劉永民，王永昌

摘 要：海外非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)中的軍地合作是國家力量組成要素的綜合運(yùn)用，是取得海外非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)成功的重要條件。國外對(duì)海外非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)中軍地合作的研究比較深入和全面，但國內(nèi)研究起步較晚，成果不多。未來應(yīng)結(jié)合行動(dòng)類型，細(xì)化國內(nèi)和國外兩個(gè)維度軍地合作內(nèi)容的研究，突出聯(lián)合國維和、領(lǐng)事保護(hù)等框架下軍地合作機(jī)制建設(shè)的研究，充分學(xué)習(xí)借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，努力創(chuàng)新和大力拓展新形勢下的軍地合作關(guān)系，提升我軍海外非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)的能力。

關(guān)鍵詞：海外非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)；軍地合作；進(jìn)展

中圖分類號(hào)：D518 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）15-0013-02

海外非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)中的軍地合作，是關(guān)乎行動(dòng)成敗、擴(kuò)大政治影響和軍隊(duì)能否融入國際環(huán)境的一個(gè)關(guān)鍵問題，也是檢驗(yàn)和釋放國家綜合實(shí)力的現(xiàn)實(shí)選擇。

一、國外對(duì)海外非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)中軍地合作的研究進(jìn)展

（一）外軍普遍強(qiáng)調(diào)軍地合作是海外非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)取得成功的重要條件

2010年美國國防部發(fā)布的《四年防務(wù)評(píng)估報(bào)告》在第6部分專門論述了“加強(qiáng)各種關(guān)系”的重要性。報(bào)告認(rèn)為，為了消除危機(jī)、提高應(yīng)對(duì)能力和保持全球防務(wù)態(tài)勢，美國國防部須加強(qiáng)與盟友及伙伴之間的關(guān)系，與聯(lián)合國等國際組織、國務(wù)院等美國政府部門及本國私營企業(yè)和非營利組織密切合作。同年發(fā)布的英國《國家安全戰(zhàn)略》提出，強(qiáng)化與盟友和各類伙伴的關(guān)系，在應(yīng)對(duì)國內(nèi)外危機(jī)中形成跨機(jī)構(gòu)的努力，建立“一體化政府”的實(shí)施體制。

（二）國外著重研究了維持穩(wěn)定、國家重建、人道救援、國際維和等行動(dòng)類型中的軍地合作問題

2006年美國陸軍軍事歷史研究中心出版的論文集《跨國行動(dòng)、聯(lián)盟和國際軍事合作：歷史與前瞻》，在第4部分收錄4篇文章，專門研究了俄羅斯、加拿大和歐盟在維和行動(dòng)中的國際合作。2008年荷蘭國防大學(xué)瑞金斯和勃蘭兩位副教授主編的《管理軍政合作》一書，以國際視野和案例方式，研究了人道主義救援、維持穩(wěn)定和國家重建行動(dòng)中的軍地合作，以及評(píng)估合作效果的指標(biāo)。美國海軍研究生院沃茲教授等人2009年主編的《海軍維和與人道行動(dòng)》一書，回顧了英美等國海軍執(zhí)行維和、國家重建、人道救援和維持穩(wěn)定等行動(dòng)的歷史、國際法依據(jù)、面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，并且提供了5個(gè)案例分析。2011年美國國防大學(xué)教授若沃倫主編的《安全庇護(hù)：國際介入、安全合作與美軍的形象變化》一書，主張美軍在各類行動(dòng)中與國內(nèi)外政府、非政府組織和私營部門合作，特別強(qiáng)調(diào)美軍與伙伴的能力要互補(bǔ)，合作成果要互惠，合作中要互信。

（三）部分地方學(xué)者研究了軍地合作與推行美式民主、與國際法和國際關(guān)系傳統(tǒng)原則等的關(guān)系問題

2004年劍橋大學(xué)出版社出版了倫敦國王學(xué)院黑博研究員的《強(qiáng)制民主：后冷戰(zhàn)時(shí)代的軍事干預(yù)》一書，分析了美軍干預(yù)巴拿馬、索馬里、海地和波斯尼亞四國的軍事行動(dòng)及其后開展的國家重建行動(dòng)，研究認(rèn)為民主是不能脫離當(dāng)事國國情而強(qiáng)制推行的，國際合作和爭取私營機(jī)構(gòu)的合作對(duì)于在無政府國家維持和平和重建國家十分重要。美國喬治敦大學(xué)德爾奇副教授等人編寫的《國際維和行動(dòng)的法律挑戰(zhàn)》一書，收錄了政府文職人員、非政府組織等撰寫的多篇文章，從法律角度探討了聯(lián)合國和非聯(lián)合國組織的維和行動(dòng)，反映了非軍事部門和人員的觀點(diǎn)，主張維和部隊(duì)、人道主義救援人員、行政人員和專家要為建立法治而努力，克服聯(lián)合國維和行動(dòng)忽視法制建設(shè)的弱點(diǎn)。

二、國內(nèi)對(duì)海外非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)中軍地合作的研究評(píng)述

（一）國家、企業(yè)和公民面臨的部分海外安全問題需要軍地共同克服

中國已經(jīng)形成全方位對(duì)外開放格局，國家利益遍布全球，能源資源、海外資產(chǎn)、海上戰(zhàn)略通道和海外人員安全問題凸顯，對(duì)維護(hù)國家海外利益提出了新的要求。企業(yè)面臨的海外風(fēng)險(xiǎn)和權(quán)益糾紛數(shù)量明顯上升，公民出國人數(shù)猛增，海外公民頻繁遭遇國外動(dòng)蕩局勢的沖擊和威脅，企業(yè)和公民自身要提高安全防范意識(shí)，同時(shí)部分非市場性風(fēng)險(xiǎn)需要軍地有關(guān)部門幫助克服。浙江省委黨校李曉敏副教授主持的國家社科基金項(xiàng)目最終成果《非傳統(tǒng)威脅下中國公民海外安全分析》一書具有代表意義，系統(tǒng)分析了我國公民在海外的安全現(xiàn)狀和風(fēng)險(xiǎn)形式，探討了我國相關(guān)政府部門應(yīng)如何保護(hù)公民和機(jī)構(gòu)海外安全與合法利益，但是幾乎沒有把軍隊(duì)納入保護(hù)公民海外安全與利益的機(jī)制之中。全書只提出“人民解放軍應(yīng)探索以軍事力量保護(hù)公民海外安全的可行性，參與海上護(hù)航、協(xié)助撤離、人道主義救援等非戰(zhàn)爭類任務(wù)，以共同維護(hù)中國公民的海外安全”，但沒有論述軍地雙方如何共同維護(hù)公民海外安全。

（二）應(yīng)建立統(tǒng)一和權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

2005年建立國家海上搜救部際聯(lián)席會(huì)議制度，2007年成立外交部領(lǐng)事保護(hù)中心，2009年海軍與國家海洋局簽署合作協(xié)議，2010年設(shè)立國家能源委員會(huì)。類似的制度和機(jī)構(gòu)在遠(yuǎn)洋護(hù)航、海外緊急撤僑、保護(hù)海外能源運(yùn)輸安全等方面，已經(jīng)顯示出了協(xié)調(diào)各方、務(wù)實(shí)有效的作用。軍隊(duì)特別是海軍認(rèn)識(shí)到，面對(duì)各種超越國家、地區(qū)的安全問題和挑戰(zhàn)，未來海軍非戰(zhàn)爭運(yùn)用將更加注重海上安全合作。以亞丁灣護(hù)航為契機(jī)，2012年海軍成功舉辦了首次國際護(hù)航研討會(huì)。軍事科學(xué)院壽曉松、徐經(jīng)年主編的國家社科基金軍事學(xué)項(xiàng)目最終成果《軍隊(duì)?wèi)?yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全威脅研究》一書，有4章分別圍繞軍隊(duì)參與國際救援、國際維和、國際聯(lián)合軍演、維護(hù)能源安全等非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)展開論述，第9章專門分析軍地協(xié)同，提出了平戰(zhàn)一體、形成機(jī)制，周密籌劃、科學(xué)組織，統(tǒng)一指揮、聯(lián)合行動(dòng)，主動(dòng)配合、積極協(xié)調(diào)，區(qū)分情況、明確職能，完善預(yù)案、依法辦事等軍地協(xié)同的基本原則，不過這些原則主要面向國內(nèi)軍地合作，針對(duì)海外非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)中軍地合作原則的探討有待深入。

（三）軍地合作要有國內(nèi)法和國際法的法理支撐

與其他軍種不同，海軍無論平時(shí)與戰(zhàn)時(shí)都面臨大量國際法問題。我軍就?？涨闆r處置、海軍非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)等制定了相關(guān)的規(guī)章制度，海軍和有關(guān)院校及人員編寫了《國際法與海上軍事行動(dòng)》、《海上軍事行動(dòng)法手冊(cè)》等教材，加強(qiáng)了對(duì)官兵國際法知識(shí)的教育培訓(xùn)，為我海軍參與國際事務(wù)、開展國際交流合作和走向遠(yuǎn)洋準(zhǔn)備了條件。國防大學(xué)嚴(yán)大鵬2009年主編的《非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)問題研究》收錄了北海艦隊(duì)訓(xùn)練基地副司令員姜書銘的論文，文章指出海軍在執(zhí)行海外非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)時(shí)必須加強(qiáng)國際合作，尋求利益共同點(diǎn)，建立共同處置危機(jī)的機(jī)制，熟悉和靈活運(yùn)用國際法，爭取國際社會(huì)的理解與支持[1]。因此，軍隊(duì)和地方有關(guān)部門有必要未雨綢繆地創(chuàng)制法律，為開辟海外軍事基地或固定補(bǔ)給點(diǎn)、船舶和物資動(dòng)員、軍地責(zé)任劃分、機(jī)制建設(shè)等提供法律依據(jù)，為武器裝備的使用、軍隊(duì)人員及其行為提供合適的法律地位。

三、深化我軍海外非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)中軍地合作研究的思考

（一）軍地合作的國內(nèi)和國外兩個(gè)維度都應(yīng)得到高度重視

國內(nèi)的軍地合作需要進(jìn)行適應(yīng)新環(huán)境的創(chuàng)新，海外地區(qū)的軍地合作是全新的挑戰(zhàn)。我軍與國內(nèi)地方政府和民眾之間的雙擁活動(dòng)歷史悠久，創(chuàng)造和探索了許多新形勢下的雙擁形式與載體，國防動(dòng)員領(lǐng)域的軍民融合取得新的進(jìn)展。但是，海外非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)所處的是新型環(huán)境條件，國內(nèi)既有的軍地合作模式在許多方面都不能適應(yīng)海外非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)的需要。國內(nèi)現(xiàn)有的軍地合作主要服務(wù)于國內(nèi)社會(huì)關(guān)系的和諧穩(wěn)定和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，合作主體覆蓋面有限，無法提供對(duì)海外行動(dòng)的保障和支援，必須納入外交部、交通部、財(cái)政部、國家海洋局、海外中資企業(yè)、遠(yuǎn)洋運(yùn)輸企業(yè)等主體，探索建立新的合作機(jī)制。

在經(jīng)濟(jì)全球化、文化多元化、社會(huì)信息化等多重背景下，軍隊(duì)如果不能在海外非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)中適時(shí)發(fā)展伙伴關(guān)系，不能利用國際資源和條件，將會(huì)十分被動(dòng)，自我孤立，影響行動(dòng)的效果。這里有許多解放思想和突破傳統(tǒng)觀念的工作要做。首先是準(zhǔn)確把握軍隊(duì)在何種任務(wù)條件下可以在海外行動(dòng)區(qū)域內(nèi)與他國機(jī)構(gòu)和組織建立伙伴關(guān)系，其次是如何建立和保持這種關(guān)系直至任務(wù)完成。后者對(duì)完成任務(wù)有極其重要的作用。未來應(yīng)結(jié)合我軍可能遂行的國際維和、國際救援、聯(lián)合軍演、海外護(hù)航、保護(hù)僑民等行動(dòng)，分析軍地合作的主要內(nèi)容及其在國內(nèi)和國外兩個(gè)維度的具體體現(xiàn)與要求。

（二）突出聯(lián)合國維和、領(lǐng)事保護(hù)、軍事外交、權(quán)益維護(hù)等框架下軍地合作機(jī)制的研究

機(jī)制建設(shè)具有長遠(yuǎn)性、穩(wěn)定性、規(guī)范性、根本性的作用，對(duì)于海外非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)常態(tài)化后的軍地合作至關(guān)重要。良好的機(jī)制能夠引導(dǎo)和規(guī)范各類行動(dòng)主體在海外非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)過程中有序參與、相互配合。按照行動(dòng)屬性和牽頭力量的差別，大致可以劃分為聯(lián)合國維和、領(lǐng)事保護(hù)、軍事外交、權(quán)益維護(hù)四個(gè)框架下的軍地合作機(jī)制。聯(lián)合國維和行動(dòng)已經(jīng)有比較豐富和成熟的制度積累，維和部隊(duì)也建立了相應(yīng)的規(guī)章制度，軍地合作的機(jī)制建設(shè)相對(duì)健全。領(lǐng)事保護(hù)的牽頭力量是外交部領(lǐng)事保護(hù)中心，主要負(fù)責(zé)海外中國公民和中資機(jī)構(gòu)安全與維權(quán)等事務(wù)，軍隊(duì)是協(xié)助和支援力量，軍地合作的機(jī)制建設(shè)剛剛起步，有待完善。軍事外交活動(dòng)中軍隊(duì)要做好與外交部和駐外使領(lǐng)館的協(xié)調(diào)，在國家對(duì)外政策大局下行動(dòng)。權(quán)益維護(hù)框架涉及保護(hù)海外能源資源和海上通道安全等行動(dòng)，軍隊(duì)部門與國務(wù)院部委建立國家層面的聯(lián)席會(huì)議制度，可以由國務(wù)院某職能部門牽頭，軍隊(duì)和其他部委協(xié)助，也可以由軍隊(duì)牽頭，國務(wù)院相關(guān)部委協(xié)助配合，民間力量積極參與。機(jī)制建設(shè)中的聯(lián)席會(huì)議制度、各方職責(zé)分工、溝通聯(lián)絡(luò)規(guī)則、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償?shù)鹊龋际鞘种卮蠛途o迫的問題。

（三）注意學(xué)習(xí)借鑒外軍“民事-軍事行動(dòng)”的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

學(xué)習(xí)借鑒外軍經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)是加速軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)的必然選擇。雖然有許多體制內(nèi)容不能照抄照搬，但符合現(xiàn)代軍隊(duì)建設(shè)規(guī)律的科學(xué)的組織模式、制度安排和運(yùn)作方式是可以借鑒的。我軍海外非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)中需要處理的關(guān)系和面對(duì)的對(duì)象，與外軍相比，有很大的相似性。所以，必須處理好學(xué)習(xí)借鑒外軍經(jīng)驗(yàn)和堅(jiān)持我軍特色的關(guān)系，既要立足我國國情軍情，以我為主、為我所用，又要積極適應(yīng)世界軍事發(fā)展新趨勢和我國發(fā)展新要求，不斷改革創(chuàng)新。外軍在海外非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)中的“民事-軍事行動(dòng)”直接面對(duì)國外各類政府部門、機(jī)構(gòu)、企業(yè)、民間團(tuán)體、地區(qū)和國際組織等實(shí)體，積累了豐富而具體的軍地合作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也暴露出不少矛盾和問題。無論經(jīng)驗(yàn)還是教訓(xùn)，對(duì)于初步走入國際社會(huì)的人民軍隊(duì)來講，都有很強(qiáng)的啟發(fā)和借鑒價(jià)值，值得認(rèn)真研究。

參考文獻(xiàn)：

[1]姜書銘.海軍在應(yīng)對(duì)海外危機(jī)中執(zhí)行非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)問題的思考[C]//嚴(yán)大鵬.非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)問題研究.北京：國防大學(xué)出版社，2009：107-109.