馬傳松　朱撟

摘 要：公眾對(duì)政府的信任是社會(huì)穩(wěn)定和諧的基礎(chǔ)，事關(guān)執(zhí)政黨執(zhí)政的合法性。隨著改革開放不斷向縱深推進(jìn)，公眾對(duì)政府尤其是地方政府的信任正在流失。出現(xiàn)這種狀況的原因是多方面的，除歷史文化因素外，主要原因在地方政府及其相關(guān)個(gè)人的行為，背離了人民群眾的愿望和利益，傷害了人民群眾的感情。

關(guān)鍵詞：公眾；政府；信任；穩(wěn)定；和諧

中圖分類號(hào)：D6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）12-0260-05

自20世紀(jì)的德國(guó)社會(huì)學(xué)家齊美爾開啟關(guān)于信任問(wèn)題的研究以來(lái)，信任問(wèn)題得到了社會(huì)學(xué)、心理學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)等多個(gè)學(xué)科的普遍關(guān)注。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，信任是一種非常復(fù)雜的心理態(tài)度和心理機(jī)制，是人們?cè)谝欢l件下對(duì)符合自己利益和愿望的他人或組織予以相信并有所預(yù)期的一種心理傾向性?！八^政府信任，就是社會(huì)公眾對(duì)政府及其行政人員行使權(quán)力從事公共管理和公共服務(wù)活動(dòng)的一種信任心理?！盵1] 表現(xiàn)為公眾對(duì)政府及其行政人員的認(rèn)可、支持、贊許等正面評(píng)價(jià)和合理期望。所謂公眾對(duì)政府的不信任，就是指政府的公共行政管理活動(dòng)不能滿足甚至損害到公共利益，與公眾的普遍愿望和要求背道而馳的時(shí)候，公眾對(duì)政府及其行政人員的疏遠(yuǎn)、抱怨、指責(zé)、抗議等負(fù)面評(píng)價(jià)。我們以往一般認(rèn)為，只有資本主義制度下才廣泛存在公眾對(duì)政府的不信任問(wèn)題，但進(jìn)入本世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)接連發(fā)生了諸如貴州甕安、甘肅隴南、云南孟連、湖北石首等多起重大群體性事件以及“虎照門事件”、“三聚氰胺事件”、“俯臥撐”、“躲貓貓”事件、“鄧玉嬌案”、“湖北宜城最年輕市長(zhǎng)”等等熱點(diǎn)事件，其社會(huì)影響巨大，所造成的損失和負(fù)面效應(yīng)是前所未有的，頻發(fā)的群體性事件和網(wǎng)絡(luò)熱點(diǎn)事件凸顯出政府尤其是地方政府正在遭受前所未有的信任危機(jī)，表明公眾對(duì)于政府特別是地方政府的信任正在流失?？磥?lái)對(duì)政府的不信任問(wèn)題并非資本主義所獨(dú)有，社會(huì)主義制度下也會(huì)發(fā)生。伴隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，中國(guó)社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入矛盾凸顯期，如果不進(jìn)一步深化制度改革，中國(guó)公眾對(duì)地方政府的不信任問(wèn)題還有加劇的可能。因此，深入、客觀、科學(xué)、綜合地審視中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中公眾對(duì)政府尤其對(duì)地方政府的不信任問(wèn)題，對(duì)于保持社會(huì)政治穩(wěn)定及和諧社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有十分重要的意義。

一、公眾對(duì)政府的信任流失及其危害

公眾對(duì)政府的信任是構(gòu)建和諧社會(huì)的基礎(chǔ)。這是因?yàn)椋妼?duì)政府的信任是政府有效履行職能的基本前提；公眾對(duì)政府的信任是良好的社會(huì)秩序的基本保障；公眾對(duì)政府的信任是降低管理服務(wù)成本的有效途徑。如果政府失去了公眾的信任，“如果信任危機(jī)不能得到解決，政府和社會(huì)之間所積累起來(lái)的矛盾不僅不能得到化解，甚至?xí)_化，從而導(dǎo)致執(zhí)政和治理危機(jī)，這些年來(lái)趨于頻繁的針對(duì)地方政府的社會(huì)暴力行為已經(jīng)說(shuō)明了問(wèn)題是何等嚴(yán)重。”[2]所以，公眾對(duì)政府的信任流失不是一個(gè)簡(jiǎn)單的心理學(xué)問(wèn)題，而是一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)學(xué)問(wèn)題、一個(gè)嚴(yán)肅的政治問(wèn)題，必須引起高度重視。

（一）公眾對(duì)政府的信任流失嚴(yán)重影響了黨的形象

中國(guó)共產(chǎn)黨從誕生的那一天起，就將為了人民群眾的解放和利益作為自己的奮斗目標(biāo)。一切為了群眾、一切依靠群眾，是共產(chǎn)黨的根本工作方法之一，是共產(chǎn)黨取得政權(quán)的最重要原因。革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期是如此，和平建設(shè)時(shí)期亦是如此。因?yàn)槲覀兩钪裥南虮呈菉Z取政權(quán)的基本因素。三十多年的改革開放取得了舉世矚目的成就，從而贏得了廣大群眾的普遍認(rèn)同和稱贊，這是共產(chǎn)黨執(zhí)政合法性的主要來(lái)源。立黨為公、執(zhí)政為民的偉大形象，已經(jīng)深深地根植于人民群眾心中，這是通過(guò)幾十年的革命和建設(shè)累積起來(lái)的，來(lái)之不易。然而，進(jìn)入本世紀(jì)以來(lái)，公眾對(duì)大量的政府行為及其行政人員，產(chǎn)生了嚴(yán)重的不信任，據(jù)人民論壇問(wèn)卷中心的調(diào)查，超過(guò)一半以上的受訪者對(duì)政府的信任度是50%以下的[3]。來(lái)自中國(guó)社科院社會(huì)學(xué)所的全國(guó)社會(huì)狀況綜合調(diào)查結(jié)果也顯示，公眾對(duì)中央政府信任度最高，接近很信任，而對(duì)地方政府尤其是基層政府的信任度最低。越接近公眾的政府，越不能獲得公眾的信任[4]。這不僅破壞了公眾心目中政府的形象，而且將破壞黨在公眾心目中的形象，進(jìn)而影響黨在公眾心目中的崇高威信和執(zhí)政合法性。因?yàn)?，中?guó)的歷史選擇了共產(chǎn)黨一黨執(zhí)政、各民主黨派參政議政的政治制度，政府尤其是地方政府應(yīng)當(dāng)貫徹黨的方針和中央政府的政策。如果在此過(guò)程中，離公眾最近的地方政府、基層政府未能將黨的方針、中央政府的政策執(zhí)行到位，失去了公眾的信任，那么，這種不信任就會(huì)或遲或早傳遞到黨和中央政府的身上。因?yàn)?，在公眾看?lái)，共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，地方政府、基層政府是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的地方政府、基層政府。所以，我們不能因?yàn)楝F(xiàn)在公眾對(duì)黨和中央政府非常信任，就放任公眾對(duì)地方政府信任流失問(wèn)題的關(guān)注程度。

（二）公眾對(duì)政府的信任流失將嚴(yán)重影響政府的執(zhí)行力。

提高執(zhí)行力是提高政府尤其是地方政府績(jī)效的重要手段和基本途徑。政府的政策制定、實(shí)施過(guò)程是政府績(jī)效的重要體現(xiàn)。良好的政府績(jī)效意味著政府以較低的“投入”取得了較高的“產(chǎn)出”。由于政府掌握的資源在一定歷史條件下是有限的，因此，政府必須在一定的價(jià)值理念的指導(dǎo)下，確定一定時(shí)期內(nèi)各種社會(huì)資源的流向和優(yōu)先順序。也就是說(shuō)，一定時(shí)期內(nèi)，政府的政策不可能滿足所有階層的需要，有時(shí)甚至?xí)簳r(shí)犧牲某些階層的利益，這在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中尤其明顯。但這種社會(huì)資源流向和順序的確定，“必須在內(nèi)容和程序上具有公正性，不特意偏向和保護(hù)某個(gè)強(qiáng)勢(shì)階層或集團(tuán)的特殊利益，才會(huì)得到社會(huì)各階層成員的信任和贊同”[5]，在此情況下，即使部分利益受損的社會(huì)成員也能理解、支持政府的政策。這就為貫徹實(shí)施政策奠定了良好的社會(huì)心理基礎(chǔ)，從而大大提高政府的執(zhí)行力和管理績(jī)效?！胺駝t，政府的公共政策要么在喋喋不休的爭(zhēng)論中陷入僵持，要么在互不信任的氣氛中陷于流產(chǎn)?！盵5]從個(gè)人角度，德國(guó)社會(huì)學(xué)家盧曼曾經(jīng)說(shuō)，當(dāng)一個(gè)人對(duì)社會(huì)完全失去信心時(shí)，早上甚至?xí)](méi)有辦法從床上爬起來(lái)。從民族國(guó)家角度看，“一個(gè)缺乏信任的民族沒(méi)有希望，一個(gè)缺乏信任的國(guó)家沒(méi)有未來(lái)?！盵6]從政府的角度看，一個(gè)缺乏公眾信任的政府沒(méi)有權(quán)威，一個(gè)缺乏公眾信任的政府沒(méi)有執(zhí)行力。endprint

（三）公眾對(duì)政府的信任流失會(huì)大大增加社會(huì)管理的成本。

“從契約論的角度看，公眾和政府間的關(guān)系是一種典型的‘委托—代理關(guān)系。公眾通過(guò)代議機(jī)構(gòu)將行政權(quán)委托給政府行使，同時(shí)根據(jù)自身的利益需求和愿望對(duì)政府的地位、性質(zhì)、角色和作用及其行動(dòng)方式等投以主觀期待，期望政府能夠創(chuàng)造更多的公共價(jià)值，滿足公眾和社會(huì)的利益需求。當(dāng)政府的行政行為與公眾的期許相一致時(shí)，公眾就會(huì)對(duì)政府活動(dòng)予以積極認(rèn)可和贊同，自然也會(huì)信任政府?！盵1]由此可見(jiàn)，相互信任是履行這一契約的核心和關(guān)鍵。公眾對(duì)政府的信任增加了政府在這一契約關(guān)系中的安全感，減少了政府對(duì)公眾的提防，同時(shí)也表明公眾對(duì)政府能力的一種信心?！皬慕?jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，信任的經(jīng)濟(jì)意義在于它可以降低交易成本，從而節(jié)約一定的經(jīng)濟(jì)成本?！盵7]無(wú)論從契約論還是從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，公眾與政府之間都是一種平等合作的關(guān)系，平等的合作需要雙方之間的相互信任，否則達(dá)成合作協(xié)議及監(jiān)督合作協(xié)議實(shí)施的經(jīng)濟(jì)成本、社會(huì)成本就會(huì)非常高。“合作者之間是否相互信任以及相互信任的程度的高低，直接關(guān)系到合作效率的高低?！盵7] 在政府與公眾之間如果信任度低，行動(dòng)雙方就會(huì)相互猜疑、相互對(duì)立，大量精力都用于搜集、處理對(duì)方的所謂“問(wèn)題”信息，并通過(guò)各種途徑來(lái)防范對(duì)方的可能侵害，這必然增加社會(huì)管理的成本。不僅如此，信任還具有將復(fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化的功能，從而有利于降低雙方的各種交易合作成本，“信任強(qiáng)化現(xiàn)有的認(rèn)識(shí)和簡(jiǎn)化復(fù)雜的能力，強(qiáng)化與復(fù)雜的未來(lái)相對(duì)應(yīng)的現(xiàn)在的狀況。信任增強(qiáng)了對(duì)不確定性的寬容，從而增加了人們行動(dòng)的勇氣和可能性?！盵8]對(duì)政府而言，信任的簡(jiǎn)化功能，能使公眾在多數(shù)情況下以積極的態(tài)度接受并執(zhí)行政府的政策，使其能夠以較低的執(zhí)行成本和監(jiān)督成本貫徹方針政策。最近這些年來(lái)“不信任、不相信政府的人絕不在少數(shù)，而不被信任和相信的官員也不在少數(shù)”，出現(xiàn)了一個(gè)公眾對(duì)政府“老不信”的心態(tài)[9]，從而增加了社會(huì)管理的難度。在公眾對(duì)政府“老不信”的情況下，一些地方政府為了“迅速”化解矛盾、平息事態(tài)，“不得不”以高昂的經(jīng)濟(jì)代價(jià)、政策代價(jià)實(shí)現(xiàn)“維穩(wěn)”目標(biāo)。這一事實(shí)說(shuō)明，沒(méi)有信任就沒(méi)有合作。信任度低，合作和契約履行的成本就高，反之亦然。

（四）公眾對(duì)政府的信任流失將阻滯公眾參與改革的熱情，容易產(chǎn)生各種謠言，誘發(fā)群體性事件，影響社會(huì)穩(wěn)定

改革需要廣大公眾的廣泛參與，前三十多年的改革之所以取得重大成就，一個(gè)重要原因就是廣大公眾高度關(guān)注、關(guān)心、支持改革。這些年隨著改革向深層次推進(jìn)，特別是當(dāng)相當(dāng)多的公眾對(duì)地方政府失去信任之后，他們參與、支持、關(guān)注改革的熱情也在下降，對(duì)改革采取一種漠不關(guān)心的態(tài)度。這種“漠不關(guān)心”并不是真正的不關(guān)心，而只是一種暫時(shí)的逃離，是一種不滿的表達(dá)。一旦“時(shí)機(jī)成熟”就會(huì)爆發(fā)出來(lái)；一旦具備了條件，就會(huì)將這種不滿發(fā)泄出來(lái)?！坝腥嗽欢冗@樣講‘風(fēng)聲雨聲讀書聲，我不做聲；家事國(guó)事天下事，關(guān)我屁事。這種情況叫‘社會(huì)冷漠?！鐣?huì)冷漠就是這些日子議論比較多的‘精神懈怠的一種表現(xiàn)?！笥谛乃?。社會(huì)的冷漠是很可悲的。隨著‘社會(huì)冷漠而來(lái)的，可能是很可怕、很危險(xiǎn)的‘于無(wú)聲處聽驚雷?！盵10]從改革的復(fù)雜性上講，處于轉(zhuǎn)型中的社會(huì)出現(xiàn)一些群體性事件并不奇怪，但奇怪的是每起群體性事件發(fā)生過(guò)程中，都伴隨著公眾始終不相信政府公布的事實(shí)真相和解釋，而寧愿相信鋪天蓋地的許多不真實(shí)的謠言與“小道消息”，從而放大了事態(tài)，最終釀成了群體性事件。例如貴州甕安、湖北石首等群體性事件發(fā)生后，當(dāng)?shù)氐睦习傩沾蠖嗖幌嘈女?dāng)?shù)卣鞒龅慕忉專罢疅o(wú)論怎樣辟謠，人們的態(tài)度總是質(zhì)疑，加之長(zhǎng)期累積的民怨與借機(jī)發(fā)泄的心理動(dòng)機(jī)則推動(dòng)了事件的惡化和升級(jí)。”[11]這說(shuō)明，公眾對(duì)地方政府的信任流失雖然與群體性事件之間沒(méi)有法律上的因果關(guān)系，卻是群體事件得以爆發(fā)的直接誘因或“助燃劑”。群體性事件的形成，無(wú)不以公眾對(duì)政府的不滿和不信任為心理基礎(chǔ)?？膳碌牟皇侨后w性事件，而是深藏于其中的對(duì)政府的不信任。因?yàn)?，“?dāng)政府失去了公眾的信任，為了提高強(qiáng)制行政能力，實(shí)現(xiàn)自己的政治意圖，政府勢(shì)必大量增加行政預(yù)算，不斷充實(shí)機(jī)構(gòu)和人員，甚至可能動(dòng)用警察、軍隊(duì)等強(qiáng)制力量去推行它的公共政策。但是，強(qiáng)制力量的運(yùn)用會(huì)遭到那些切身利益受到損害的個(gè)人、群體或集團(tuán)的強(qiáng)烈抵制，有事甚至?xí)l(fā)嚴(yán)重的社會(huì)沖突和政治動(dòng)亂。”[6]

（五）公眾對(duì)政府的信任流失將加劇社會(huì)信任問(wèn)題。

中國(guó)共產(chǎn)黨在長(zhǎng)期的革命和建設(shè)過(guò)程中，始終強(qiáng)調(diào)并有效發(fā)揮了黨員干部的帶頭作用，這是我們的各項(xiàng)事業(yè)取得巨大成就的重要原因。毛澤東同志曾經(jīng)講過(guò)的，干部作風(fēng)好了，我們的群眾就會(huì)向他們看齊，社會(huì)風(fēng)氣就會(huì)好。我們的絕大多數(shù)黨員干部確實(shí)也是這么做的，黨員干部在中國(guó)社會(huì)中起著引領(lǐng)風(fēng)氣的作用；在廣大公眾的行為方式選擇中，已經(jīng)形成了向黨員干部學(xué)習(xí)的習(xí)慣。其實(shí)，干部好的作風(fēng)群眾會(huì)學(xué)，少數(shù)干部壞的作風(fēng)群眾也會(huì)學(xué)。在推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，由于道德的整合不到位等諸多因素的影響，中國(guó)社會(huì)已經(jīng)出現(xiàn)了許多社會(huì)信任問(wèn)題。因此，如果部分政府部門及其管理者的誠(chéng)信受到公眾的質(zhì)疑，一些群眾就會(huì)因?yàn)樯贁?shù)干部不誠(chéng)信而“理直氣壯”地選擇不誠(chéng)信的行為方式，從而加劇人與人之間的不信任感和社會(huì)信任問(wèn)題。

二、公眾對(duì)政府的信任流失產(chǎn)生的原因

中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的階段，既是“黃金發(fā)展期”，又是“矛盾凸顯期”。隨著市場(chǎng)化、工業(yè)化、信息化、國(guó)際化的深入發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了劇烈變化，公眾利益也在不斷分化，社會(huì)矛盾會(huì)不斷增加。只有將公眾對(duì)政府尤其是對(duì)地方政府的信任流失置于這個(gè)特殊的背景下，才能深入解釋公眾對(duì)政府信任流失的特點(diǎn)和根本原因；只有客觀、科學(xué)、實(shí)事求是地而不是遮遮掩掩地弄清公眾對(duì)政府的信任流失的根本原因，才能很好地回答為什么在社會(huì)主義中國(guó)也會(huì)出現(xiàn)對(duì)政府的信任流失？歸結(jié)起來(lái)看，這種信任流失的產(chǎn)生既有歷史、文化的根源，也有現(xiàn)實(shí)的因素；既有宏觀層面的原因，也有中觀和微觀層面的因素；既有組織行為的原因，也有個(gè)人行為的因素。endprint

（一）從宏觀上看，中國(guó)社會(huì)傳統(tǒng)文化的糟粕、20世紀(jì)50年代以來(lái)特別是“文化大革命”十年內(nèi)亂養(yǎng)成的不良風(fēng)氣、改革開放以來(lái)逐漸形成的分配不公、官員腐敗日趨嚴(yán)重等是導(dǎo)致公眾對(duì)政府信任流失的主要根源

1.中國(guó)傳統(tǒng)文化中包含的關(guān)于人際關(guān)系中不完全信任他人的教誨，客觀上為公眾對(duì)政府的不信任提供了文化基因。中國(guó)傳統(tǒng)文化豐富多彩、博大精深，具有明顯的二重性，即既包含適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的積極因素，也包含有阻礙現(xiàn)代化建設(shè)的消極因素。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的主要特征是以親情關(guān)系為基礎(chǔ)形成的“差序格局”，其流動(dòng)性極小，人們基本上生活在一個(gè)熟人圈子里，是一種典型的“熟人社會(huì)”或“鄉(xiāng)土社會(huì)”。為了維系這樣一個(gè)“熟人社會(huì)”的人際關(guān)系和處理矛盾糾紛，中國(guó)傳統(tǒng)倫理一方面突出“民無(wú)信不立”、“官無(wú)信不治”，強(qiáng)調(diào)信任、信用、信譽(yù)的重要作用；另一方面又反復(fù)勸告人們“逢人且說(shuō)三分話，未可全拋一片心”、“有錢道真語(yǔ)，無(wú)錢語(yǔ)不真”、“山中有直樹，世上無(wú)直人”、“害人之心不可有，防人之心不可無(wú)”。在這樣一種傳統(tǒng)倫理文化的長(zhǎng)期熏陶下，人際關(guān)系包括人與人之間、家庭成員之間、民與官之間、官員之間的關(guān)系，必然呈現(xiàn)出一種復(fù)雜性：誰(shuí)都希望能獲得他人的信任，但自己又不能完全信任他人。這種信任關(guān)系的復(fù)雜性，必然反映到當(dāng)今中國(guó)社會(huì)公眾與政府的關(guān)系中來(lái)。

2.20世紀(jì)50年代的“浮夸風(fēng)”、“文化大革命”十年內(nèi)亂的遺毒，為政府信任危機(jī)的產(chǎn)生提供了社會(huì)歷史資源。由于極“左”思想的影響，50年代中后期，在全國(guó)范圍內(nèi)出現(xiàn)了一次大規(guī)模的“浮夸風(fēng)”，為了體現(xiàn)所謂“人有多大膽、地有多大產(chǎn)”的革命豪情，許多地方“放衛(wèi)星”、虛報(bào)糧食產(chǎn)量，為此我們付出了沉重代價(jià)，但那些弄虛作假的干部在當(dāng)時(shí)并未得到應(yīng)有的處理。到了“十年內(nèi)亂”中，一大批正直、誠(chéng)實(shí)、堅(jiān)持真理的知識(shí)分子和干部被搞得身敗名裂、家破人亡，而一些欺上瞞下、弄虛作假的人直上青云、名利雙收。在極“左”的政治壓力下，雖然一部分人不惜個(gè)人重大犧牲，堅(jiān)持真理而不悔，但更多的人則放棄原則、是非，甚至也學(xué)會(huì)了弄虛作假以圖自?；蛏w，從而形成了惡劣的社會(huì)風(fēng)氣，所以，鄧小平講：“四人幫確實(shí)把我們的風(fēng)氣搞壞了……他們弄得我們黨內(nèi)同志不敢講話，尤其不敢講老實(shí)話，弄虛作假。甚至于我們有些老同志也沾染了這些壞習(xí)氣。”[12]雖然我們?cè)诶碚摵蛯?shí)踐上對(duì)這一段歷史進(jìn)行嚴(yán)肅的反思和總結(jié)，但這種不良風(fēng)氣不可能在短時(shí)間內(nèi)清除，它或多或少會(huì)在當(dāng)今社會(huì)政治生活中體現(xiàn)出來(lái)。公眾對(duì)這種風(fēng)氣自然是不滿的，對(duì)有此類行為的政府官員自然是不信任的。所以，“我們不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為改革開放前已經(jīng)確立了成熟穩(wěn)定的社會(huì)信任。從邏輯上講，如果改革開放前果真建立了穩(wěn)固的社會(huì)信任關(guān)系，并有堅(jiān)實(shí)的制度給予支撐，也不至于在改革開放之后突然感受到社會(huì)信任滑坡的情形?！盵13]

3.貧富差距過(guò)大、社會(huì)分配不公，為政府信任危機(jī)的產(chǎn)生提供了經(jīng)濟(jì)土壤。貧富差距過(guò)大、社會(huì)分配不公現(xiàn)象已經(jīng)成為當(dāng)前中國(guó)社會(huì)的一個(gè)客觀事實(shí)和重要特征?！百Y料顯示，中國(guó)居民收入的基尼系數(shù)（貧富差距程度）已由改革開放前的0.16上升到目前的0.47，不僅超過(guò)了國(guó)際上公認(rèn)0.4的警戒線，也超過(guò)了世界上所有發(fā)達(dá)國(guó)家的水平?！盵14]公眾對(duì)此極為不滿。但公眾的不滿主要還不是貧富差距本身，核心問(wèn)題是導(dǎo)致這種差距的原因。在他們看來(lái)，這種差距過(guò)大，不是他們能力太差、工作態(tài)度不端正等因素導(dǎo)致，而主要是“政策傾斜”不公、發(fā)展機(jī)會(huì)不均等所致。城市下崗失業(yè)人員和低收入群體、農(nóng)村貧困人群、農(nóng)民工群體等弱勢(shì)群體，在現(xiàn)代化建設(shè)中為改革做出了巨大貢獻(xiàn)，他們也因此享受到了改革開放帶來(lái)的實(shí)惠。從縱向上看，他們的生活水平有了極大的提高，這是誰(shuí)也不能否認(rèn)的客觀事實(shí)；但在與其他獲利更多的中上層群體的橫向比較中，他們覺(jué)得從改革開放中享受到的成果相對(duì)較少，從而產(chǎn)生嚴(yán)重的相對(duì)剝奪感和不公平感。這些因政策傾斜而利益受損的弱勢(shì)群體，很難對(duì)政策的公正性表示認(rèn)同，對(duì)政府的信任程度也就大大降低。

4.官員的腐敗行為并未得到根本遏制是政府信任危機(jī)產(chǎn)生的最直接原因。鄧小平早在20世紀(jì)80年代就指出，如果腐敗得不到有效控制，黨和政府就會(huì)失去人民群眾的信任和支持。要取信于民，必須從根本上遏制腐敗，否則會(huì)亡黨亡國(guó)。改革開放以來(lái)，黨和國(guó)家高度重視反腐敗工作，取得了明顯成效，但“我們必須清醒地看到，當(dāng)前消極腐敗現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)面臨不少新情況新問(wèn)題”[15]。腐敗行為在一些領(lǐng)域仍然易發(fā)多發(fā)；黨的領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法現(xiàn)象依然嚴(yán)重；一些腐敗案件涉案金額巨大，社會(huì)影響惡劣；一些腐敗分子同時(shí)具有多種違紀(jì)違法行為，集政治上蛻變、經(jīng)濟(jì)上貪婪、生活上腐化于一身；窩案、串案、案中案明顯增多；違紀(jì)違法日趨復(fù)雜化、隱藏化、智能化。這說(shuō)明官員的腐敗問(wèn)題尚未得到根本遏制。而這是最可能使公眾對(duì)政府形象產(chǎn)生懷疑，進(jìn)而嚴(yán)重影響公眾對(duì)政府的信任，甚至?xí){到執(zhí)政的合法性的因素。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，82.6%的受調(diào)查者在問(wèn)到政府哪些行為最傷百姓時(shí)選擇了“貪污腐敗”，高居所有選項(xiàng)榜首[3]。最讓公眾不能接受的是，這些年查處的腐敗官員往往是部門、地方的“一把手”，作為反腐倡廉的第一責(zé)任人，在臺(tái)上大講反腐的重要性，而在臺(tái)下卻大肆貪污腐敗。公眾覺(jué)得受到了欺騙和愚弄，不再信任官員的言行就是情理之中的事情了。所以，腐敗不除，難以重構(gòu)公眾對(duì)政府的信任。

（二）從中觀和微觀上看，司法不公、政府行為不透明、官僚主義、形式主義、官方或半官方機(jī)構(gòu)弄虛作假、新聞媒體的不實(shí)報(bào)道等，加劇了公眾對(duì)政府的不信任

1.司法不公是公眾對(duì)政府不信任的“助推器”?！八痉ㄊ侨魏紊鐣?huì)基本社會(huì)正義的最后防線。這道防線如果失守，那么基本社會(huì)正義就會(huì)蕩然無(wú)存?！盵2]改革開放以來(lái)，我們一貫重視法制建設(shè)，提出建設(shè)法治國(guó)家的目標(biāo)。但在司法實(shí)踐中，卻由于缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督，大量存在司法不公的問(wèn)題：政府領(lǐng)導(dǎo)直接干預(yù)司法；打“官司”就是打“關(guān)系”；同一法律條文在不同的地方出現(xiàn)兩種完全不同的判決結(jié)果；貪污受賄十幾萬(wàn)判十多年，貪污受賄一百多萬(wàn)甚至數(shù)百萬(wàn)還是判十多年，如此等等。給人的印象是法律好像是根“橡皮筋”，掌握它的法官可以隨意縮短或拉長(zhǎng)，法律的權(quán)威性、公正性大打折扣?！叭嗣癫幌嘈潘痉?、不服司法，往往通過(guò)其他政治化的方式來(lái)求助問(wèn)題的解決，例如集會(huì)、游行、抗議、暴力等等。政府一旦面臨這種情況，也就難以用法律去解決問(wèn)題。這樣，你來(lái)我往，法律就成為誰(shuí)也不認(rèn)同其權(quán)威的一紙空文和兒戲?！盵2]公眾如果連司法都不信任了，也就不可能信任政府。他們?cè)趯?duì)司法不公的質(zhì)疑中大大加劇對(duì)政府的不信任。endprint

2.官僚主義、形式主義在政府機(jī)關(guān)及其行政人員中廣泛存在，拉開了政府與公眾的距離，是公眾對(duì)政府產(chǎn)生不信任的溫床。改革開放以來(lái)，我們進(jìn)行多次行政管理改革，其主要目的之一就是要解決人浮于事、官僚主義、形式主義的問(wèn)題，雖然有一些成效，但問(wèn)題仍然很嚴(yán)重：一些政府部門衙門作風(fēng)嚴(yán)重，老百姓辦事難、難辦事，特別是一些政府官員高高在上，獨(dú)斷專橫，習(xí)慣于把個(gè)人意志當(dāng)作政府決策強(qiáng)制執(zhí)行，但對(duì)造成的損失卻一推了事；一些官員熱衷于表面文章，做事講排場(chǎng)、比闊氣，不顧實(shí)際情況，大搞“政績(jī)工程”、“形象工程”，結(jié)果是勞民傷財(cái)；一些政府監(jiān)管部門、執(zhí)法部門缺位、越位、不到位，社會(huì)上出現(xiàn)了諸如食品藥品安全問(wèn)題、環(huán)境污染等，卻找不到政府監(jiān)管部門的身影，政府監(jiān)管部門形同虛設(shè)。與此同時(shí)，對(duì)有收費(fèi)、罰款等好處的行政監(jiān)管卻多頭執(zhí)法，甚至采取“釣魚執(zhí)法”手段。如此等等。所有這些行為都嚴(yán)重侵犯了公眾的利益，極大地傷害了公眾的感情，損害了政府形象和聲譽(yù)，消蝕了公眾對(duì)政府的信任。

3.政府行政行為不透明或半透明，是公眾對(duì)政府產(chǎn)生不信任的“催化劑”。隨著市場(chǎng)化、民主化、國(guó)際化、信息化進(jìn)程的加快，公眾的參與意識(shí)在不斷增強(qiáng)，知情權(quán)已經(jīng)成為公眾的一項(xiàng)基本權(quán)利。所以，加強(qiáng)政府行政行為的公開透明，一直是我們努力的方向，實(shí)際上許多政府部門也作出了有益的嘗試，但囿于傳統(tǒng)思維和運(yùn)行方式的慣性，加上信息公開透明方面的法律并不健全，也有許多政府部門對(duì)事關(guān)公眾利益的信息沒(méi)有公開或掐頭去尾公開“無(wú)關(guān)痛癢”的部分。這種信息不透明、不對(duì)稱、不完全除了產(chǎn)生公眾對(duì)政府的誤解和不信任之外，不會(huì)有更多的意義。實(shí)踐證明，政府對(duì)事情越是捂蓋子，越會(huì)制造猜測(cè)和不信任，越會(huì)導(dǎo)致事情復(fù)雜化。許多群體性事件的最終形成，都有政府一開始就對(duì)事情的真實(shí)性遮遮掩掩、欲言又止的情況，才使不明真相的公眾由旁觀到不滿，最終參與其中，使事態(tài)惡化。

4.官方、半官方的機(jī)構(gòu)和官員個(gè)人公開造假，是公眾對(duì)政府產(chǎn)生不信任的直接推手。統(tǒng)計(jì)的真實(shí)有效是其生命所在，是科學(xué)決策的前提，是十分嚴(yán)肅的事情。但在現(xiàn)行體制下，統(tǒng)計(jì)部門不可能有“只對(duì)真實(shí)”負(fù)責(zé)的獨(dú)立性和超脫性，結(jié)果必然是，“官出數(shù)字”而非“統(tǒng)計(jì)出數(shù)字”。“全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查指出的，‘一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部隨意修改統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、作假現(xiàn)象嚴(yán)重。如GDP統(tǒng)計(jì)，長(zhǎng)期以來(lái)，它的層層注水情形，便一直十分明顯。2011年全國(guó)31個(gè)省區(qū)市GDP總和為51.8萬(wàn)億元，比國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)多出4.6萬(wàn)億元。而失業(yè)率、人均工資、房?jī)r(jià)等重要統(tǒng)計(jì)，也幾乎不同程度存在作假的情況?！盵16]難怪當(dāng)人力資源與社會(huì)保障部發(fā)布大學(xué)生就業(yè)數(shù)據(jù)后，就被大學(xué)生網(wǎng)民嘲諷為“被就業(yè)”；當(dāng)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局宣布收入增長(zhǎng)數(shù)據(jù)后，也被網(wǎng)民諷刺為自己的收入“被增長(zhǎng)”了；當(dāng)CPI數(shù)據(jù)公布后，又被網(wǎng)民諷刺為物價(jià)“被下降”了。官方的“權(quán)威”數(shù)據(jù)屢屢遭到公眾懷疑。政府官員個(gè)人檔案造假，更是直接刺痛了公眾的神經(jīng)?！把π旅袷录钡闹鹘牵啻芜M(jìn)行年齡學(xué)歷造假，不但未受到追究，反而多次提拔[17]?！肮烂朗录薄ⅰ吧械略p捐門”等一系列與公益慈善有關(guān)的事件，使中國(guó)紅十字會(huì)、中國(guó)慈善總會(huì)等半官方機(jī)構(gòu)成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，直接導(dǎo)致了對(duì)慈善機(jī)構(gòu)信任降低。由于這些機(jī)構(gòu)在中國(guó)都具有很濃厚的官方色彩，所以公眾也會(huì)將這些半官方機(jī)構(gòu)的不信任轉(zhuǎn)嫁到政府身上。

5.新聞媒體的不實(shí)報(bào)道，是公眾對(duì)政府產(chǎn)生不信任的“助燃劑”。新聞媒體存在的價(jià)值在于真實(shí)、客觀、及時(shí)、準(zhǔn)確向公眾傳達(dá)事情的真相。公眾對(duì)新聞媒體寄予極大的希望，將其視作監(jiān)督政府和個(gè)人行為的重要外在力量。中國(guó)的新聞媒體在此方面應(yīng)該說(shuō)做了大量有益的工作，贏得了社會(huì)的廣泛贊譽(yù)。但也有一些地方媒體為了經(jīng)濟(jì)利益和政治利益，采取虛假宣傳手段欺騙群眾，其在公眾心目中地位和信任度大大下降。由于中國(guó)的地方新聞媒體大都是地方黨委和政府舉辦的，因而，公眾也會(huì)將對(duì)新聞媒體的不信任轉(zhuǎn)嫁于地方黨委和地方政府。

三、結(jié)語(yǔ)

建立公眾對(duì)政府的信任是一個(gè)漫長(zhǎng)的累積過(guò)程，非常難；流失公眾對(duì)政府的信任卻非常容易。要重構(gòu)公眾對(duì)政府的信任是更加漫長(zhǎng)而艱難的過(guò)程，但是再難也必須在轉(zhuǎn)型過(guò)程中逐漸重構(gòu)公眾對(duì)政府的信任。因?yàn)?，公眾?duì)政府的信任關(guān)乎民心向背問(wèn)題、關(guān)乎社會(huì)和諧穩(wěn)定、關(guān)乎政府執(zhí)政的合法性問(wèn)題，不能容許我們有別的選擇。

公眾對(duì)政府的信任流失，政府應(yīng)該承擔(dān)主要責(zé)任，政府尤其是地方政府是矛盾的主要方面。這是中國(guó)政府在社會(huì)生活中的地位和性質(zhì)決定的。因此，我不同意那種把社會(huì)信任問(wèn)題作為政府信任流失原因的觀點(diǎn)，恰恰相反，社會(huì)信任問(wèn)題是政府信任流失的結(jié)果。正因?yàn)檎湃瘟魇Р艑?dǎo)致了社會(huì)信任問(wèn)題。所以，要重構(gòu)公眾對(duì)政府的信任，地方政府必須從自身找原因、必須從制度上找原因，必須在新形勢(shì)下探索獲取公眾信任的新模式。除此以外，政府也別無(wú)選擇。

按照學(xué)理邏輯，在這里應(yīng)進(jìn)一步提出重構(gòu)公眾對(duì)政府信任的對(duì)策措施。但我不準(zhǔn)備這樣做：一是因?yàn)橹貥?gòu)公眾對(duì)政府的信任將是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不是一篇文章所能敘述清楚的；二是因?yàn)閷?duì)策措施實(shí)際上已經(jīng)潛在地包含在原因分析中，找到了“病因”難道還不好“處方”嗎？如果非要在此給出一個(gè)所謂的對(duì)策，看似邏輯完整了，實(shí)在有點(diǎn)“無(wú)病呻吟”的感覺(jué)；三是本人學(xué)功不深、學(xué)識(shí)不厚，即使提出對(duì)策措施，無(wú)外乎從治本的角度看，要深化經(jīng)濟(jì)體制特別是收入分配體制改革、政治體制特別是干部選用體制和監(jiān)督體制改革；從治標(biāo)的角度看，要建立責(zé)任政府、透明政府、法治政府、服務(wù)政府等。這些措施當(dāng)然是對(duì)的，已成為大家的共識(shí)。問(wèn)題是如何在實(shí)踐中去探索重構(gòu)公眾對(duì)政府信任的具體路徑、具體方法。這不是本文所能探討的問(wèn)題。

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[責(zé)任編輯 吳 迪]endprint