程福財

“祖國是所有孩子的共同母親?！边@是現(xiàn)代中國人耳熟能詳?shù)木渥?。它的背后，包含著國家竭力保障每一個孩子合法權(quán)利的莊重承諾，也滲透著民眾對國家保障兒童健康成長的深切期待。

摸查：中國有一大批得不到家庭適當監(jiān)護的兒童

基于父母和孩子之間天然的血緣、親情連接，中國的文化傳統(tǒng)與現(xiàn)代法律，都將撫育孩子的責任交托給其父母，強調(diào)父母具有照顧、保護和教育孩子的道德義務(wù)與法律責任。我國《憲法》、《民法通則》、《婚姻法》、《未成年人保護法》等幾乎所有與兒童相關(guān)的法律，都不厭其煩地強調(diào)父母和家庭的育兒職責，國家本身則只是承擔法律認定的孤兒的養(yǎng)育責任。

在傳統(tǒng)中國，由于家庭、家族內(nèi)部的互助功能的存在，當父母沒有能力或意愿養(yǎng)育孩子時，其家屬、親屬會出面，合力撫養(yǎng)孩子長大成人。因此，在相當長的時期內(nèi)，絕大多數(shù)的孩子基本上都不用國家來照顧、監(jiān)護。但是，現(xiàn)在，這樣的安排，卻遭遇了前所未有的挑戰(zhàn)。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，很多孩子的父母雙方或一方雖然健在，卻沒有養(yǎng)育孩子的能力或意愿，而其所在的大家庭或家族在育兒方面的互助功能迅速衰落，致使社會上出現(xiàn)了一大批雖有父母、卻得不到其適當養(yǎng)育的兒童。

困境：不健全的未成年人國家監(jiān)護制度

按照我國的法律，國家是所有孩子的終極監(jiān)護人，應(yīng)該對得不到家庭適當監(jiān)護的孩子的生活和學習做出妥當安排?；谶@個立場，新中國在政治和法律層面看似都高度重視兒童事業(yè)。在政治上，幾乎每一年的六一兒童節(jié)前夕，國家主席都會視察兒童教育或福利機構(gòu)，親切看望兒童和兒童工作者，倡導全社會關(guān)心兒童發(fā)展。在法律上，我國不僅是《聯(lián)合國兒童權(quán)利公約》的最早締約國之一，更在《未成年人保護法》中從家庭保護、學校保護、社會保護和司法保護等層面，全面規(guī)定了保護兒童的基本原則。

不過，細看過《未成年人保護法》的人都知道，其中諸多涉及兒童監(jiān)護權(quán)的法律條文，顯得十分簡要、原則、抽象，不具體，操作性差。例如，盡管社會各界對虐待兒童的行為十分不滿，但《未成年人保護法》沒有明確規(guī)定虐童行為的認定標準、究責程序與懲罰辦法；對于那些得不到父母和家庭適當照顧和撫育的孩子的養(yǎng)育問題，該法也沒有做詳細、明確的規(guī)定。從實際情況看，盡管國家聲言要通過法定程序剝奪不適格父母的監(jiān)護權(quán)，但每當出現(xiàn)被家庭忽視、虐待、遺棄的兒童時，政府有關(guān)部門與司法部門往往只是反復口頭教育父母，而不知如何或不敢、不愿啟動司法程序剝奪不適格父母的監(jiān)護權(quán)，有關(guān)兒童監(jiān)護權(quán)轉(zhuǎn)移的規(guī)定很難在司法實踐中落實。因為這個原因，有人甚至將現(xiàn)行《未成年人保護法》形容為一種“宣傳提綱”，而非保護兒童權(quán)益的有效法律文本。

把保護兒童的法律形容為“宣傳提綱”，本是十分嚴厲的批評。但有關(guān)方面似乎并不十分在意，社會大眾也沒有因此持續(xù)問責政府。這是個有趣的現(xiàn)象。它折射出當前我國兒童國家監(jiān)護制度不健全的一系列社會合理性與文化合理性。

首先，社會上有一股強大的聲音支持國家在直接保護、監(jiān)護兒童方面的不作為。南京兩名幼童餓死家中事件爆發(fā)后，盡管社會輿論對當?shù)卣块T的一些干部進行了嚴厲批評，同時也有眾多的人只是從道德上厲聲譴責幼童父母的“生而不養(yǎng)”“養(yǎng)而不教”。后一種聲音甚至認為，國家的介入，可能會破壞家庭內(nèi)部的互惠行為，會損害愛幼慈幼的傳統(tǒng)家庭美德，也會變相鼓勵人們拋棄育兒責任等不負責任的行為。因此，即使孩子真的得不到父母和家庭的適當養(yǎng)育，它也只是反復強調(diào)父母和家庭的育兒責任。基于這個邏輯，它堅持認為，在不適格家長的監(jiān)護權(quán)轉(zhuǎn)移問題上，相關(guān)的法律規(guī)定不可以太清楚，支持或替代家庭育兒的兒童福利服務(wù)不可以多發(fā)展。廣州嬰兒安全島開放48天之后的緊急喊停，就被認為是國家兒童福利制度的咎由自取。這看上去是一個十分有理有力的論述，但它卻忽視了那些得不到父母適當養(yǎng)育的兒童的合法權(quán)益與健康成長。

其次，有人認為養(yǎng)兒育女是家庭的私事，父母有充分的權(quán)利決定如何教養(yǎng)孩子，國家公權(quán)力不該插手管。在一個成年人對兒童擁有絕對支配權(quán)、而體罰被看做是教育的一種有效方式的文化中，打孩子、體罰孩子、虐待孩子就具有了充分的社會文化合法性。關(guān)于禁止虐待兒童的政策與法律建議，甚至常常被一些專業(yè)的兒童研究者與兒童工作者批評為“生搬硬套外國的做法”、忽視中國傳統(tǒng)體罰教育的傳統(tǒng)。在這樣的社會情境中，國家有充分的理由不積極介入家庭內(nèi)的虐童問題，它不會自尋煩惱似地去剝奪虐待孩子的家長的監(jiān)護權(quán)。再次，有人更擔心過多地發(fā)展兒童福利服務(wù)會增加國家的財政負擔，甚至重蹈福利國家危機的覆轍?；谶@種擔心，我們國家在尚未起步協(xié)助家庭撫育兒童時，就一再強調(diào)家庭的責任，強調(diào)要在社會福利社會化的理念下發(fā)展由政府、家庭、第三部門等多重力量共同供給的社會化兒童福利。實際上，我國在兒童保護福利服務(wù)方面的開支占國民生產(chǎn)總值的比重，不僅低于北歐、英美等發(fā)達國家，更低于墨西哥、印度、菲律賓等發(fā)展中國家。

近年來，迫于一系列兒童悲劇事件發(fā)生引發(fā)的社會壓力，人們開始深切反思現(xiàn)存兒童國家監(jiān)護制度存在的問題和不足。在這個過程中，上述這一系列“合理性”及其引發(fā)的后果開始受到質(zhì)疑。國家經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展30余年了，緣何還有孩子餓死家中、斃命街頭、無人看護？在保護兒童權(quán)益、為未成年人提供國家監(jiān)護方面，政府顯然必須創(chuàng)新，必須有所作為。

探索：完善國家監(jiān)護制度的法律與服務(wù)選擇

在社會壓力的持續(xù)作用下，一些地方的政府相關(guān)部門開始考慮如何落實兒童國家監(jiān)護制度。

在一次私下的聚會中，某地司法系統(tǒng)的一名官員對民政系統(tǒng)的一名官員說，如果你們（民政系統(tǒng)）能妥善安置、撫育父母被剝奪監(jiān)護權(quán)的孩子，我們（司法系統(tǒng)）就敢依法剝奪不適格監(jiān)護人的監(jiān)護權(quán)。民政系統(tǒng)的官員回應(yīng)稱，如果你們（司法系統(tǒng)）敢依法剝奪他們的監(jiān)護權(quán)，我們（民政系統(tǒng)）一定安置好他們的孩子。這樣一半玩笑一半嚴肅的對話，讓關(guān)心兒童保護事業(yè)的人激動不已。

但令人遺憾的是，這個對話已經(jīng)過去很久，我國各地司法系統(tǒng)并沒有在司法實踐中剝奪任何一名不適格家長的監(jiān)護權(quán)，絕大部分地區(qū)的民政系統(tǒng)也沒有做好撫育“事實孤兒”的準備。司法系統(tǒng)的理由是，如果剝奪了家長的監(jiān)護權(quán)，孩子沒人養(yǎng)；民政系統(tǒng)的理由，則是民政沒有監(jiān)護“事實孤兒”的權(quán)力，也沒有監(jiān)護他們的能力。這凸顯了落實兒童國家監(jiān)護制度亟須解決的兩大議題：健全法制與完善兒童社會福利服務(wù)。

無論如何，從保護孩子健康成長的角度看，家庭沒有能力養(yǎng)、或堅持拒絕養(yǎng)的孩子，國家要積極介入，切實安排好他們的生活。要做到這一點，首先必須完善如何監(jiān)督和替代不適格家長監(jiān)護兒童的法律規(guī)定，必須完善如何轉(zhuǎn)移其監(jiān)護權(quán)并妥當安置兒童等方面的法律規(guī)定。

從國際上看，大部分發(fā)達國家和地區(qū)的兒童保護法案對國家監(jiān)護制度有詳盡的規(guī)定，對于兒童保護工作的每一個步驟和程序都有十分具體的操作指引。其法律文本的篇幅通常很長，往往超過上百頁的文字，而我國現(xiàn)行《未成年人保護法》只有7000余字。為了確保在家庭中得不到適當養(yǎng)護的兒童能夠得到國家和社會力量的監(jiān)護，我們需要在考慮中國兒童發(fā)展的實際和借鑒國外兒童保護經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，迅速開啟《未成年人保護法》的修訂或釋法工作，將其中的原則規(guī)定具體化、程序化、操作化，為預(yù)防和解決忽視兒童、虐待兒童、遺棄兒童等侵犯兒童權(quán)益的問題提供操作性的指引。

根據(jù)新華社今年1月20日的報道，我國民政部、最高法院、公安部等部門正在著手研究建立完善未成年人監(jiān)護干預(yù)制度，相關(guān)指導性意見可能在今年內(nèi)出臺。這項工作的具體進度目前還沒有公開，不過，我們期盼關(guān)于兒童的國家監(jiān)護制度的法律修訂或司法解釋，要明確規(guī)定以下一系列事宜：什么樣的個人和機構(gòu)有義務(wù)發(fā)現(xiàn)、報告并處置忽視、虐待和遺棄兒童的問題？什么樣的個人或機構(gòu)有權(quán)力和義務(wù)提出轉(zhuǎn)移不適格家長監(jiān)護權(quán)之訴訟？兒童忽視、虐待與遺棄問題的評估標準和程序如何？評估家長監(jiān)護能力和意愿的標準與程序如何？國家支持父母等自然監(jiān)護人養(yǎng)育孩子的辦法如何？不依法適當監(jiān)護孩子的家長，應(yīng)承擔何種法律責任？如何安置不適合在家庭生活的兒童？

對這些問題的法律規(guī)定，是健全我國未成年人國家監(jiān)護制度之必需。沒有完備可行的法律基礎(chǔ)，兒童保護就難以有效開展，兒童國家監(jiān)護制度便可能徒有其名。

需要指出的是，兒童國家監(jiān)護制度的建立健全，決不僅是法律層面的問題，更是社會福利層面的議題。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在面臨一些兒童保護個案時，一些法院的法官深感有必要、也有法律依據(jù)剝奪其監(jiān)護人的監(jiān)護權(quán)，但考慮到剝奪監(jiān)護人監(jiān)護權(quán)之后孩子的生活將沒有著落時，他們不得不放棄剝奪監(jiān)護權(quán)的想法，只好將孩子繼續(xù)留給那些不稱職的父母撫養(yǎng)。在沒有健全的兒童福利體系的情況下，如果貿(mào)然剝奪不適格父母的監(jiān)護權(quán)，兒童的生活會陷入無人照料的境地，給其帶來新的嚴重傷害。

顯然，健全的兒童福利體系是制定和落實兒童保護法的基礎(chǔ)。在家庭實際無力或沒有意愿養(yǎng)育孩子時，國家不能以“家庭是適合兒童成長的最佳場所”為借口拒絕承擔國家監(jiān)護責任。遺憾的是，過去60多年來，我國在兒童福利事業(yè)發(fā)展方面欠賬很多。

應(yīng)當看到，在未來10年中，得不到家庭養(yǎng)育的事實孤兒的照顧服務(wù)問題會引起越來越多的社會關(guān)注。建立多種形式的兒童照顧機構(gòu)與照顧服務(wù)，為這些兒童提供安全、健康的臨時或長期的社會化照顧服務(wù)，是從法律上剝奪或替代忽視、虐待和遺棄兒童的家長監(jiān)護權(quán)的前提，是落實兒童國家監(jiān)護制度的需要。