng)模式[10]；惠州博羅縣長(zhǎng)寧鎮(zhèn)公司+基地+農(nóng)戶(hù)模式、廣州從化從玉菜場(chǎng)企業(yè)主導(dǎo)模式、佛山南海股份合作模式[11]、高要市蜆崗鎮(zhèn)探索家庭農(nóng)場(chǎng)的模式[12]。

四、廣東農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題

（一）規(guī)范程度低

廣東在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的不規(guī)范現(xiàn)象主要有：（1）根據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示：大多數(shù)農(nóng)戶(hù)在農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的過(guò)程中沒(méi)有簽訂合法的書(shū)面協(xié)議，只是口頭約定?？陬^約定不具嚴(yán)格效力，因而也往往成為引發(fā)農(nóng)戶(hù)矛盾的一個(gè)重要原因。（2）即使農(nóng)戶(hù)之間簽訂了相關(guān)的書(shū)面合同，但是合同不規(guī)范，內(nèi)容不完整，權(quán)責(zé)義務(wù)不清晰，致使所簽合同不具有法律效用，甚至不符合法律規(guī)范。（3）農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序不合理，并沒(méi)有得到相關(guān)部門(mén)或縣鄉(xiāng)合同管理機(jī)構(gòu)的合法公正認(rèn)證。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式單一

目前，廣東農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有多種形式，我國(guó)法律明確規(guī)定的有轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股和抵押6種。廣東農(nóng)地流轉(zhuǎn)多形式以轉(zhuǎn)包和入股為主。其中轉(zhuǎn)包和入股占農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積的59.4%，其他形式，例如，轉(zhuǎn)讓、出租、互換、繼承、入股、抵押、反租倒包等形式也在農(nóng)地承包流轉(zhuǎn)中客觀存在，但這些方式在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中所占比例較少。

（三）稟賦效應(yīng)顯著，制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)[13]

農(nóng)業(yè)自古以來(lái)就在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)著重要的地位，農(nóng)民對(duì)土地有著天然的依賴(lài)。農(nóng)地被農(nóng)民視為自己生存保障的最后一條生命線。當(dāng)前，農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、社會(huì)救助等社會(huì)保障體系還尚未完善，農(nóng)地收入是解決看病、上學(xué)、養(yǎng)老等問(wèn)題有力保障，在這種效應(yīng)的影響下，農(nóng)戶(hù)往往不能夠客觀、理性認(rèn)識(shí)自己農(nóng)地的價(jià)值，通常習(xí)慣性期待以更高的價(jià)格進(jìn)行農(nóng)地轉(zhuǎn)讓?zhuān)率菇灰纂p方很難達(dá)成協(xié)議，這客觀上限制了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)。

（四）農(nóng)地承包流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益難以保障

雖然農(nóng)地流轉(zhuǎn)中應(yīng)該嚴(yán)格遵循“平等、有序、依法、有償”等原則，但在現(xiàn)實(shí)中，其實(shí)只能統(tǒng)一大多數(shù)農(nóng)民的意見(jiàn)，在這種情況下，政府通常的做法是以行政強(qiáng)制的形式推進(jìn)流轉(zhuǎn)。村民一方則處于明顯的弱勢(shì)狀態(tài)，沒(méi)有談判的實(shí)力和條件，甚至沒(méi)有談判資格，土地征用實(shí)際上完全由政府主導(dǎo)和操縱，推進(jìn)效益農(nóng)業(yè)的發(fā)展將會(huì)違背平等原則。政府、集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民的收益原則上按比例分配，實(shí)踐中，發(fā)包方強(qiáng)行收回農(nóng)民的承包地，由村統(tǒng)一對(duì)外發(fā)包招標(biāo)，借流轉(zhuǎn)之名，實(shí)為與民爭(zhēng)利，嚴(yán)重地侵犯了農(nóng)民的土地承包權(quán)和收益權(quán)，同時(shí)又激化了土地矛盾。村民集體的土地權(quán)利被忽略，土地增值收益大部分被政府或開(kāi)發(fā)商所得，土地被賤賣(mài)和被隨意侵占，農(nóng)民得到的僅僅是一小部分。

五、加快廣東農(nóng)地流轉(zhuǎn)的對(duì)策

30多年的農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐活動(dòng)促進(jìn)了廣東農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，同時(shí)農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的諸多問(wèn)題也限制了廣東農(nóng)業(yè)的整體發(fā)展水平。為了解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的問(wèn)題，建議將不同的參與主體行為進(jìn)行規(guī)范，進(jìn)而規(guī)范整個(gè)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，具體包括以下幾個(gè)部分（見(jiàn)圖1）。

圖1廣東省土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新構(gòu)架

（一）發(fā)揮農(nóng)民的首創(chuàng)精神，主動(dòng)維護(hù)自己合法權(quán)益

農(nóng)戶(hù)是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的擁有者，是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方，在整個(gè)農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中具有重要的地位。在堅(jiān)持自愿原則的前提下，農(nóng)戶(hù)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的認(rèn)知程度直接影響了其參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極性，決定了在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中能否維護(hù)好自己的合法權(quán)益。

1.主動(dòng)了解農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序。農(nóng)戶(hù)要通過(guò)各種途徑，主動(dòng)了解《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》等相關(guān)法律以及最新頒布的各種相關(guān)政策，使自己從傳統(tǒng)的觀念中解脫出來(lái)，清楚地認(rèn)識(shí)到農(nóng)地流轉(zhuǎn)并不會(huì)失去自己對(duì)農(nóng)地的承包權(quán)，消除失地誤解和失去保障的顧慮。農(nóng)戶(hù)除了積極了解農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)的政策法規(guī)外，還要及時(shí)了解國(guó)家的宏觀政策，該區(qū)域土地的發(fā)展規(guī)劃，將自己閑置的農(nóng)地進(jìn)行合理的流轉(zhuǎn)，避免農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中盲目跟風(fēng)現(xiàn)象，增強(qiáng)自己在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中識(shí)別潛在風(fēng)險(xiǎn)的能力。

2.自主規(guī)范參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的行為。隨著流轉(zhuǎn)交易主體多元化的發(fā)展，農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大、流轉(zhuǎn)頻率加快、流轉(zhuǎn)交易主體多元發(fā)展，農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛時(shí)有發(fā)生，農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)加大。在農(nóng)戶(hù)主導(dǎo)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)戶(hù)要主動(dòng)建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)書(shū)面合同，書(shū)面合同要規(guī)范，明確寫(xiě)明農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)，明確農(nóng)地收益方式，這樣可以為解決日后糾紛提供依據(jù)。

3.自覺(jué)維護(hù)自己的合法權(quán)益。農(nóng)業(yè)具有天生弱質(zhì)性，其經(jīng)營(yíng)伴隨著較大的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)承包方經(jīng)營(yíng)不善，無(wú)法支付租金的現(xiàn)象，受讓農(nóng)地的農(nóng)民要選擇合法途徑自覺(jué)維護(hù)自己的合法權(quán)益。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民不但要在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中維護(hù)好自己的合法權(quán)益，同時(shí)要考慮到農(nóng)地流轉(zhuǎn)之后，自己生存等各方面問(wèn)題。要根據(jù)自己的實(shí)際情況，利用好農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療合作、農(nóng)民失業(yè)保障、農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)等，解決自己的后顧之憂(yōu)。

（二）發(fā)揮政府職能，搭建農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺(tái)

如何引導(dǎo)農(nóng)地規(guī)范、透明、高效流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)民放心是基層人民政府應(yīng)該考慮的問(wèn)題。政府應(yīng)該從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定、流轉(zhuǎn)定價(jià)機(jī)制、流轉(zhuǎn)行為規(guī)范、主體權(quán)益保護(hù)、政策引導(dǎo)激勵(lì)等方面完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理制度體系，使農(nóng)地流轉(zhuǎn)有章可循、有法可依，最大限度降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易成本。

1.完善信息、法律咨詢(xún)服務(wù)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息的缺失會(huì)導(dǎo)致流轉(zhuǎn)決策行為和交易行的有限理性。因此，各市（縣）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村要依托該地區(qū)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)，給農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶(hù)提供必要的信息和法律咨詢(xún)服務(wù)。及時(shí)發(fā)布農(nóng)地流轉(zhuǎn)的供求信息，為雙方在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的糾紛提供法律咨詢(xún)。為農(nóng)地順利流轉(zhuǎn)提供良好的服務(wù)，向農(nóng)戶(hù)提供流轉(zhuǎn)市場(chǎng)需求信息和農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)增值信息，向農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供最新政策咨詢(xún)服務(wù)。

2.培育和專(zhuān)業(yè)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織。在當(dāng)前的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度下，建議政府培育和建立獨(dú)立的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織。對(duì)于村集體充當(dāng)農(nóng)地中介組織角色的，應(yīng)該加強(qiáng)第三方對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。鼓勵(lì)農(nóng)民自發(fā)成立中介組織，形成自發(fā)形成、自我管理、自我成長(zhǎng)的模式。中介組織要負(fù)責(zé)該地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息的搜集、登記、歸類(lèi)、宣傳以及咨詢(xún)服務(wù)工作，加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作中的協(xié)調(diào)服務(wù)，合理規(guī)避流轉(zhuǎn)雙方的交易風(fēng)險(xiǎn)，保障農(nóng)地生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)合理有序流動(dòng)。提供農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息登記發(fā)布、土地評(píng)估、談判交易、合同簽訂、法律政策咨詢(xún)、糾紛調(diào)解等服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行。

3.建立仲裁機(jī)構(gòu)。在“民間協(xié)商、鄉(xiāng)村調(diào)解、區(qū)縣仲裁、司法保障”原則的指導(dǎo)下，建立健全鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村調(diào)解、市（縣）仲裁的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁體系，市成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁委員會(huì)，各鎮(zhèn)成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解委員會(huì)，及時(shí)調(diào)解、仲裁農(nóng)地流轉(zhuǎn)中發(fā)生的糾紛，保證農(nóng)地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行。

4.建立規(guī)范的市場(chǎng)交易環(huán)境。通過(guò)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)行管理和為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)[14]，指導(dǎo)農(nóng)地穩(wěn)定流轉(zhuǎn)、長(zhǎng)效流轉(zhuǎn)，嚴(yán)懲違法進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，營(yíng)造一個(gè)開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、公平、有序的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。加大對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的種糧補(bǔ)貼，從政策和制度層面保障國(guó)家糧食安全和農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)投資收益，激發(fā)農(nóng)地流轉(zhuǎn)需求，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展。

（三）逐步提高市場(chǎng)參與力度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地利用價(jià)值最大化

從理論上講，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是依靠行政機(jī)制還是要采取市場(chǎng)機(jī)制取決于凈收益的大小[15]。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中要充分重視和發(fā)揮市場(chǎng)的導(dǎo)向作用，有效地把農(nóng)民手中閑置的土地順利、高效地向?qū)I(yè)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，以加快土地要素的流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，真正把農(nóng)民心中的“命根子”變成農(nóng)民手中的“錢(qián)袋子”。

1.重視市場(chǎng)的配置作用。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)平穩(wěn)健康的發(fā)展，就要充分發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的基礎(chǔ)性作用，鼓勵(lì)農(nóng)地按照市場(chǎng)的需求來(lái)進(jìn)行運(yùn)作，優(yōu)化資源的配置，加快土地生產(chǎn)要素的流動(dòng)，打破原來(lái)土地凝固狀態(tài)，加速農(nóng)民與土地分離，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐。

2.發(fā)揮農(nóng)村土地市場(chǎng)的作用。通過(guò)價(jià)格的調(diào)節(jié)作用，使不同級(jí)差的農(nóng)地，以不同的價(jià)格在市場(chǎng)中進(jìn)行流轉(zhuǎn)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的最大化效益。同時(shí)，市場(chǎng)自身也像一條隱形的鞭子，它刺激著承包方不斷改善經(jīng)營(yíng)理念、提高經(jīng)營(yíng)方法，從而提高經(jīng)濟(jì)效益，使土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入良性循環(huán)。

3.完善社會(huì)服務(wù)體系。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)自身的資金積累很少，外部資金吸引力度很小，“三農(nóng)”發(fā)展長(zhǎng)期處于資金短缺狀態(tài)。借農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為契機(jī)，吸引社會(huì)各界資本甚至外資吸引各類(lèi)資金向農(nóng)村地區(qū)流動(dòng)，到農(nóng)村承接、承租土地，單獨(dú)興辦或與農(nóng)民聯(lián)辦農(nóng)業(yè)企業(yè)，改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力[16]。廣泛吸納社會(huì)資金，建立健全農(nóng)村土地評(píng)估事務(wù)所、土地經(jīng)營(yíng)公司、土地銀行、土地保險(xiǎn)公司、土地證券公司金融服務(wù)體系，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供良好保障。

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