深圳市紀(jì)委研究室 高翔

墨西哥灣漏油事故對完善中國海洋石油開發(fā)監(jiān)管機(jī)制的啟示

深圳市紀(jì)委研究室 高翔

墨西哥灣；漏油事故；石油開發(fā)；監(jiān)管機(jī)制

以墨西哥灣事故發(fā)生后美國政府采取的各種應(yīng)急和法律救濟(jì)措施為視角，以總統(tǒng)調(diào)查委員會的報告為核心，對美國1990年油污法在新時期面臨的挑戰(zhàn)及對策進(jìn)行分析，并對完善中國海洋石油開發(fā)監(jiān)管機(jī)制提出建議。

墨西哥灣漏油事故的發(fā)生，引起了全世界的關(guān)注。在巨大的社會輿論壓力下，作為主要責(zé)任方的BP（British Petrol Company，英國石油公司）和作為監(jiān)管方的美國政府均依照1990年油污法的要求快速反應(yīng)，采取一系列措施力求盡量降低損害，恢復(fù)受損的形象。美國總統(tǒng)奧巴馬任命了一個由7名專家組成的總統(tǒng)調(diào)查委員會，對墨西哥灣事件進(jìn)行全面、深入的調(diào)查。2011年1月，調(diào)查委員會向奧巴馬總統(tǒng)提交了1份長達(dá)398頁的報告。該報告3大部分10章內(nèi)容，從漏油事件的回顧、災(zāi)難發(fā)生的原因和嚴(yán)重影響、應(yīng)當(dāng)汲取的教訓(xùn)等各方面進(jìn)行了全面深入的分析，是目前有關(guān)墨西哥灣漏油事故最權(quán)威的分析和結(jié)論。

一、總統(tǒng)調(diào)查委員會對墨西哥灣漏油事故的原因分析

總統(tǒng)調(diào)查委員會認(rèn)為，墨西哥灣漏油事故的發(fā)生，直接的主要原因是BP對馬康多油井反向壓力測試的不當(dāng)操作和測試結(jié)果的誤讀，另一個原因是其臨時決定對1個關(guān)鍵程序的取消。然而，美國能源部（MMS）的任何安全操作規(guī)則或管理條例均沒有對這種測試的標(biāo)準(zhǔn)操作程序和如何解讀測試結(jié)果做出規(guī)定。實質(zhì)上，各種政府管理規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)甚至沒有要求BP要進(jìn)行反向壓力測試。此外，BP、越洋鉆探公司也缺乏規(guī)范反向壓力測試的內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)程序，而且沒有對操作這一測試的員工進(jìn)行過正式的培訓(xùn)。同時，BP的管理政策沒有設(shè)置一個對疑問數(shù)據(jù)進(jìn)行再次審查和檢核的程序。

總統(tǒng)調(diào)查委員會進(jìn)一步指出，墨西哥灣漏油事故的發(fā)生，根本原因在于石油開發(fā)企業(yè)內(nèi)部管理和政府監(jiān)管的雙重失敗。首先，BP與其合作伙伴的系統(tǒng)性管理失誤直接促使了事故的發(fā)生。馬康多油井的嚴(yán)重缺陷導(dǎo)致了油井的爆炸，這是一個重大的企業(yè)管理失誤。如果BP和其合作伙伴的決策程序能夠得到更好的提升，如果BP和其合作伙伴之間的溝通能夠更加的順暢，如果關(guān)鍵工序的操作人員能夠得到更加有效的培訓(xùn)，那么馬康多油井的爆炸將不會發(fā)生。調(diào)查委員會詳細(xì)列舉了BP、越洋鉆探公司、哈里伯頓、卡梅隆國際在管理、決策、溝通方面的諸多失誤，如果沒有如此多的失誤，墨西哥灣漏油事故根本不可能發(fā)生。如BP缺乏充分的現(xiàn)場管理，無法確保事故發(fā)生前幾個月的關(guān)鍵性決策從工程專業(yè)上來說均是安全的、科學(xué)的。BP馬康多油井管理團(tuán)隊在最后幾個星期做出了改變油井鉆探程序的決策，這一決策沒有接受任何正式的風(fēng)險分析和內(nèi)部專家的審查，這是爆炸發(fā)生的一個關(guān)鍵原因。哈里伯頓甚至沒有掌握馬康多油井的泥漿是否處于平衡狀態(tài)的數(shù)據(jù)，其現(xiàn)場管理也十分薄弱，無法確保實驗室檢測能夠得到及時有效的執(zhí)行。BP、哈里伯頓和越洋鉆探公司的很多現(xiàn)場決策均是建立在節(jié)省時間和成本這一出發(fā)點上，缺乏對決策的安全性進(jìn)行全面、綜合的分析，導(dǎo)致油井的風(fēng)險大大增加。[1]

其次，BP、哈里伯頓和越洋鉆探公司相互之間的溝通十分匱乏。BP沒有將一些重要的信息與其合作伙伴進(jìn)行分享，甚至有時其公司內(nèi)部成員之間也無法做到信息共享。結(jié)果是工作人員往往在尚未弄清楚他們究竟在做什么時，就貿(mào)然做出了關(guān)鍵性的決策。如BP任命一個新手擔(dān)任馬康多油井的現(xiàn)場負(fù)責(zé)人。而這名負(fù)責(zé)人在油井觀察到反向壓力測試的數(shù)據(jù)出現(xiàn)異常情況時沒有向任何其他同事進(jìn)行咨詢，疏忽了這樣一個關(guān)鍵性提示信息。如果這名負(fù)責(zé)人能夠明白這一異常情況意味著什么并采取有效措施，油井的爆炸根本不會發(fā)生。在墨西哥灣漏油事故發(fā)生之前的2009年11月，越洋鉆探公司位于北海的另一個鉆井平臺已經(jīng)發(fā)生過類似于馬康多油井的事故。當(dāng)時該公司的員工在完成反向壓力測試之后，被測試的封口發(fā)生移位，導(dǎo)致碳?xì)浠衔锎罅苛魅?，引發(fā)油井爆炸，泥漿涌上鉆井平臺，將近1 t的石油、泥漿混合物泄漏進(jìn)大海。越洋鉆探公司為這次泄漏事故支付了500萬英鎊的賠償。越洋鉆探公司后來對其位于北海的一些鉆井平臺發(fā)出了“反向壓力測試可能導(dǎo)致封口移位引發(fā)事故”的操作建議。然而，遺憾的是，哪怕這樣難以引起足夠重視的“建議”，也并未能發(fā)送給深水地平線鉆井平臺的工作人員，導(dǎo)致深水地平線鉆井平臺的操作人員未能汲取到北海漏油事故的教訓(xùn)。如果深水地平線鉆井平臺的操作人員能夠及時了解“反向壓力測試可能導(dǎo)致封口移位，引發(fā)事故”這一信息，那么馬康多油井的命運就完全可能被改寫。因而，BP等海洋石油開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)采取更加有效的措施，整合深海石油開發(fā)的共同參與者（合作伙伴）之間的文化、內(nèi)部管理流程、決策方式等方面的差異，做到充分溝通，避免管理中出現(xiàn)各種失誤。[2]

最后，政府對企業(yè)海洋石油開發(fā)活動監(jiān)管的失敗也是事故發(fā)生的重要誘因。能源主管部門的管理規(guī)則根本難以防范深水鉆探的巨大風(fēng)險，很多深水石油開發(fā)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)的操作措施均由開發(fā)企業(yè)自主決定，監(jiān)管部門沒有進(jìn)行任何的審查。這種過度依賴于開發(fā)企業(yè)的監(jiān)管模式無法起到有效監(jiān)管的作用。如對于反向壓力測試等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，沒有任何的規(guī)則或條例要求需要接受監(jiān)管部門的審查。相關(guān)的政策之間也缺乏協(xié)同性。如MMS的管理規(guī)則規(guī)定水泥封固臨時廢棄缺口的方法只能在不超過1000 m的泥漿層使用，但同時又授予管理機(jī)構(gòu)對深水鉆井采用替代方法予以個別審批的權(quán)力。BP在2010年4月16日向MMS提出在1000 m下的深水安置其不符合常規(guī)的水泥封口的申請。MMS的官員在不到90 min內(nèi)就被說服，并倉促批準(zhǔn)了這一申請。MMS將其工程審查的重心集中在油井的最初設(shè)計上，而對鉆探操作過程中的關(guān)鍵決策很少關(guān)注；另外，對一些作業(yè)流程的省略帶來的風(fēng)險也缺乏充分的評估。因而，政府未能成功建立和實施系統(tǒng)、規(guī)范、嚴(yán)密的監(jiān)管規(guī)則，來最大程度地降低深海石油開發(fā)中的固有風(fēng)險，是墨西哥灣漏油事故發(fā)生的重要原因。除此之外，政府監(jiān)管部門也缺乏履行監(jiān)管職能所必需的設(shè)備、專業(yè)人員等重要資源來實施有效的監(jiān)管和審查，導(dǎo)致監(jiān)管不力。[3]

二、總統(tǒng)調(diào)查委員會對完善美國海洋石油開發(fā)監(jiān)管機(jī)制的建議

美國1990年油污法是在1989年發(fā)生的?？松ね郀柕掀澨柭┯褪录笸ㄟ^的。雖然該法將海洋石油開發(fā)中的石油泄漏問題納入了法律規(guī)范的范圍，但該法制定的最

主要目的仍然是致力于解決船舶油污問題，因而對海洋石油開發(fā)中的油污問題缺乏更為切合、深入的規(guī)定。墨西哥灣漏油事故的爆發(fā)，使這些問題更加凸顯。總統(tǒng)調(diào)查委員會通過對漏油事件的全面總結(jié)和分析，針對海洋石油開發(fā)監(jiān)管和法律救濟(jì)中存在的薄弱環(huán)節(jié)，提出了完善的對策和建議。

1. 完善海洋石油開發(fā)日常監(jiān)管政策，盡可能地降低溢油風(fēng)險

與船舶油污不同，海洋石油開發(fā)，特別是深海石油開發(fā)具有高度的專業(yè)性、技術(shù)性和巨大的風(fēng)險性。完善的預(yù)防措施、科學(xué)的決策程序、規(guī)范的操作流程、高標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)場管理以及深入細(xì)致的政府監(jiān)管等對于確保石油勘探與開發(fā)的安全、防范石油泄漏事故的發(fā)生具有重要的意義。就政府來講，如何充分發(fā)揮各監(jiān)管部門的職能，相互協(xié)調(diào)配合，提高監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，完善監(jiān)管流程，通過科學(xué)完善的監(jiān)管機(jī)制來督促和確保石油開發(fā)企業(yè)采取有力措施，用盡一切可能的手段避免管理中的漏洞和操作中的失誤，盡量將石油開發(fā)中各種風(fēng)險降到最低，便成為當(dāng)前最為緊迫的問題。針對這一問題，總統(tǒng)調(diào)查委員會提出了以下完善建議。[4]

一是加強(qiáng)對海洋石油開發(fā)的風(fēng)險評估和管理。國家能源部應(yīng)當(dāng)采用一種更加全面、系統(tǒng)的監(jiān)管模式，對海洋石油開發(fā)活動中的租約、法規(guī)、政策、制度等實施更加有效的監(jiān)督。緊跟科技發(fā)展的最新步伐，采用適時更新的管理手段運用于高風(fēng)險區(qū)域，特別是在邊界地區(qū)，更加有效地對風(fēng)險進(jìn)行管理，合理降低風(fēng)險。確保保護(hù)公共利益的政府機(jī)構(gòu)的獨立性、統(tǒng)一性和權(quán)威性，強(qiáng)化政府執(zhí)行環(huán)境保護(hù)政策和實施有效監(jiān)督的資源和能力。內(nèi)政部應(yīng)當(dāng)從確保環(huán)境安全、提升污染防治標(biāo)準(zhǔn)的角度，來完善風(fēng)險管理計劃，這一計劃應(yīng)當(dāng)參照國際標(biāo)準(zhǔn)，采取最為嚴(yán)格的措施。國會、內(nèi)政部應(yīng)當(dāng)建立從事海洋石油開發(fā)、生產(chǎn)和應(yīng)急反應(yīng)的新的標(biāo)準(zhǔn)，以填補(bǔ)目前的巨大空白，彌補(bǔ)短板。這一標(biāo)準(zhǔn)必須能夠最大程度保護(hù)工人的人身安全和海洋環(huán)境免受危害，并且廣泛運用于所有石油開發(fā)領(lǐng)域；并與相關(guān)國際機(jī)構(gòu)緊密合作，確保這一新的標(biāo)準(zhǔn)至少每5年要在國際標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)構(gòu)（ISO）的監(jiān)督下予以更新。建立一個獨立的、能力足夠勝任的工程技術(shù)顧問機(jī)構(gòu)，審查現(xiàn)有的規(guī)則對于達(dá)成固有的政策目標(biāo)是否適用，是否與國際最高標(biāo)準(zhǔn)存在差距；建立和完善能夠達(dá)成安全和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的全新規(guī)則體系，確保所有石油開發(fā)活動和鉆井平臺在國際最高水準(zhǔn)條件下運行。要求石油開發(fā)商，特別是在深海、地形復(fù)雜區(qū)域、邊界或其他高風(fēng)險地區(qū)從事石油開發(fā)的企業(yè)，在其開發(fā)和生產(chǎn)計劃中建立起綜合性的“安全預(yù)案”。在石油開發(fā)租約競標(biāo)時，承租人必須在經(jīng)驗、財務(wù)能力、專業(yè)水準(zhǔn)上顯示足夠的能力，并以之作為參與競標(biāo)的先決條件。在租約中要求石油開發(fā)商邀請專業(yè)安全機(jī)構(gòu)的專業(yè)人員實施現(xiàn)場監(jiān)管，加強(qiáng)對安全防護(hù)和環(huán)境保護(hù)的研究和投入；要求石油開發(fā)企業(yè)具備足夠的能力來控制和處置溢油事故的發(fā)生，擁有足夠的財務(wù)能力賠償所有油污受害人。

二是提高政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力。政府主管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在相關(guān)規(guī)則中建立起更加精巧的風(fēng)險評估和風(fēng)險管理體系，并運用于對海洋石油開發(fā)的監(jiān)管實踐。他們應(yīng)當(dāng)把審查和監(jiān)管的關(guān)注焦點從開發(fā)企業(yè)說明性的操作規(guī)則中轉(zhuǎn)向建立內(nèi)容更為豐富和廣泛的基礎(chǔ)性管理規(guī)則，這一規(guī)則應(yīng)當(dāng)是精心設(shè)計的，并建立在將開發(fā)設(shè)施、操作規(guī)則、風(fēng)險管理與環(huán)境保護(hù)有機(jī)結(jié)合與平衡的基礎(chǔ)之上。由國家工程學(xué)會界定出高風(fēng)險油井的定義，并研究出合理評估這些風(fēng)險的方法。成立一個緊密協(xié)作、團(tuán)結(jié)一致的研究團(tuán)隊，開發(fā)出更加安全的系統(tǒng)、設(shè)備和方法，來防止石油開發(fā)過程中設(shè)計或設(shè)備上的問題。建立政府專家派駐海洋石油開發(fā)現(xiàn)場安全監(jiān)管制度。聯(lián)邦政府的專家應(yīng)當(dāng)對那些用于海洋石油開發(fā)的設(shè)備的生產(chǎn)場地進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)督。同時實施更為嚴(yán)格的事件報告制度，要求石油開發(fā)企業(yè)提供更加詳細(xì)的數(shù)據(jù)和分析以用于總結(jié)經(jīng)驗，防范事故的再次發(fā)生。而且，這些報告應(yīng)當(dāng)是向所有人公開的。加強(qiáng)墨西哥灣國際石油開發(fā)企業(yè)之間的信息溝通和透明，實現(xiàn)經(jīng)驗共享，不斷提升風(fēng)險管理的標(biāo)準(zhǔn)和水平。

三是建立一個新的、具有高度獨立性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。美國能源部目前是海洋石油開發(fā)的主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)，不僅負(fù)責(zé)對海洋石油開發(fā)的租約、資源進(jìn)行管理，還負(fù)責(zé)租約利潤的收繳、支配、環(huán)境監(jiān)管，以及石油開發(fā)計劃審查、特定事項許可、現(xiàn)場監(jiān)管和視察、國家安全和環(huán)境政策的執(zhí)行等。盡管石油開發(fā)租約利潤的收繳和支配在能源部內(nèi)部由兩個獨立的部門掌管，但這兩個部門之間的目標(biāo)、技能、文化差異很大，導(dǎo)致相互之間不可避免地存在沖突和矛盾，降低了能源部的整體效率和對外監(jiān)管的能力。此外，能源部同時具備促進(jìn)工業(yè)利潤增長與保護(hù)民眾的健康、安全與環(huán)境兩大目標(biāo)，而這兩大目標(biāo)相互之間有時會存在沖突，能源部又沒有對各種目標(biāo)之間進(jìn)行平衡的具體指導(dǎo)性政策，這便可能導(dǎo)致為了追求工業(yè)利潤而忽視環(huán)境保護(hù)，進(jìn)而對海洋石油開發(fā)的項目監(jiān)管漠不關(guān)心，流于形式。從某種程度上講，墨西哥灣漏油事故是這種混亂、乏力監(jiān)管體制的集中爆發(fā)。因而，總統(tǒng)調(diào)查委員會建議將能源部的海洋環(huán)境監(jiān)管和保護(hù)職能剝離出來，在內(nèi)政部重新成立一個專門的海洋石油開發(fā)安全與環(huán)境保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。此機(jī)構(gòu)對所有海洋石油開發(fā)中的開發(fā)計劃、設(shè)計、構(gòu)造、開發(fā)等各個流程實施全方位監(jiān)管，確保開發(fā)活動的安全和環(huán)境保護(hù)免遭破壞。同時，與其他相關(guān)職能部門如環(huán)境保護(hù)局、海洋環(huán)境和大氣局、海岸警衛(wèi)隊等緊密協(xié)作。

四是完善國家環(huán)境保護(hù)政策在海洋石油開發(fā)中的執(zhí)行機(jī)制。1969年《國家環(huán)保政策法案》（the National Environmental Policy Act，NEPA）是最早建立國家環(huán)境保護(hù)體系的成文法，該法要求任何聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在作出或支持任何決策時，必須充分考慮對自然環(huán)境的影響，并有義務(wù)將這些影響向利益相關(guān)人或公眾披露[5]?？偨y(tǒng)調(diào)查委員會建議，應(yīng)當(dāng)對NEPA的相關(guān)政策、程序等進(jìn)行檢核、完善，以提升對海洋石油開發(fā)各個環(huán)節(jié)環(huán)境風(fēng)險分析的水平和透明度。如相關(guān)部門應(yīng)盡快制定NEPA適用手冊，對海洋石油開發(fā)活動如何準(zhǔn)確、透明地適用NEPA的要求提供詳細(xì)指引。在手冊中，應(yīng)當(dāng)通過標(biāo)準(zhǔn)條款設(shè)置，要求在地形復(fù)雜、深海或其他邊界區(qū)域的海洋開發(fā)活動，必須按照NEPA要求，事先提供環(huán)境影響報告。應(yīng)當(dāng)建立一個跨部門的咨詢機(jī)構(gòu)，完善決策咨詢程序。在簽署海洋石油開發(fā)租約之前，內(nèi)政部負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)向所有相關(guān)職能部門（如海洋與大氣局、環(huán)境保護(hù)局等）進(jìn)行充分的咨詢，并對這些咨詢建議的采納情況及未采納的原因予以書面說明。能源部、海洋與大氣局、聯(lián)邦地質(zhì)監(jiān)控局等相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)啟動一個聯(lián)合研究計劃，系統(tǒng)搜集各種關(guān)鍵的科學(xué)數(shù)據(jù)，對可能進(jìn)行海洋石油開發(fā)區(qū)域進(jìn)行綜合性的生態(tài)環(huán)境分析和監(jiān)控。

事故發(fā)生后，奧巴馬政府立即采取措施，在2010年9月30日簽發(fā)了新的石油開發(fā)安全規(guī)則，強(qiáng)化了對海洋石油開發(fā)中安全設(shè)備的要求，建立起更加有效的控制系統(tǒng)，采取有效防止爆炸發(fā)生的措施。[6]

2. 完善海洋石油開發(fā)溢油事故應(yīng)急救援體系，提升應(yīng)急處置能力

雖然建立了全面、細(xì)致、有力的日常監(jiān)管機(jī)制，但海洋石油開發(fā)中的固有風(fēng)險是如何恪盡義務(wù)也無法徹底根除的。而一旦發(fā)生深海石油泄漏事故，可能造成的災(zāi)難性后果足以讓所有的監(jiān)管政策和法律補(bǔ)償顯得蒼白無力。因而，必須未雨綢繆地建立起層層相扣的溢油事故應(yīng)急反應(yīng)和救援體系，不斷提升這一體系的科學(xué)化水平，這樣才能在溢油事故發(fā)生的緊急情境下有條不紊地加以應(yīng)對和處置，將污染損害降到最低。具體措施如下。

一是強(qiáng)化對企業(yè)溢油應(yīng)急計劃的審查監(jiān)管。墨西哥灣漏油事故發(fā)生后BP和聯(lián)邦政府的應(yīng)對表現(xiàn)說明，他們沒有做好應(yīng)對如此規(guī)模漏油事故的準(zhǔn)備：首先，BP公司沒有料想到一場大規(guī)模的、難以控制的石油泄漏事故會在深海環(huán)境下發(fā)生，并且設(shè)有提前做好應(yīng)對計劃。其次，聯(lián)邦和地方政府官員在合作方面存在障礙，導(dǎo)致難以高效地進(jìn)行應(yīng)對；最后，對于具體應(yīng)對措施的信息溝通和理解方面存在偏差。內(nèi)政部應(yīng)當(dāng)建立起一個更為嚴(yán)密、透明和富有內(nèi)涵的漏油風(fēng)險分析機(jī)制和反應(yīng)程序，完善對石油開發(fā)企業(yè)溢油反應(yīng)計劃的審查機(jī)制，確保企業(yè)竭盡全力提升溢油事故的處置和控制能力。內(nèi)政部、海岸警衛(wèi)隊、環(huán)境保護(hù)局、海洋環(huán)境和大氣局等具有豐富專家資源的部門，應(yīng)當(dāng)對企業(yè)溢油反應(yīng)計劃提供咨詢和顧問服務(wù)，幫助企業(yè)將以往溢油事故中的教訓(xùn)應(yīng)用到溢油反應(yīng)計劃中。這些溢油反應(yīng)計劃應(yīng)當(dāng)向公眾公開。推行最壞情景假設(shè)制度，要求企業(yè)對可能發(fā)生的溢油情景進(jìn)行模擬分析，對于如何有效應(yīng)對溢油事故以及對周圍環(huán)境可能造成的損害進(jìn)行全面評估。

二是建立和完善國家溢油反應(yīng)程序和救援計劃。在現(xiàn)有法律機(jī)制下，國家環(huán)保局負(fù)責(zé)編制國家應(yīng)急救援計劃?；诤Ｑ笫烷_發(fā)溢油事故的巨大災(zāi)難性，建議國家環(huán)保局在國家應(yīng)急救援計劃中增加專門的國家溢油事故反應(yīng)程序和救援計劃，加強(qiáng)政府對責(zé)任方的監(jiān)管，建立起國家層面和地區(qū)層面應(yīng)急反應(yīng)團(tuán)隊，對應(yīng)急決策提供完整、科學(xué)的咨詢建議。暢通應(yīng)急處置與公眾的信息溝通渠道，確保信息傳播的及時、權(quán)威、準(zhǔn)確，避免恐慌情緒蔓延。作為國家應(yīng)急反應(yīng)團(tuán)隊的主要負(fù)責(zé)部門，國家環(huán)保局和海岸警衛(wèi)隊?wèi)?yīng)當(dāng)強(qiáng)化州和地方對應(yīng)急救援的參與程度，積極開展應(yīng)急救援的專業(yè)培訓(xùn)，提升地方政府、機(jī)構(gòu)和公眾的應(yīng)急救援技能。國會應(yīng)當(dāng)提供強(qiáng)制性基金，用于對溢油反應(yīng)機(jī)制的研究進(jìn)行資助，不斷提升應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的科學(xué)化水平。

三是不斷提升應(yīng)急處置能力。在墨西哥灣漏油事故發(fā)生后，雖然美國民眾均希望政府能夠盡快承擔(dān)起責(zé)任，對堵漏和清污行動實施有力監(jiān)管，然而由于專家和技術(shù)能力的缺乏，政府只能依賴BP來實施應(yīng)急救援計劃。這充分說明了在深海溢油應(yīng)急反應(yīng)和救援行動中，專家和技術(shù)的重要性。因而，國家應(yīng)急反應(yīng)團(tuán)隊?wèi)?yīng)當(dāng)建立和保持一個常態(tài)化的專家小組來對從源頭上如何防范溢油事故進(jìn)行研究設(shè)計，并對采取的相應(yīng)措施加以監(jiān)管，專家小組由內(nèi)政部、海岸警衛(wèi)隊、能源部等部門的專家組成，并同時吸納企業(yè)界的專家參與。在批準(zhǔn)海洋石油開發(fā)項目時，內(nèi)政部應(yīng)當(dāng)要求開發(fā)企業(yè)在其溢油反應(yīng)計劃中提供堵塞漏油源頭的詳細(xì)計劃。開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)對每一個油井的源頭堵塞問題進(jìn)行具體分析，確保其處置技術(shù)和能力足以堵塞可能發(fā)生的溢油點。這一溢油源頭控制計劃必須經(jīng)過內(nèi)政部和海岸警衛(wèi)隊的專家審查批準(zhǔn)。內(nèi)政部還應(yīng)當(dāng)要求開發(fā)企業(yè)將油井的設(shè)計方案提交審查，確保油井已經(jīng)安裝了防爆閥、傳感器等關(guān)鍵零部件，能夠?qū)崟r對油井狀態(tài)進(jìn)行分析、監(jiān)控。

3. 完善海洋石油污染損害賠償機(jī)制，提高對受害人和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)水平

美國1990年油污法不僅是第一部建立起對船舶溢油污染和海洋石油開發(fā)溢油污染法律救濟(jì)機(jī)制的成文法，也是目前世界上對油污損害賠償救濟(jì)力度最大的法律。實質(zhì)上，美國之所以拒絕參加1969年民事責(zé)任公約，主要原因便是認(rèn)為該公約提供的保護(hù)程度過低[7]。然而，即便如此，在面臨墨西哥灣漏油事故這類巨型油污事故時，現(xiàn)有的法律救濟(jì)機(jī)制所提供的保護(hù)力度也顯得過于軟弱，這引起了美國國內(nèi)普遍的批評與反思。改革的建議主要集中在如何提升石油開發(fā)企業(yè)的財務(wù)保證能力和賠償責(zé)任，確保對受害者進(jìn)行更為充分的賠償上。具體如下：

1) 提高現(xiàn)有的賠償責(zé)任限額和財務(wù)保證數(shù)額

墨西哥灣漏油事故發(fā)生后，美國1990年油污法確立的損害賠償責(zé)任限制和財務(wù)保證制度受到廣泛質(zhì)疑。油污法第1004條規(guī)定，除非證明污染責(zé)任方存在重大過失或有意行為，否則離岸鉆井設(shè)備石油泄漏污染的損害賠償責(zé)任限制是7500萬美元。這一賠償責(zé)任限制在巨型油污層出不窮的今天顯然已經(jīng)無法有效保障受害者的合法權(quán)益。另外，油污法第1016條規(guī)定，對可能造成環(huán)境污染的近岸設(shè)施（包括石油鉆井平臺）應(yīng)提供從3500萬到1.5億元不等的財務(wù)保證，且1.5億元的財務(wù)保證是在總統(tǒng)認(rèn)為有必要提出時由企業(yè)方提供。財務(wù)保證的形式可以是保險證明、債券、保證書、信用證等。同樣，這一財務(wù)保證金額被認(rèn)為過低，無法滿足保障油污風(fēng)險的作用[8]?？偨y(tǒng)調(diào)查委員會指出，墨西哥灣漏油事故中BP擁有巨大的經(jīng)濟(jì)實力，因而設(shè)立了200億美元的賠償基金。如果是其他經(jīng)濟(jì)實力不濟(jì)的小公司發(fā)生了這種漏油事件，則受影響的企業(yè)和民眾將面臨著無法得到賠償?shù)奈ｋU。過低的責(zé)任限額，也難以促使石油開發(fā)企業(yè)對海洋石油開發(fā)中的環(huán)境污染風(fēng)險給予足夠關(guān)注，進(jìn)而采取有效的安全措施。因而，調(diào)查委員會建議國會應(yīng)極大地提高目前的賠償責(zé)任限額和財務(wù)保證數(shù)額要求[9]。至于究竟應(yīng)將責(zé)任限額提高到多少，調(diào)查委員會并沒有予以明確，但絕非簡單微調(diào)。

2) 提高油污責(zé)任信托基金對單次漏油事故的賠償限額

如果漏油事故的受害人因為責(zé)任方賠償責(zé)任限制或賠償能力不足，而無法獲得充分賠償，受害人還可以向根據(jù)1990年油污法設(shè)立的油污責(zé)任信托基金獲取賠償。然而，基金目前在每次油污事故中至多可以支付10億美元，這一責(zé)任限額被認(rèn)為過低，難以滿足對受害人進(jìn)行充分賠償?shù)男枰?。因而，總統(tǒng)調(diào)查委員會建議盡量提高這一限額?；鹂梢酝ㄟ^提高石油環(huán)境稅或者在海洋石油開發(fā)租約中強(qiáng)制性設(shè)置追加罰款條款的方式，擴(kuò)大基金的本金來源。所謂追加罰款條款，是指在租約中規(guī)定，如果不發(fā)生漏油事故，本條款不生效，一旦發(fā)生漏油事件，本條款自動生效，對石油開發(fā)企業(yè)課以高額罰款。這一條款的設(shè)置，一方面可以促使石油開發(fā)企業(yè)在開發(fā)過程中竭盡全力完善管理，提高技術(shù)，避免漏油事故的發(fā)生；另一方面，如果萬一真的發(fā)生了漏油事故，可以通過此條款對責(zé)任方加以處罰，為國家油污責(zé)任信托基金征集更多的資金，用于賠償受害人和生態(tài)環(huán)境重建。

3) 檢核和完善損害賠償程序

按照1990年油污法的規(guī)定，漏油責(zé)任方對受害者（個人、企業(yè)）的清污費用和損失負(fù)賠償責(zé)任。所有的索賠請求必須首先向責(zé)任方提出，如果責(zé)任方拒絕賠付，索賠人可以向法院起訴或者向油污責(zé)任信托基金申請賠償。墨西哥灣漏油事故發(fā)生后，BP在美國政府的協(xié)調(diào)下設(shè)立了200億美元的基金，成立了一個獨立的機(jī)構(gòu)（the Gulf Coast Claims Facility，GCCF）代表BP受理和審查各種索賠申請，并對符合賠償條件的索賠支付賠償。該基金主要的賠償范圍包括：

（1）清污費用；

（2）不動產(chǎn)或個人財產(chǎn)的損失；

（3）利潤損失或可得收入損失；

（4）自然資源生活用途喪失造成的損失；

（5）人身傷害或死亡。

基金不負(fù)責(zé)補(bǔ)償來自政府的索賠、房地產(chǎn)類損失以及船舶出海機(jī)會喪失導(dǎo)致的損失[10]。截止到2012年3月1日，GCCF共收到589.14萬個自然人和企業(yè)的索賠要求，向其中約23萬個自然人和企業(yè)支付了63.6億美元的賠償[11]。雖然，GCCF只對不足4%的申請人支付了賠償，但其發(fā)揮的作用仍然是十分巨大的，讓23萬個索賠者獲得了63.6億美元的賠償。而且GCCF的工作仍在繼續(xù)，有望能夠?qū)Ω嗟氖芎φ呓o予比較充分的賠償。

然而，即便如此，GCCF的工作仍然廣受美國人的質(zhì)疑。一些受害人對GCCF頻頻拒絕受害人的索賠申請以及賠付的低效率十分不滿意。2010年9月17日，美國司法部專門給GCCF的負(fù)責(zé)人Feinberg致函，要求其盡量為受害人的索賠提供便利[12]。2011年3月，一個律師團(tuán)體向佛羅里達(dá)州的一家法院起訴Feinberg及GCCF，認(rèn)為他們在履行賠償受害人義務(wù)上存在重大過失、欺詐、不當(dāng)?shù)美刃袨椋J(rèn)為Feinberg只是在為BP的利益服務(wù)。[13]

通過行政協(xié)調(diào)督促污染責(zé)任方建立起獨立運作的專項賠償基金的方式對受害人進(jìn)行賠償，符合“污染者付費”的法律原則，受害人只需按照既定的程序和要求向基金管理機(jī)構(gòu)申請賠償，無需通過法院訴訟即可及時、低成本、便捷地獲取賠償，同時還能在一定程度上避免直接向污染者索賠所面臨的各種憂慮，無論是對責(zé)任方、受害人還是政府、社會來說，無疑均是最有效的一種賠償方式。筆者認(rèn)為，這種賠償模式應(yīng)當(dāng)成為漏油事故環(huán)境污染法律賠償機(jī)制中一種常態(tài)化賠償渠道。在墨西哥灣漏油事故發(fā)生后，GCCF的作用受到了總統(tǒng)調(diào)查委員會的認(rèn)可。該委員會在最終調(diào)查報告中建議司法部爭端解決辦公室應(yīng)當(dāng)在所有賠付結(jié)束后立即對GCCF的管理模式、運作程序、索賠指引、降低法院訴訟的比例等方面進(jìn)行全方位的總結(jié)和評估[14]，便于在以后發(fā)生類似漏油事故時，為更加迅捷地建立類似專門賠償基金提供有益借鑒。

4) 確立國家能源政策新的價值導(dǎo)向

長期以來，人類的發(fā)展過度依賴于石油的支撐。墨西哥灣漏油事故的發(fā)生，再次引起人們對經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和能源政策的反思。很多人提出，國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式應(yīng)當(dāng)向清潔能源和更有效率的智能經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，逐漸擺脫對石油等具有高度危險性、污染性不可再生能源的依賴。這也成為奧巴馬政府目前制定新經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的核心導(dǎo)向之一。盡管如此，短期內(nèi)人類的能源模式無法徹底改變，石油運輸和海洋石油開發(fā)政策無法徹底扭轉(zhuǎn)。因而，在確立國家能源政策時，如何實現(xiàn)海洋石油開發(fā)的經(jīng)濟(jì)價值與國家安全、技術(shù)進(jìn)步、環(huán)境保護(hù)、人類健康等價值之間的平衡，成為新能源開發(fā)政策的關(guān)鍵。對于美國未來的能源政策，總統(tǒng)調(diào)查委員會提出了六個標(biāo)準(zhǔn)：1.堅定實施并增加國家能源儲備，確保在失去國外能源供給情境下的國家安全；2.鼓勵發(fā)展節(jié)能汽車和新能源汽車，發(fā)展節(jié)能型大眾交通方式；3.大力發(fā)展本國清潔型可替代能源；4.對國內(nèi)油氣（包括海洋石油開發(fā)）開發(fā)和生產(chǎn)中的固有風(fēng)險實施更為嚴(yán)格、科學(xué)的管理，提升能源的利用率；5.提高能源開發(fā)的安全標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)人類健康；6.保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境，逐步采取避免氣候變化的措施。[15]

三、對完善中國海洋石油開發(fā)環(huán)境監(jiān)管機(jī)制的建議

從墨西哥灣漏油事故及總統(tǒng)調(diào)查委員會的分析可以看出，海洋石油開發(fā)中的巨大環(huán)境污染風(fēng)險主要來自于石油開發(fā)中的關(guān)鍵決策、風(fēng)險管理、操作流程、信息溝通等方面。如總統(tǒng)調(diào)查委員會認(rèn)為，墨西哥灣漏油事故的發(fā)生，直接原因是BP對馬康多油井反向壓力測試的不當(dāng)操作和測試結(jié)果的誤讀，以及臨時決定對一個關(guān)鍵程序的取消；根本原因在于石油開發(fā)企業(yè)管理和政府監(jiān)管的雙重失敗。由國家海洋局等部委組成的聯(lián)合調(diào)查組對中國渤海灣漏油事故的調(diào)查結(jié)論認(rèn)為，康菲石油中國有限公司在蓬萊19-3油田生產(chǎn)作業(yè)過程中違反總體開發(fā)方案，制度和管理上存在缺失，明顯出現(xiàn)事故征兆后，沒有采取必要的防范措施，由此導(dǎo)致一起造成重大海洋溢油污染的責(zé)任事故。由此可見，對于海洋石油開發(fā)而言，如何加強(qiáng)監(jiān)管，督促石油開發(fā)企業(yè)提高風(fēng)險管理水平，有效防范漏油風(fēng)險的發(fā)生，具有特別重要的意義。美國墨西哥灣漏油事故發(fā)生后，總統(tǒng)委員會提出的核心建議便是如何完善政府的監(jiān)管機(jī)制，提高海洋石油開發(fā)溢油事故的應(yīng)急救援能力，盡可能減少漏油事故發(fā)生的可能性。因而，中國也必須關(guān)注海洋石油開發(fā)溢油風(fēng)險的有效預(yù)防與控制，建立科學(xué)、完善、精細(xì)的日常監(jiān)管體制與機(jī)制。主要建議如下。

1. 完善中國海洋石油開發(fā)環(huán)境污染的監(jiān)管體制

海洋是國土的一部分，隨著人類對海洋資源開發(fā)步伐的加快，其戰(zhàn)略地位日益重要。海洋環(huán)境保護(hù)和監(jiān)管，具有高度的技術(shù)性和復(fù)雜性；海洋環(huán)境污染，具有巨大的危害性和不可逆轉(zhuǎn)性?；诤Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)的專業(yè)性與重要性，一些海洋大國如美國等，專門建立了海洋環(huán)境監(jiān)管部門。中國是一個海洋大國，擁有漫長的海岸線和寬闊的大陸架，對于中國未來發(fā)展而言，海洋無論是在國家安全，還是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、能源安全等方面，均占據(jù)著十分重要的地位。基于以上原因，筆者認(rèn)為，必須加大海洋環(huán)境監(jiān)管的力度，強(qiáng)化其權(quán)威性，提升其監(jiān)管效力，理順和統(tǒng)一監(jiān)管職能。具體建議如下。

一是將國家海洋局升格為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，提升機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。明確規(guī)定國家海洋局是國家海洋環(huán)境監(jiān)管的主要職能部門?；诤Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)的目的，國家海洋局有權(quán)組織、協(xié)調(diào)環(huán)保部、交通運輸部、國土資源部、農(nóng)業(yè)部、國家氣象局以及地方政府等采取相關(guān)措施，這些部門或政府負(fù)有全力配合的法定義務(wù)。如此規(guī)定，可以凸顯國家海洋局在海洋環(huán)境監(jiān)管上的主要職能部門地位，增強(qiáng)其權(quán)威性，避免其與環(huán)保部等職能的交叉。

二是將國家漁業(yè)局在漁業(yè)污染監(jiān)管、國家海事局在港口污染以及船舶污染監(jiān)管方面的職能統(tǒng)一劃歸國家海洋局，實現(xiàn)海洋環(huán)境監(jiān)管職能的統(tǒng)一，提升監(jiān)管效能。無論是漁業(yè)污染還是港口污染、船舶污染，均屬于對海洋環(huán)境的污染。國家漁業(yè)局、國家海事局并非專業(yè)的環(huán)境監(jiān)管部門，各自仍然承擔(dān)著更為主要的其他職能。現(xiàn)有的這種條塊式分割管理，不僅導(dǎo)致海洋環(huán)境監(jiān)管體制上的混亂，還削弱了監(jiān)管的效能。

三是明確規(guī)定國家海洋局負(fù)責(zé)海洋環(huán)境污染事故的應(yīng)急處理。無論是船舶污染，還是海洋石油開發(fā)環(huán)境污染，亦或是其他海洋環(huán)境污染事故，其應(yīng)急處理機(jī)制都是一致的。在國家海洋局下成立專門的應(yīng)急反應(yīng)處理中心，下設(shè)油污清理救援總隊，專司海洋環(huán)境污染事故發(fā)生后的應(yīng)急處理和油污清理工作。國家海事局搜救中心的主要職能是對江河污染提供清污服務(wù)，但應(yīng)國家海洋局油污清理救援總隊的要求，在重大油污事故中負(fù)有協(xié)調(diào)配合清理油污的義務(wù)。

2. 完善中國海洋石油開發(fā)的日常監(jiān)管機(jī)制

在建立以國家海洋局為核心的海洋環(huán)境監(jiān)管體制之后，必須進(jìn)一步完善其日常監(jiān)管職能，通過科學(xué)、有效、全面的日常監(jiān)管降低石油開發(fā)中的各種風(fēng)險。

一是建立完善、系統(tǒng)的溢油風(fēng)險監(jiān)管和控制模式。國土資源部應(yīng)當(dāng)對海洋石油開發(fā)中的法規(guī)、政策、制度等實施情況進(jìn)行更加有效的監(jiān)督。加強(qiáng)海洋石油開發(fā)租約前置條件管理，石油開發(fā)企業(yè)要獲得中國領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的石油開發(fā)協(xié)議，必須完成以下步驟：

（1）證明自己已經(jīng)緊隨科技發(fā)展的最新步伐，采用了最新的管理手段進(jìn)行風(fēng)險管理，能夠有效降低和規(guī)避石油開發(fā)中的各種風(fēng)險。

（2）提交對本石油開發(fā)項目的環(huán)境風(fēng)險評估報告。綜合考慮石油開發(fā)項目的特定地理條件、海域環(huán)境、技術(shù)特點等各方面因素，對本項目石油開發(fā)過程中環(huán)境污染的可能性及其后果進(jìn)行分析評估，對可能出現(xiàn)的各種環(huán)境污染風(fēng)險點進(jìn)行一一梳理，并有針對性地制定防范措施。

（3）建立綜合性的“安全預(yù)案”或“溢油應(yīng)急處理計劃”。對發(fā)生溢油事故的情形下，石油開發(fā)企業(yè)如何及時高效地動員一切可能的資源和力量，在最短時間內(nèi)堵塞漏油點，清除污染，最大程度上減少污染損害，制定出詳細(xì)的應(yīng)急預(yù)案。

（4）提供經(jīng)驗、技術(shù)水準(zhǔn)證明與財務(wù)保證。石油開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)證明其具有海洋石油開發(fā)管理的充足經(jīng)驗和技術(shù)水平，能夠勝任深海石油開發(fā)的復(fù)雜技術(shù)要求而不至于導(dǎo)致環(huán)境污染；必須提供充分的財務(wù)保證確保其在發(fā)生溢油事故的情形下，具有足夠的財務(wù)能力賠償所有油污受害人。以上各種前置證明材料，必須經(jīng)國家海洋局審查，確保這些資料能夠充分證明石油開發(fā)企業(yè)具備相應(yīng)的資質(zhì)和能力后，方能獲得確認(rèn)。石油開發(fā)企業(yè)將經(jīng)國家海洋局簽字、蓋章確認(rèn)的證明資料提交給國土資源部，方可獲得相應(yīng)的海洋石油開發(fā)資格。

二是著力提高國家海洋局的日常監(jiān)管和執(zhí)法能力。國家海洋局應(yīng)在充分調(diào)研、充分吸收墨西哥灣漏油事故和渤海灣漏油事故教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，建立起完善的海洋石油開發(fā)環(huán)境風(fēng)險評估和管理體系，用于指導(dǎo)對海洋石油開發(fā)的監(jiān)管。把監(jiān)管的核心從開發(fā)企業(yè)說明性的操作規(guī)則轉(zhuǎn)向建立對石油開發(fā)整個過程的系統(tǒng)監(jiān)管，對開發(fā)設(shè)計、開發(fā)設(shè)施、關(guān)鍵決策、操作規(guī)則、風(fēng)險管理與環(huán)境保護(hù)等方面進(jìn)行全方位的審查和監(jiān)管；建立政府專家派駐海洋石油開發(fā)現(xiàn)場安全監(jiān)管制度，指派專家對大型海洋石油開發(fā)項目實施現(xiàn)場監(jiān)督；實施更為嚴(yán)格的日常報告制度，要求石油開發(fā)企業(yè)定期對石油開發(fā)的進(jìn)展情況、可能面臨的環(huán)境風(fēng)險等提供更加詳細(xì)的數(shù)據(jù)和分析報告；建立起海洋石油開發(fā)企業(yè)信息溝通和共享平臺，暢通石油開發(fā)企業(yè)之間的信息溝通渠道，實現(xiàn)經(jīng)驗共享，不斷提升風(fēng)險管理的標(biāo)準(zhǔn)和水平。

三是加強(qiáng)對海洋石油開發(fā)的風(fēng)險評估和管理。國家海洋局應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其“海洋環(huán)境的調(diào)查、監(jiān)測、監(jiān)視、評價和科學(xué)研究”職能，對于海洋石油開發(fā)重點區(qū)域的環(huán)境污染風(fēng)險進(jìn)行調(diào)查、分析、監(jiān)測和評價，對其中可能出現(xiàn)漏油事故的關(guān)鍵風(fēng)險點加以梳理，并提出適宜的預(yù)防建議。建立一個能力足夠勝任的、獨立的工程技術(shù)顧問機(jī)構(gòu)，審查現(xiàn)有的石油開發(fā)規(guī)則對于達(dá)成海洋環(huán)境保護(hù)目標(biāo)是否足夠、充分，是否與國際最高標(biāo)準(zhǔn)存在差距；研究和建立能夠達(dá)成安全和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的全新規(guī)則體系，確保所有石油開發(fā)活動在確保安全的標(biāo)準(zhǔn)下運行；發(fā)揮國家海洋局下屬專業(yè)研究機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢，盡快對高風(fēng)險油井的定義進(jìn)行清晰界定，并研究出合理評估這些風(fēng)險的方法；成立一個緊密協(xié)作、團(tuán)結(jié)一致的研究團(tuán)隊，研究、開發(fā)出更加安全的系統(tǒng)和方法，有效防止石油開發(fā)過程中設(shè)計或設(shè)備上的問題。

3. 完善中國海洋石油開發(fā)漏油事故應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制

一個科學(xué)、完善的應(yīng)急反應(yīng)體系對于應(yīng)急事故的處理起著關(guān)鍵性的作用。《海洋環(huán)境保護(hù)法》第18條第1款規(guī)定：“國家根據(jù)防止海洋環(huán)境污染的需要，制定國家重大海上污染事故應(yīng)急計劃?！钡?款規(guī)定：“國家海洋行政主管部門負(fù)責(zé)制定全國海洋石油勘探開發(fā)重大海上溢油應(yīng)急計劃，報國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門備案?！比欢?，遺憾的是中國目前尚無全國統(tǒng)一的海洋石油勘探開發(fā)重大海上溢油應(yīng)急計劃。本次渤海灣康菲漏油事故的應(yīng)急處理，更是因為缺乏科學(xué)的指引而效果不佳。因而，我們必須盡快建立起層層相扣的溢油事故應(yīng)急反應(yīng)和救援體系，不斷提升這一體系的科學(xué)化水平，這樣才能在溢油事故發(fā)生的緊急情境下有條不紊地加以應(yīng)對和處置，將污染損害降到最低。具體建議如下：

首先，盡快制訂國家溢油反應(yīng)計劃。國家海洋局應(yīng)借鑒美國應(yīng)急處理機(jī)制和國際公約的相關(guān)規(guī)定，制訂中國海洋石油開發(fā)溢油應(yīng)急處理計劃，對溢油事故發(fā)生后如何啟動應(yīng)急反應(yīng)程序、各相關(guān)職能部門在應(yīng)急反應(yīng)中的義務(wù)、信息溝通、組織堵塞漏油點和清污行動等，進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。與此同時，要求各沿海地方政府分級編制海洋石油開發(fā)溢油應(yīng)急處理計劃，要求從事海洋石油開發(fā)的企業(yè)針對各自開發(fā)項目自行制訂溢油應(yīng)急反應(yīng)計劃。一旦發(fā)生溢油事故后，石油開發(fā)企業(yè)、地方政府、國家海洋局立即啟動應(yīng)急反應(yīng)計劃，加以有效處理和應(yīng)對。

其次，建立起完善的國家溢油處置機(jī)制。成立國家溢油應(yīng)急處理指揮中心，一旦發(fā)生重大溢油事故國家溢油應(yīng)急處理指揮中心立即啟動。國家海洋局承擔(dān)國家溢油應(yīng)急處理指揮中心的協(xié)調(diào)、指揮職能，環(huán)保部、交通運輸部、國土資源部、農(nóng)業(yè)部、氣象局、溢油所在地地方政府等是指揮中心的成員單位，對于溢油應(yīng)急處理負(fù)有協(xié)助的法定義務(wù)。同時對國家海洋局及其他成員單位的職責(zé)、反應(yīng)步驟、操作規(guī)則、現(xiàn)場處置等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，明確不作為的行政問責(zé)機(jī)制，確保事故處理的及時、高效。建立起國家層面和地區(qū)層面的應(yīng)急反應(yīng)團(tuán)隊，積極開展應(yīng)急反應(yīng)和救援專業(yè)培訓(xùn)，提升地方政府、機(jī)構(gòu)和公眾的應(yīng)急反應(yīng)和救援技能。撥付專項資金，采購最先進(jìn)的溢油應(yīng)急反應(yīng)設(shè)施和清污設(shè)備，確保其足夠的數(shù)量和專業(yè)的日常護(hù)理。充分利用衛(wèi)星遙感、航空遙感等新技術(shù)，適時掌握溢油事故發(fā)展動態(tài)，及時采取有效措施，避免事態(tài)惡化和擴(kuò)大。

4. 完善中國海洋環(huán)境污染刑事制裁、行政處罰和民事索賠制度

一是出臺司法解釋，明確重大環(huán)境污染事故罪的相關(guān)法律構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)。對于構(gòu)成本罪的“重大損失”、石油是否屬于“放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)”等予以明確，對于“后果特別嚴(yán)重”的情形予以細(xì)化，為本罪的司法認(rèn)定和責(zé)任追究提供堅實的法律基礎(chǔ)。對于構(gòu)成本罪的重大環(huán)境污染事故，堅決追究其刑事責(zé)任，罰當(dāng)其罪。

二是建立行政處罰的動態(tài)模式，提高處罰標(biāo)準(zhǔn)。借鑒美國立法模式，明確規(guī)定按照石油泄漏的數(shù)量進(jìn)行罰款，如規(guī)定每桶油罰款1萬元；如果存在重大過失或故意，或違背法定義務(wù)，則罰款數(shù)量翻倍，上不封頂；對于肇事責(zé)任方存在欺詐行為、違背法律規(guī)定義務(wù)或行政主管機(jī)關(guān)指令的，則自違法行為發(fā)生之日起至糾正之日止，按天進(jìn)行罰款，如規(guī)定每天罰款2萬元等。只有這樣規(guī)定，才能增加肇事方的法律成本，凸顯法律、行政主管機(jī)關(guān)的權(quán)威，促使石油企業(yè)嚴(yán)格依法經(jīng)營，合理防范石油泄漏風(fēng)險。

三是建立完善的民事賠償法律體系。在法律中明確規(guī)定民事賠償?shù)姆秶匀毁Y源損害、清污費用、預(yù)防措施和評估、調(diào)查費用外，還應(yīng)包括因環(huán)境污染造成的產(chǎn)業(yè)損失、居民收入損失、稅收損失、公共服務(wù)減損等，明確各種損失的評估機(jī)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)、程序等。建立海上石油污染嚴(yán)格責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，即只要被告存在石油泄漏行為，并且可能造成損害，則無論其是否存在過錯，均應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任；在舉證責(zé)任分配上適用舉證責(zé)任倒置，被告在因果關(guān)系、免責(zé)事由上負(fù)有舉證責(zé)任。建立損害賠償責(zé)任限制制度，借鑒美國提高賠償責(zé)任限額的作法，對深海石油開發(fā)油污損害設(shè)置比船舶油污損害更高的賠償責(zé)任限額。建立海洋石油開發(fā)強(qiáng)制責(zé)任保險制度，規(guī)定只有取得強(qiáng)制責(zé)任保險憑證的企業(yè)方可進(jìn)行海洋石油開發(fā)業(yè)務(wù)。發(fā)生油污事故后，受害人可直接向保險人索賠。建立海洋石油開發(fā)重大漏油事故賠償基金，一旦發(fā)生油污事故，基金立即啟用，用于支付前期清污費用，有效地降低或減少油污的損害；同時有基金對受害人承擔(dān)補(bǔ)充賠償責(zé)任，對于未能從污染責(zé)任方獲得賠償?shù)膿p失，可以向基金申請賠償。

[1]See National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling：“Report to the President：National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling”, pp122-124, http：//www.oilspillcommission.gov/final-report, Visited on 21 Feb. 2012.

[2]See National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling：“Report to the President：National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling”, pp122-124, http：//www.oilspillcommission.gov/final-report, Visited on 21 Feb. 2012.

[3]See National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling：“Report to the President：National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling”, pp126-127, http：//www.oilspillcommission.gov/final-report, Visited on 21 Feb. 2012.

[4]See National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling：“Report to the President：National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling”, pp250-265, http：//www.oilspillcommission.gov/final-report, Visited on 23 Feb. 2012.

[5]See “National Environmental Policy Act”, http：//www.epa.gov/region1/nepa/, Visited on 23 Feb. 2012.

[6]See Dr. Kyriaki Noussia, “Environmental Pollution Liability and Insurance Law Ramification in Light of the Deepwater Horizon Oil Spill ”, p11, http：//www.rokas.com/uploads/Environmental_Pollution_Liability_and_Insurance_Law.pdf, visited on 23 Feb., 2012.

[7]參見張湘蘭主編：《海商法》，武漢大學(xué)出版社2008年版，第218頁。

[8]See National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling：“Report to the President：National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling”, p284,http：//www.oilspillcommission.gov/final-report,Visited on 11Aug. 2011.

[9]See National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling：“Report to the President：National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling”, pp283-285,http：//www.oilspillcommission.gov/finalreport, Visited on 11Aug. 2011.

[10]See Gulf Coast Claims Facility, Frequently Asked Questions, http：//www.gulfcoastclaimsfacility.com/faq#Q9, Visited on 28 Feb., 2012.

[11]See Overall GCCF Program Statistics,

http：//www.gulfcoastclaimsfacility.com/GCCF_Overall_Status_Report.pdf，Visited on 2 March., 2012.

[12]See National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling：“Report to the President：National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling”, p287, http：//www.oilspillcommission.gov/final-report,Visited on21 Feb. 2012.

[13]Dahr Jamail，BP Oil Spill： Lawsuit Filed Against BP Compensation Czar，http：//www.globalresearch.ca/index.php?context=va&aid=23478, Visited on 2 March., 2012.

[14]See National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling：“Report to the President：National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling”, p287, http：//www.oilspillcommission.gov/final-report,Visited on 2 Mar. 2012.

[15]See National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling：“Report to the President：National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling”, p298, http：//www.oilspillcommission.gov/final-report, Visited on 2 Mar. 2012.

高翔(1979年生)，男，漢族，湖北襄陽人，法學(xué)博士，武漢大學(xué)國際法研究所博士研究生畢業(yè)，現(xiàn)就職于深圳市紀(jì)委研究室，曾師從著名國家法專家、全國人大常委會副委員長萬鄂湘教授和海商法專家張湘蘭教授，主要研究國際海洋法和海商法。