文 / 高榮偉

重效益的歐美國家科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管

文 / 高榮偉

域外借鑒

科研經(jīng)費(fèi)的使用和監(jiān)管不僅僅是發(fā)展中國家面臨的一個重要問題，同時也是西方發(fā)達(dá)國家面臨的一個現(xiàn)實(shí)問題。在科研經(jīng)費(fèi)管理工作中，歐美諸國不斷改進(jìn)制度措施，加強(qiáng)科研項(xiàng)目的預(yù)算管理，對科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行全程監(jiān)管，嚴(yán)格科研經(jīng)費(fèi)的核算與控制，在長期發(fā)展中形成了一套完整和成熟的監(jiān)督機(jī)制。

世界各國科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管制度同國家的科技體制、經(jīng)濟(jì)體制乃至政治體制密切相關(guān)。從總體看，西方多數(shù)國家政府對科研經(jīng)費(fèi)的監(jiān)控實(shí)行“內(nèi)部控制+外部監(jiān)管”的管理模式。

不同的經(jīng)費(fèi)來源不同的資源配置

美國科研經(jīng)費(fèi)的來源主要有三種：政府（主要是聯(lián)邦政府）、企業(yè)、社會民間團(tuán)體（基金會）。其中，聯(lián)邦政府對科研經(jīng)費(fèi)投入的主要分配方式是自由競爭。從美國的科技決策監(jiān)管體系來看，迄今美國聯(lián)邦政府尚無一個對科研活動進(jìn)行統(tǒng)一決策的管理機(jī)構(gòu)。國立科研機(jī)構(gòu)每年要提交預(yù)算，由主管部門，如國防部、能源部、衛(wèi)生與人類服務(wù)部、國家航空航天局、國家科學(xué)基金會、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部等部門分別綜合匯總，編制部門預(yù)算報總統(tǒng)預(yù)算辦公室，經(jīng)總統(tǒng)同意后，交國會審議和批準(zhǔn)方能執(zhí)行。

美國科研機(jī)構(gòu)的研發(fā)活動一般實(shí)行項(xiàng)目制的管理模式，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在制定科研項(xiàng)目申請及預(yù)算之初就已將人員費(fèi)用、差旅費(fèi)以及學(xué)術(shù)交流活動產(chǎn)生的費(fèi)用等囊括在了科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算中。研究費(fèi)用支出占了總經(jīng)費(fèi)的絕大部分，一般高于50%。其次為人員經(jīng)費(fèi)（含科研人員工資、福利、補(bǔ)貼、差旅費(fèi)，培訓(xùn)計(jì)劃參與人員獎學(xué)金），占總經(jīng)費(fèi)的33%左右。

德國政府對國立科研機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)投入分為按單位撥款和按項(xiàng)目資助兩種。前者由議會用核定編制的辦法確定人員工資額、運(yùn)行費(fèi)、儀器設(shè)備費(fèi)和基建費(fèi)等。后者由政府委托給項(xiàng)目負(fù)責(zé)單位，研究機(jī)構(gòu)和企業(yè)均可按項(xiàng)目招標(biāo)要求提出申請。一般來說，國立科研機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)主要來自政府，譬如德國的分子醫(yī)學(xué)中心，政府撥款占總經(jīng)費(fèi)的83%。

德國政府對于科研項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的核算和管理。對科研項(xiàng)目的核算有一套現(xiàn)成的軟件，包括人員成本、消耗成本、運(yùn)行成本、儀器設(shè)備成本、用房成本等。“在德國可以同時做幾個項(xiàng)目，每天的工作時間都要記錄，安排很詳細(xì)。每個項(xiàng)目每個人用多長時間，每個人付出多少，都很明確?！敝袊茖W(xué)院外籍科研人員烏麗說，“在德國申請科研經(jīng)費(fèi)時，研究項(xiàng)目用多少時間，到哪里要坐幾次飛機(jī)和火車，都要寫清楚，最后還要拿出票據(jù)證明去過那里。如果發(fā)現(xiàn)飛機(jī)票比預(yù)計(jì)的便宜，吃住花費(fèi)少于預(yù)計(jì)，就會按實(shí)際的花費(fèi)發(fā)放經(jīng)費(fèi)，一點(diǎn)兒都不會多給?！庇芍菡?cái)政劃撥的科研課題經(jīng)費(fèi)在課題結(jié)束后如果仍有結(jié)余，則劃入課題負(fù)責(zé)人的下一財(cái)政年度經(jīng)費(fèi)中；如剩余的科研經(jīng)費(fèi)超過總數(shù)的1%—5%，則會被收回。

英國也是世界上科技發(fā)達(dá)的國家之一，科研實(shí)力雄厚，僅英國劍橋大學(xué)至今就已擁有90位諾獎得主。這些成就的取得離不開英國一套完整的科研經(jīng)費(fèi)管理體系。英國科研經(jīng)費(fèi)來自政府和科研項(xiàng)目資助者，政府是其主要來源，占到60%左右。英國科研經(jīng)費(fèi)在管理上一般由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人具體監(jiān)管經(jīng)費(fèi)的使用，研究人員成本一般占項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出的52%，所有支出項(xiàng)目必須符合項(xiàng)目委托方的規(guī)定和機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)管理規(guī)定。項(xiàng)目研究經(jīng)費(fèi)僅能用于該項(xiàng)目的運(yùn)作而不能挪用，一旦違規(guī)將接受嚴(yán)厲的懲罰。

英國公立科研機(jī)構(gòu)一般會根據(jù)經(jīng)費(fèi)提供方的要求并考慮本單位的發(fā)展目標(biāo)來安排經(jīng)費(fèi)，實(shí)行合同制項(xiàng)目管理。英國特別注意項(xiàng)目研究過程的管理工作。尤其是合作研究項(xiàng)目的管理，除了項(xiàng)目主任外，還有一個項(xiàng)目理事會參與項(xiàng)目研究策略等方面的決策。項(xiàng)目理事會每年要召開一次會議，由項(xiàng)目主任報告項(xiàng)目的重要績效指標(biāo)，包括學(xué)術(shù)會

議的報告次數(shù)、論文或?qū)Ｖ陌l(fā)表引用情況等。在項(xiàng)目實(shí)施的第四年，研究委員會要對項(xiàng)目進(jìn)行全面評估，以決定是否繼續(xù)予以支持。近年來，英國還在科研經(jīng)費(fèi)管理方面進(jìn)行了全成本核算的改革，將科研成本劃分為直接發(fā)生成本、直接分?jǐn)偝杀荆?xiàng)目需要使用的共享資源成本）、非直接成本（研究項(xiàng)目的不明確成本）等。英國政府不斷加強(qiáng)對各種資助方式的評估，根據(jù)評估結(jié)果對經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)行調(diào)整，確?？蒲薪?jīng)費(fèi)的使用效益。

法國國立科研機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)主要來自政府的撥款和資助，政府根據(jù)每個科研機(jī)構(gòu)承擔(dān)基礎(chǔ)研究項(xiàng)目的情況決定撥款比例，通常占機(jī)構(gòu)總經(jīng)費(fèi)的80%左右。此外，科研機(jī)構(gòu)還可以通過承擔(dān)國家的大型科研計(jì)劃、與企業(yè)簽訂研究開發(fā)合同獲得科研經(jīng)費(fèi)。科研機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，原則上專款專用，不得隨意改變用途，每一項(xiàng)開支（無論金額大小）都需要事先批準(zhǔn)和審核。為了杜絕從項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中重復(fù)列支人員經(jīng)費(fèi)而出現(xiàn)某些科研人員收入過高等現(xiàn)象，法國采用了在項(xiàng)目申請預(yù)算中要求對人員費(fèi)用進(jìn)行明示，并接受期中檢查或事后審計(jì)。同時法國實(shí)行崗位薪酬制度，采用對個人收入水平進(jìn)行總量控制等手段。

沒有最好只有最適合國情的監(jiān)管模式

科研經(jīng)費(fèi)使用是一個經(jīng)手部門較多、歷時較長的資金使用過程。因此，必須建立和健全經(jīng)費(fèi)管理監(jiān)督機(jī)制。在經(jīng)費(fèi)使用過程中，西方各國政府加強(qiáng)宏觀監(jiān)督，主管部門重視日常監(jiān)督、研究機(jī)構(gòu)側(cè)重內(nèi)部控制、審計(jì)部門強(qiáng)調(diào)事后監(jiān)督，各司其職、各盡其責(zé)，從而實(shí)現(xiàn)研究經(jīng)費(fèi)使用的全過程監(jiān)督，提高科研經(jīng)費(fèi)使用的效率，保障經(jīng)費(fèi)使用的公正性。

從目前來看，世界上沒有“最好的”、“統(tǒng)一的”管理模式，只有適合各個國家特點(diǎn)的管理體系。國情不同，其資源配置方式和經(jīng)費(fèi)管理也不相同。

首先，陽光是最好的防腐劑。

歐美國家對于科研經(jīng)費(fèi)實(shí)施公開透明制度，所有項(xiàng)目申請、立項(xiàng)、預(yù)算、過程管理、成果、違反規(guī)章制度等信息，只要不涉及國家機(jī)密或商業(yè)秘密，都向社會公開，讓科研項(xiàng)目在陽光下運(yùn)行。以芬蘭為例，科研經(jīng)費(fèi)不僅所有資助申請是公開與完全透明的，而且在評審環(huán)節(jié)，因?yàn)槠鋰逸^小，絕大部分科研人員之間都相互熟悉，所以，評議專家均來自其他國家，以此實(shí)現(xiàn)公開、透明、公正，避免項(xiàng)目競爭和評議階段受“小圈子”和人情關(guān)系等因素干擾。

又如美國《信息公開法》規(guī)定，“經(jīng)政府批準(zhǔn)的科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行情況，在不違背國家利益的情況下，必須向社會公眾公布，接受公眾的監(jiān)督?！痹诒O(jiān)督的內(nèi)容上有：對經(jīng)費(fèi)分配的監(jiān)督，主要監(jiān)督有關(guān)部門是否越權(quán)或無為、經(jīng)費(fèi)分配是否合理、項(xiàng)目評審過程是否規(guī)范等；對經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)督，主要是對項(xiàng)目執(zhí)行和財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行審計(jì)，審查所開支的款項(xiàng)是否符合有關(guān)規(guī)定；對科研不端行為的監(jiān)督，主要監(jiān)督是否存在科研成果造假等行為。相關(guān)舉措既保護(hù)了研究人員的合法權(quán)益，又杜絕了科研腐敗。

其次，要實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)全程監(jiān)管，必須要有配套的制度。

美國作為世界科技最強(qiáng)國，非常重視科技投入，也有一整套監(jiān)督體系。以世界上最大的醫(yī)學(xué)研究機(jī)構(gòu)、每年預(yù)算超過300億美元的美國國家衛(wèi)生研究院(NIH)為例。面對如此龐大的經(jīng)費(fèi)，如何保證其合理使用？NIH有一整套事前、事中和事后的全程監(jiān)管體系。所謂事前監(jiān)督，從科研經(jīng)費(fèi)的申請過程就已經(jīng)開始。以嚴(yán)格的項(xiàng)目立項(xiàng)申請和審查來保障項(xiàng)目的順利實(shí)施，避免人情項(xiàng)目、欺詐項(xiàng)目。事中監(jiān)督主要通過審查項(xiàng)目進(jìn)度、成果發(fā)表、經(jīng)費(fèi)使用等，確?？蒲薪?jīng)費(fèi)使用正當(dāng)。事后監(jiān)督主要是經(jīng)費(fèi)審計(jì)。審計(jì)如果發(fā)現(xiàn)問題，視情況嚴(yán)重程度，受資助方必須糾正或退還資助款項(xiàng)，NIH要暫停撥款或提交司法處理。

英國對經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)督通過完備的制度體系來完成。首先是在理事會中設(shè)置了戰(zhàn)略委員會、報酬委員會等對業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)劃，做到對經(jīng)費(fèi)進(jìn)行系統(tǒng)安排；其次是行政管理層在機(jī)構(gòu)整體運(yùn)行和課題管理的過程中會對具體經(jīng)費(fèi)的分配進(jìn)行管理，包括對財(cái)務(wù)在內(nèi)的各種風(fēng)險進(jìn)行監(jiān)控；最后是通過審計(jì)手段來保證經(jīng)費(fèi)使用的安全。內(nèi)設(shè)的審計(jì)委員會會對其資助的科研項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)或檢查，而且還會聘請外部審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行第三方審計(jì)?？蒲腥藛T必須嚴(yán)格遵守財(cái)務(wù)管理部門的規(guī)則，超范圍支出將惹來極大的麻煩。所以，科研者在花錢的時候也就不得不如履薄冰。

此外，在科研經(jīng)費(fèi)的管理上，西方國家更加重視相關(guān)立法。

美國政府通過立法，對科研項(xiàng)目管理有了完善的規(guī)定。如頒布了《總監(jiān)察長法》、《聯(lián)邦會計(jì)和審計(jì)法》、《單一審計(jì)法》等，一旦查出問題，責(zé)任人將被嚴(yán)懲。而法國政府則是制定了《科研指導(dǎo)法》、《促進(jìn)研究及技術(shù)創(chuàng)新法》，成立由總統(tǒng)親自主持的“國家科研與技術(shù)高級理事會”（HCST）。

誠信為本重視科研經(jīng)費(fèi)使用效益

2013年，英國《泰晤士報高等教育特輯》針對41個國家和地區(qū)的400所大學(xué)進(jìn)行調(diào)查，并根據(jù)這些大學(xué)在2011年至2012年的各方面數(shù)據(jù)，制定了一個“世界學(xué)術(shù)峰會創(chuàng)新指數(shù)”，并評比了這些國家和地區(qū)的研究人員人均所獲得科研經(jīng)費(fèi)的多寡。

該調(diào)查顯示，比起亞洲國家和地區(qū)，西方國家投入的經(jīng)費(fèi)并不突出。每年吸引大批優(yōu)秀人才從事科研工作的美國，以每人平均獲得2.58萬美元研究經(jīng)費(fèi)占據(jù)第14位。法國排名第19位，德國21位。排名第26的英國，其國際企業(yè)平均只給每名科研人員1.33萬美元的經(jīng)費(fèi)。值得一提的是，在十大排行榜中，亞洲國家和地區(qū)占了一半。新加坡排在榜眼位置，中國臺灣地區(qū)和中國大陸分別位居第6和第7，印度排在第10位。（詳見表1）

表1

為何部分排位靠后的歐美國家，效益卻是最好？這是因?yàn)檫@些國家特別重視科研誠信和科研道德制度建設(shè)。經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展和完善，依托良好的社會環(huán)境和信用體系，歐美國家的科研項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)管理早已建立了誠信為本的模式，根據(jù)有關(guān)單位的風(fēng)險水平確定監(jiān)管的力度。而誠信或風(fēng)險水平的主要依據(jù)是以往的記錄和遵守科研經(jīng)費(fèi)管理辦法使用經(jīng)費(fèi)的情況，經(jīng)費(fèi)撥付前要評估承擔(dān)單位和科學(xué)家的經(jīng)費(fèi)管理風(fēng)險，預(yù)算執(zhí)行中要根據(jù)風(fēng)險等級進(jìn)行監(jiān)管。即對項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)的管理，主要依靠承擔(dān)單位和科學(xué)家個人的信用，而不是依靠高強(qiáng)度和頻繁的監(jiān)督?？蒲袉挝换蚩蒲腥藛T一旦失信，則無立足之地。

欄目編輯：劉雁君 nina_lyj@sina.com