劉艷娥

摘要：中國傳媒體制改革不僅涉及博弈主體多元化和政府、傳媒、公眾三大主體于傳媒結(jié)構(gòu)內(nèi)的博弈均衡問題，也不單是傳媒政策模式轉(zhuǎn)換的問題，其本質(zhì)上應(yīng)該是一種基于權(quán)力分割和剩余控制權(quán)配置的傳媒制度安排。在中國社會面臨全面深化改革、國際傳播舊秩序日益解構(gòu)和新格局日益成型的當(dāng)下，“三權(quán)合一”的一元化行政管理分權(quán)模式已明顯成為中國傳媒體制改革發(fā)展的障礙與束縛。從制度分權(quán)的視角，以異權(quán)系數(shù)分割的民主分權(quán)理論范式，對傳媒制度安排進(jìn)行探索、修正與完善，不失為中國傳媒體制改革和傳媒綜合競爭力提升的有益思路。

關(guān)鍵詞：中國傳媒；傳媒體制改革；同權(quán)系數(shù)分割；異權(quán)系數(shù)分割；分權(quán)與制衡

中圖分類號：G206.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-0751（2014）05-0167-06

中國傳媒體制改革既是一場深刻的政治、經(jīng)濟(jì)、文化體制改革，更是一場基于權(quán)力分割與權(quán)能配置的思想革命和管理革命。中國傳媒結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型與完善具有中國國情的特殊性，不僅涉及博弈主體多元化和政府、傳媒、公眾三大主體于傳媒結(jié)構(gòu)內(nèi)的博弈均衡問題，也不單是傳媒政策模式轉(zhuǎn)換的問題，更主要的，它應(yīng)該是一種基于權(quán)力有效分割和剩余控制權(quán)合理配置的傳媒制度安排。從傳媒本身的生存實(shí)踐來看，傳媒不僅通過內(nèi)容生產(chǎn)幫助受眾獲取娛樂、知識、意見咨詢和社會指導(dǎo)，種種社會制度的連續(xù)性以不同的歷史話語和相應(yīng)的演化模式為傳媒所選擇，通過傳媒所呈現(xiàn)和表征的社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化制度及其演化方式，有助于我們理解整個世界。從傳媒發(fā)展和傳媒體制改革的外部環(huán)境來看，以競爭和利益導(dǎo)向?yàn)楹诵奶卣鞯氖袌鼋?jīng)濟(jì)體制變革帶來整個社會利益格局的分化與權(quán)力分配關(guān)系的重組，在多元利益主體的重復(fù)博弈中，由于各利益相關(guān)者基于剩余控制權(quán)配置的非對稱性和非均衡性，各種差異化矛盾沖突不斷凸現(xiàn)，迫切呼喚一種合理的制度體系的有序建構(gòu)來有效規(guī)避傳媒市場化和產(chǎn)業(yè)化的風(fēng)險(xiǎn)和矛盾。從改革的發(fā)生機(jī)制和基本理路來看，權(quán)力的分配與使用問題是任何類型改革的關(guān)鍵和核心，以剩余控制權(quán)為主要表征的相關(guān)權(quán)力在傳媒體制改革過程中的分割與配置問題，決定著改革的基本模式、基本方向和基本效果。因此，筆者借鑒政治學(xué)關(guān)于制度分權(quán)理論的基本闡釋范式，對中國傳媒制度框架的形成及其權(quán)力分割、利益分配、價(jià)值協(xié)調(diào)等問題進(jìn)行相關(guān)探析，以期為當(dāng)下中國傳媒體制改革的整體深化提供新的視角。

一、幾個關(guān)鍵概念的解讀

在對中國傳媒體制改革與傳媒制度安排過程中的權(quán)力流動與權(quán)力分配問題進(jìn)行系統(tǒng)考量與研究之前，有幾個關(guān)鍵性的概念需要厘清。

1.基于體制變遷的權(quán)力范式

一般意義上，制度變遷是基于科層制官僚系統(tǒng)的一種以資源配置和利益協(xié)調(diào)為工作核心的自上而下的頂層權(quán)力分配模式變革，通常涉及權(quán)力和權(quán)利兩個方面。其中，權(quán)力是政治意義上相對于服從和遵守的一種強(qiáng)制性支配力；而權(quán)利則是為法律和道德所確認(rèn)并予以保護(hù)的利益。①這種語境下的權(quán)力往往同利益相互勾連，權(quán)力涵蓋了權(quán)威和利益主體的思想主張，利益生成方式和分配方式的變化很大程度上將引起制度結(jié)構(gòu)中權(quán)力的流動和權(quán)力執(zhí)行模式的變化。西班牙政治學(xué)家葛拉西恩認(rèn)為，“權(quán)力是相對弱勢競爭者向強(qiáng)勢治理者尋求力量、才智、政治同盟和利益聯(lián)盟而創(chuàng)造出來的一種依附關(guān)系”②。這是一種基于博弈的權(quán)力觀。由于博弈主體的力量懸殊，權(quán)力的非均衡配置不可避免，這也使得制度安排成為一個動態(tài)的概念。英國政治哲學(xué)家羅素認(rèn)為，“權(quán)力從社會學(xué)意義的層面使人與社會發(fā)生關(guān)聯(lián)與互動，其賴以實(shí)現(xiàn)的組織形式有‘基于權(quán)力、‘為了權(quán)力、‘在權(quán)力中三種基本路徑，無論是革命的權(quán)力、經(jīng)濟(jì)的權(quán)力還是支配輿論的權(quán)力，其權(quán)威的根源在于競爭中的影響與替代”③。羅素的觀點(diǎn)說明，權(quán)力的運(yùn)行路徑一定程度上影響到事物生存模式的演進(jìn)，對制度結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)調(diào)整也必將具有矛盾運(yùn)動的意義。博爾丁認(rèn)為，作為社會結(jié)構(gòu)的權(quán)力通常表現(xiàn)為決策過程中的影響力，“這種影響力作為一種社會性的強(qiáng)制力往往具有破壞性、生產(chǎn)性、整合性等社會實(shí)踐特征”④，對社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的不同階段及其相關(guān)制度體系的頂層設(shè)計(jì)與安排也將具有不同的作用與意義。

2.制度分權(quán)過程中的權(quán)力分割模式

制度分權(quán)主要是相對于行政權(quán)力的分派而言的，是合理劃分各層級政府的職責(zé)和權(quán)限以及處理政府間縱向關(guān)系的主要思路。⑤美國公共管理學(xué)者羅森布魯姆在論述政府部分行政分權(quán)問題時提到的“權(quán)力樹結(jié)構(gòu)”和“同權(quán)系數(shù)分割”理論，即將同一種行政權(quán)力按照基于組織系統(tǒng)占位的差異性而實(shí)行的權(quán)重系數(shù)差異化的分權(quán)方式。⑥這種垂直分權(quán)模式中的權(quán)力自上而下流動，又自下而上集中，形成權(quán)力流動的相對封閉系統(tǒng)，等級較高的組織及其成員將分得較大部分權(quán)力，相應(yīng)的行動權(quán)力就較大，級別較低的組織或成員將獲得較小部分權(quán)力，其相應(yīng)的行動權(quán)力也就較小，上下級組織和成員之間處于一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、管理與被管理和控制與被控制的狀態(tài)，各層級分得的權(quán)力并不完整，因而，各層級的獨(dú)立行動能力是受到限制的?！爱悪?quán)系數(shù)分割”則是相對于“同權(quán)系數(shù)分割”而言的一種民主分權(quán)理念。其權(quán)力配置呈現(xiàn)出形態(tài)多元和界限分明的特點(diǎn)，是一種關(guān)系與利益相對均衡狀態(tài)下民主化政治實(shí)踐的具有效率性和正義平等性的形式與策略選擇⑦。在制度分權(quán)同權(quán)、異權(quán)、同異權(quán)三種分權(quán)路徑中，同權(quán)系數(shù)分權(quán)是官僚體制立足于垂直縱向聯(lián)系的社會網(wǎng)絡(luò)和基于人格化的專斷統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行模式，對效率理性的追求易于遮蔽組織應(yīng)有的人文關(guān)懷；異權(quán)或同異權(quán)系數(shù)分權(quán)則立足于組織多元化的水平橫向聯(lián)系的社會網(wǎng)絡(luò)，凸顯制度分權(quán)過程中控制、協(xié)調(diào)、服務(wù)性“交叉機(jī)制”⑧等的客觀存在及其意義，是一種傾向于民主的分權(quán)思路，也是對官僚體制同權(quán)系數(shù)分割制度安排的一種有益的和必要的修正與補(bǔ)充。

3.傳媒制度安排的內(nèi)涵、語境及層次

從制度演化的基本邏輯來看，“一項(xiàng)新的制度得以設(shè)計(jì)和安排，是因?yàn)榕f制度的支持性基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)（很大程度上由生產(chǎn)力所主導(dǎo)）在多個層面上都發(fā)生了改變”⑨。諾斯則從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上將制度安排（institutional arrangement）定位為“不同社會經(jīng)濟(jì)單位之間競爭合作方式的一種支配性的規(guī)則與規(guī)范設(shè)計(jì)，以提供一種約束性或強(qiáng)制性的機(jī)制來影響產(chǎn)權(quán)的變遷和幫助經(jīng)濟(jì)單位成員通過合作或正當(dāng)競爭獲取于制度框架結(jié)構(gòu)之外不可獲得的追加收入”⑩?？梢姡贫劝才抛鳛閺纳a(chǎn)力發(fā)展中尋求支持并以生產(chǎn)力的發(fā)展作為基本價(jià)值取向來設(shè)計(jì)和架構(gòu)其支持性基礎(chǔ)框架的一種制度的矛盾運(yùn)動，有什么樣的生產(chǎn)力水平，就有什么樣的制度安排作為對其的反映并與之相適應(yīng)。

中國傳媒制度是在中國特色社會主義根本制度的總體框架下，對中國傳媒的屬性、角色、功能、作用等進(jìn)行全面解讀的基礎(chǔ)之上，在充分把握中國國內(nèi)生產(chǎn)力基礎(chǔ)、中國傳媒發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)、社會政治、經(jīng)濟(jì)與文化發(fā)展的大環(huán)境、傳媒制度衍生和成長的土壤等的前提下進(jìn)行設(shè)計(jì)和生產(chǎn)出來的。這種制度安排是有目的、有計(jì)劃的實(shí)踐活動，是對一種具有生產(chǎn)性、相對穩(wěn)定性、公平性以及廣為接受的制度有效性的中國特色傳媒制度體系的主觀創(chuàng)造和自覺選擇。由于中國的特殊國情，中國傳媒首先是作為黨、政府和人民的喉舌而存在，是一種宣傳組織和公益平臺，納入到國家事業(yè)體制環(huán)境之中進(jìn)行管理。其次，中國傳媒也作為一種經(jīng)營實(shí)體而存在，是市場競爭主體中的一員，納入到國家企業(yè)體制環(huán)境中進(jìn)行扶持和引導(dǎo)。因此，中國傳媒制度安排既有經(jīng)濟(jì)層面的制度設(shè)計(jì)與體制創(chuàng)新，也有政治意識形態(tài)意義上的制度目標(biāo)與價(jià)值取向。當(dāng)涉及傳媒生產(chǎn)力解放與發(fā)展問題時，傳媒領(lǐng)域的體制改革和機(jī)制創(chuàng)新可以完全適用市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的價(jià)值規(guī)律和參照企業(yè)體制改革路徑、模式與經(jīng)驗(yàn)而進(jìn)行。當(dāng)涉及傳媒生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整以及國家政治利益、政治安全和意識形態(tài)安全等問題時，傳媒領(lǐng)域權(quán)利與義務(wù)的界定以及基本的傳媒制度安排將不能單純是基于對傳媒生產(chǎn)力的激勵與釋放作用的制度支持性基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)建構(gòu)的考慮，更多的是要從從屬并服務(wù)于國家意識和國家價(jià)值的角度來進(jìn)行傳媒制度的選擇與設(shè)計(jì)。只有這樣，傳媒才算從經(jīng)濟(jì)上和政治上具有了完整的身份和角色地位，傳媒發(fā)展才能從國家的層面獲取更多的資源性競爭力，傳媒體制改革才能從國家的立場上獲取更多的價(jià)值支持，傳媒體制改革也才能從根本上具有了必要的正義性、正當(dāng)性和可行性。缺少了這樣的價(jià)值定位和變革前提，中國傳媒的制度安排和制度變遷將因不能充分對應(yīng)于中國特色社會主義的經(jīng)濟(jì)、政治和社會反饋而最終脫離正確方向。保持與中國特色社會主義的經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化等相關(guān)制度及其相關(guān)環(huán)境之間的一種動態(tài)平衡，將是中國傳媒發(fā)展過程中進(jìn)行思想解放和制度安排時務(wù)必予以堅(jiān)持的。

二、中國傳媒體制改革相關(guān)制度調(diào)整及

權(quán)力流動路徑檢視傳媒的社會角色多元化、社會功能多樣性和傳媒運(yùn)營環(huán)境的系統(tǒng)綜合性，決定了傳媒行業(yè)在社會制度性分權(quán)以及傳媒制度框架內(nèi)的組織分權(quán)愿景的開放多元性。當(dāng)下的中國傳媒體制從傳媒產(chǎn)權(quán)制度、傳媒財(cái)務(wù)制度、傳媒管理制度等到傳媒人事制度和社會保障制度，其基本的制度框架要素與制度執(zhí)行規(guī)則都保持與傳統(tǒng)計(jì)劃體制某種程度上一脈相承的特點(diǎn)。政黨、政府和相應(yīng)的傳媒行政業(yè)務(wù)主管部門基于政治宣傳和意識形態(tài)集中控制等對傳媒組織與傳媒機(jī)構(gòu)實(shí)行計(jì)劃集權(quán)式和格式化的統(tǒng)一管理，通過事業(yè)化的單位制、人事任命、財(cái)政補(bǔ)償?shù)扔?jì)劃的手段和制度設(shè)計(jì)，使政府傳媒行政部門和社會傳媒組織成為黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)部門的附屬組織，以信息傳遞機(jī)制和思想政治控制機(jī)制建立起黨內(nèi)傳媒管控的權(quán)力中樞，完成黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)對傳媒管辦一體化的傳媒管理制度的架構(gòu)。

1.中國傳媒體制制度分權(quán)的基本歷程回顧

傳媒體制改革的幾個歷史分期和制度模式轉(zhuǎn)換較為清晰地呈現(xiàn)了傳媒制度分權(quán)的基本方向和基本方式。

（1）1978—1991年是中國傳媒單一事業(yè)體制逐漸松動時期。1978年以《人民日報(bào)》為首的8大黨報(bào)和新聞事業(yè)單位要求實(shí)行“企業(yè)化管理”的改革開啟了新聞傳媒單位借鑒企業(yè)管理辦法和經(jīng)營體制進(jìn)行市場機(jī)制創(chuàng)新的實(shí)踐，出現(xiàn)了報(bào)紙?jiān)霭?、廣播電視增開新的頻道（率）、廣告復(fù)蘇等傳媒企業(yè)化經(jīng)營行為。這一階段的中國傳媒運(yùn)行的是事業(yè)體制軸心輻射下的“事業(yè)單位，企業(yè)化管理”體制，一定程度上體現(xiàn)出政府傳媒治理威權(quán)頂層設(shè)計(jì)逐漸出現(xiàn)體制松動和權(quán)力自上而下分流的趨勢。

（2）1992—2002年是中國傳媒產(chǎn)業(yè)屬性成長階段。1992年國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》將“廣播電視業(yè)”劃歸到“第三產(chǎn)業(yè)”序列之中，并提出第三產(chǎn)業(yè)陣營中的事業(yè)型、公益型和福利型單位可以嘗試實(shí)行企業(yè)化管理和市場化經(jīng)營創(chuàng)新，這為中國傳媒實(shí)行產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營和發(fā)展提供了重要的政策依據(jù)與合法性動力。這一時期的中國傳媒運(yùn)行的是“事業(yè)單位，產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營”混合型體制，同前一階段的分權(quán)模式相比，在市場自下而上的改革訴求與改革動力推動下，下行的權(quán)力不再只局限于規(guī)制意義上的傳媒企業(yè)化管理環(huán)節(jié)，而是逐漸向傳媒市場運(yùn)營領(lǐng)域傾斜，雖然并未實(shí)質(zhì)性改變傳媒威權(quán)置頂?shù)臋?quán)力運(yùn)行模式和傳媒的事業(yè)體制，但新的分權(quán)實(shí)踐勢必給整個中國傳媒業(yè)面向市場的生產(chǎn)要素調(diào)整和傳媒結(jié)構(gòu)優(yōu)化帶來更多的分權(quán)空間與權(quán)責(zé)對應(yīng)的發(fā)展機(jī)遇。

（3）2003—2012年是中國傳媒實(shí)行經(jīng)營性傳媒產(chǎn)業(yè)和公益性傳媒事業(yè)雙輪并行制度安排創(chuàng)新階段。2003年《中共中央宣傳部、文化部、新聞出版總署、國家廣電總局關(guān)于文化體制改革試點(diǎn)工作的意見》明確提出文化企業(yè)試點(diǎn)單位公益性文化事業(yè)單位和經(jīng)營性文化企業(yè)單位分類改革，成為之后傳媒制度創(chuàng)新與制度結(jié)構(gòu)的調(diào)整的支持性框架。繼此的一系列如國有文藝演出院團(tuán)體制改革、新聞出版體制改革等的政策性文件則從新的戰(zhàn)略視角為中國傳媒制度安排提供了較為具體細(xì)化的改革思路與方向。這一時期政府與傳媒的博弈分權(quán)動力源于決策的上層，分權(quán)路徑亦更加清晰，原來鐵板一塊的事業(yè)體制下的權(quán)威中心逐漸分化為公益事業(yè)性和經(jīng)營產(chǎn)業(yè)性兩大陣營，不同陣營對應(yīng)不同的權(quán)責(zé)配置與利益制衡。

不難看出，中國傳媒從單一化的事業(yè)體制到事業(yè)體制下的傳媒企業(yè)化管理模式，再由“事業(yè)化單位、產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營”的混合型體制走向“經(jīng)營性傳媒產(chǎn)業(yè)單位和公益性傳媒事業(yè)單位”雙輪驅(qū)動下的“雙軌制”傳媒制度模式，從改革發(fā)起者和權(quán)力的運(yùn)行上來看，大體表現(xiàn)為“自下而上”的改革、“上下合謀”的改革與“自上而下”的改革三種形式。每一次制度變遷與制度結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)或調(diào)整，都可歸結(jié)于與傳媒資源與要素的重新劃分與配置以及權(quán)力與利益的重新分割與調(diào)整，并未改變基于科層制設(shè)計(jì)和權(quán)力條塊分割的傳媒體制框架與制度運(yùn)行模式，不同改革階段對不同傳媒體制模式的選擇實(shí)質(zhì)上依舊表現(xiàn)為威權(quán)置頂制度安排下傳媒事業(yè)體制軸心輻射式的權(quán)力逐層分流，各層級部門間的賦權(quán)仍處于權(quán)力分立和權(quán)力流動相對單向與封閉的狀態(tài)，即表現(xiàn)為權(quán)力從上級黨政傳媒領(lǐng)導(dǎo)與管理部門向傳媒結(jié)構(gòu)內(nèi)部下行流動的“同權(quán)系數(shù)分割”的權(quán)力一元化行政管理模式。

2.“同權(quán)”分割和集權(quán)控制下中國傳媒體制現(xiàn)狀及弊端檢析

傳媒制度分權(quán)的三個階段無疑都是對既有傳媒體制權(quán)力分割模式不同程度的批判、反思與解構(gòu)。通過采編分離、制播分離、出版與分銷剝離等改革嘗試，傳媒逐漸取得市場經(jīng)濟(jì)層面上的政策開放、體制松綁和制度上一定的放權(quán)讓利，傳媒行政部門所有者、管理者和經(jīng)營者兼具的角色和身份在權(quán)力下移過程中也趨于分離，但政治層面的集權(quán)體制并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化，如出版領(lǐng)域的刊號權(quán)、書號權(quán)等仍作為稀缺資源配置，廣播電視領(lǐng)域內(nèi)容制作環(huán)節(jié)的民營化程度還不高，傳媒投融資領(lǐng)域的傳媒業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和傳媒經(jīng)營環(huán)節(jié)的相互剝離不僅從某種程度上弱化了傳媒內(nèi)容傳播的核心競爭力，國有傳媒資本作為權(quán)重投資主體的傳媒國資一“資”獨(dú)大的資本壟斷局面也使其他市場化和民營化資本面臨參與傳媒運(yùn)營的身份合法性危機(jī)，以傳媒產(chǎn)權(quán)為代表的傳媒核心制度層面的分權(quán)有待進(jìn)一步深入。這都表明了我國傳媒體制改革的現(xiàn)狀及其相關(guān)制度安排仍然存在制度層面權(quán)力分割與利益均衡的諸多缺陷與不足。

這種“同權(quán)系數(shù)分割”的傳媒權(quán)力一元化行政管理模式中，傳媒行政管理部門既作為相應(yīng)歸口等級的國有傳媒資產(chǎn)所有者存在，又具有傳媒行業(yè)專業(yè)化管理者的身份和傳媒行業(yè)經(jīng)營者與利益分配控制者的角色。受利益偏好影響，出于剩余分配占優(yōu)、既得利益維護(hù)和行政成本與獲利成本的轉(zhuǎn)移支付，這三種角色和身份在缺乏權(quán)力牽制與行為監(jiān)督的情況下往往被混合和交錯使用，在傳媒的實(shí)際運(yùn)行過程中容易導(dǎo)致權(quán)力配給、資源與要素獲取以及利益分配等諸多方面的沖突與矛盾，不可避免地出現(xiàn)傳媒權(quán)力的異化現(xiàn)象。學(xué)者霍步剛等以“行政權(quán)力部門化→部門權(quán)力利益化→獲利方式制度化”對這種權(quán)力異化現(xiàn)象進(jìn)行了形象地概括。每一種權(quán)力的分流模式無外乎都帶有計(jì)劃體制的烙印，呈現(xiàn)出傳媒所有權(quán)、管理權(quán)和運(yùn)營權(quán)“三權(quán)合一”的權(quán)力同權(quán)系數(shù)分割的制度安排現(xiàn)狀（見圖1）。

第一，這種權(quán)力“三合一”體制使傳媒行政主管部門作為國有資產(chǎn)所有者的同時又直接參與傳媒微觀業(yè)務(wù)的運(yùn)行，成為傳媒利益的既得者，缺乏相應(yīng)的改革自覺性與內(nèi)源性改革動力；而傳媒作為直接從事業(yè)務(wù)經(jīng)營的組織實(shí)體則明顯缺乏獨(dú)立的市場地位和完整自主的傳媒運(yùn)營權(quán)，政企不分、政事不分、管辦不分和職、責(zé)、權(quán)、利不對稱等仍然是傳媒運(yùn)營與傳媒體制改革過程中面臨的突出矛盾。第二，權(quán)力分割的“樹形結(jié)構(gòu)”和傳媒管理體制的條塊分割導(dǎo)致傳媒運(yùn)營在“條”與“塊”、“塊”與“塊”之間缺乏必要的交流溝通與協(xié)商合作的對話機(jī)制，容易造成傳媒資源分散、傳媒行業(yè)發(fā)展壁壘和區(qū)域壁壘林立，加劇不正當(dāng)競爭，不僅不利于傳媒資源和市場要素的合理流動與優(yōu)勢整合，還容易造成傳媒資源的閑置、低效和浪費(fèi)。第三，這種同權(quán)系數(shù)分割傳媒制度框架下相對單一和封閉的權(quán)力運(yùn)行使傳媒的公共性和意識形態(tài)性始終占據(jù)傳媒發(fā)展的主要資源和絕大部分精力，傳媒國有化的單一所有制結(jié)構(gòu)中，國有傳媒資產(chǎn)占據(jù)絕對主導(dǎo)地位與控制優(yōu)勢，傳媒產(chǎn)業(yè)化和開放性程度仍然較低，這種國有化的傳媒所有制結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)在致使傳媒缺乏必要的競爭與改革的正向動能的同時也極易滋生行政權(quán)力尋租和市場利潤設(shè)租等腐敗現(xiàn)象。第四，基于這種同權(quán)分割體制下傳媒所有制與產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的單一化使國有資產(chǎn)作為傳媒單一的投資主體，一“資”獨(dú)大的現(xiàn)狀也使傳媒在市場化改革過程中很難匯聚其他市場化資本、民營資本和社會資本對傳媒業(yè)務(wù)與傳媒運(yùn)營的積極介入，市場化、多元化和社會化的投融資體制建構(gòu)嚴(yán)重滯后并缺乏相應(yīng)和必要的法律與制度保障，資本運(yùn)作與傳媒跨地域、跨媒體、跨行業(yè)、跨所有制的“跨越”式發(fā)展難以為繼，這也從根本上阻礙著傳媒集約化、規(guī)?；?、集團(tuán)化和產(chǎn)業(yè)化改革發(fā)展的總體進(jìn)程。

三、同權(quán)異構(gòu)和異權(quán)異構(gòu)：中國傳媒體制的

民主開放式分權(quán)理路權(quán)力的同權(quán)系數(shù)分割下，無論將權(quán)力細(xì)分到何種程度，頂層的權(quán)利主體始終成為整個權(quán)力系或權(quán)力束的權(quán)威掌控者，依次下行的各級權(quán)力主體并不完全擁有相對獨(dú)立的權(quán)能，雖然從民主政治的意義上反映出一定的民主分權(quán)傾向，但相對于同權(quán)的異權(quán)系數(shù)分割（同權(quán)異構(gòu)）或異權(quán)異構(gòu)等完全民主化、開放式的分權(quán)模式來說，還存在較大的政治改進(jìn)空間，反映到權(quán)力運(yùn)動所關(guān)聯(lián)的物質(zhì)層面的資源與要素的整合配置和意識形態(tài)層面的利益關(guān)系與利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整上，也給權(quán)力的民主分流模式創(chuàng)新預(yù)置了一定的實(shí)踐話語權(quán)。上升到中國傳媒制度結(jié)構(gòu)的調(diào)整與建構(gòu)層面，中國傳媒體制改革從根本上說是基于傳媒稀缺資源配給與傳媒利益結(jié)構(gòu)調(diào)整的一種權(quán)利分配關(guān)系協(xié)調(diào)。從傳媒制度設(shè)計(jì)與創(chuàng)新理念上，改變傳統(tǒng)傳媒制度框架中“同權(quán)系數(shù)分割”造成的黨政一元化行政管理模式和權(quán)力與信息不對稱語境下傳媒行政管理機(jī)構(gòu)重疊、權(quán)力交叉、職責(zé)不清、管理主體缺位和傳媒管理失靈等現(xiàn)狀，“異權(quán)系數(shù)分割”的行政分權(quán)理念與原則無疑具有積極價(jià)值。

1.異權(quán)系數(shù)分割下的傳媒權(quán)力分配

傳媒權(quán)力的結(jié)構(gòu)性流動涉及傳媒的所有權(quán)、管理權(quán)、控制權(quán)、監(jiān)督權(quán)、運(yùn)營權(quán)等權(quán)力形式?；诼毮軜I(yè)務(wù)范圍的各種傳媒權(quán)力分配應(yīng)按照特定的權(quán)重與比例，科學(xué)地分配到黨委、政府、傳媒行政管理與監(jiān)督部門和各種傳媒單位之中（見圖2）。

這種多元權(quán)力的分割與分配方式不僅有利于傳媒所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)與管理權(quán)從以權(quán)力權(quán)威為掣肘的單一體制模式中相應(yīng)地相互分離并分立出來，使被授權(quán)的各傳媒組織和部門從制度意義上獲得相對獨(dú)立的權(quán)力空間，以充分調(diào)動各階層之于傳媒體制改革及其市場化產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營的積極主動性。這種制度層面的放權(quán)往往與讓利相伴相生，使博弈過程中處于相對弱勢地位的諸如傳媒受眾與傳媒消費(fèi)者、民營力量、外資力量、社會力量等傳媒改革參與主體能夠從實(shí)踐上擁有相應(yīng)的行動自主權(quán)與相對獨(dú)立的傳媒?jīng)Q策權(quán)力并成為傳媒運(yùn)營部分剩余的所有者。

2.異權(quán)模式下中國傳媒制度框架內(nèi)的管理分權(quán)新思維

依照“異權(quán)系數(shù)分割”的管理分權(quán)思想，對中國傳媒進(jìn)行制度安排的修正與傳媒體制框架的完善，是從根本上對文化體制改革中提出的“分類指導(dǎo)”“分類改革”“分類運(yùn)營”等“分類”改革思想的有力回應(yīng)。在傳媒事業(yè)與傳媒產(chǎn)業(yè)、公益性傳媒事業(yè)、準(zhǔn)公益性傳媒事業(yè)和純粹市場化和資本化運(yùn)營的傳媒產(chǎn)業(yè)等的準(zhǔn)確定義和清晰劃分的基礎(chǔ)上，采取“不同的制度、政策、資源等供給機(jī)制”，如在財(cái)政支持傳媒發(fā)展的體制上就要根據(jù)不同的分類，運(yùn)行差異化的財(cái)政支持模式與支持機(jī)制（見圖3）。

這種分類運(yùn)行的差異化的傳媒財(cái)政支持模式與支持機(jī)制反映了一種積極的民主分權(quán)思想。而且，基于民主分權(quán)模式的傳媒制度框架設(shè)計(jì)中的權(quán)力分割不僅表現(xiàn)為宏觀上的傳媒所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)與管理權(quán)的分離和分立，也是一個關(guān)涉到傳媒組織制度、傳媒管理制度、傳媒產(chǎn)權(quán)制度等制度設(shè)計(jì)與利益均衡的重大的、綜合復(fù)雜的問題。因此，傳媒制度安排著眼于根本性和基礎(chǔ)性的傳媒體制創(chuàng)新與制度框架的調(diào)整時，還必須注重多元化利益主體之間關(guān)系的梳理與協(xié)調(diào)。一方面，在黨政關(guān)于傳媒所有權(quán)與管理權(quán)上，建立相應(yīng)的法規(guī)、制度和規(guī)范，以明確傳媒黨委領(lǐng)導(dǎo)部門、傳媒政府行政管理部門以及傳媒運(yùn)營部門之間的權(quán)、責(zé)、職、利，黨委領(lǐng)導(dǎo)部門從宏觀上對國有傳媒資產(chǎn)的所有權(quán)進(jìn)行集中控制，將傳媒國有資產(chǎn)所有權(quán)的管理權(quán)交給政府，還原其傳媒產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營過程和傳媒產(chǎn)權(quán)制度改革過程中的政府代理人的角色，將傳媒所有權(quán)的運(yùn)營權(quán)歸還給作為傳媒實(shí)體單位和市場主體的各類型的傳媒組織與傳媒產(chǎn)業(yè)集團(tuán)。這樣，基于傳媒所有權(quán)的控制權(quán)、管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)三權(quán)分立與制衡的局面從本質(zhì)上來說實(shí)際上是各種傳媒權(quán)力依據(jù)責(zé)任對稱、利益制衡與各部門協(xié)調(diào)合作的權(quán)力歸位，是黨政傳媒行政管理體制從管理思想、民主觀念和行動模式上的一種勇敢的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)換，傳媒所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的適時分立也是推動傳媒市場化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和實(shí)現(xiàn)傳媒企業(yè)科學(xué)化經(jīng)營管理的一種現(xiàn)實(shí)必然與必需，有利于助推中國傳媒體制改革在文化體制改革總體框架的指導(dǎo)下向作為核心制度的傳媒產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整的深水區(qū)探進(jìn)，并最終在傳媒領(lǐng)域建立起真正的現(xiàn)代傳媒事業(yè)制度和現(xiàn)代傳媒企業(yè)制度。

中國特色傳媒體制改革與制度創(chuàng)新實(shí)踐至此，圍繞傳媒利益均衡與傳媒利益結(jié)構(gòu)調(diào)整這一根本價(jià)值目標(biāo)與改革博弈策略選擇，從黨之于傳媒的意識形態(tài)管理與政府之于傳媒的國有傳媒資產(chǎn)管理的關(guān)系、公益性傳媒事業(yè)發(fā)展與經(jīng)營性傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系、傳媒產(chǎn)品市場化生產(chǎn)運(yùn)營規(guī)律與行政性傳媒資源供給結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)系、傳媒社會效益與傳媒經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系等方面，進(jìn)一步理順傳媒體制改革與傳媒運(yùn)行過程中的黨政、傳媒與社會之間的多維互動關(guān)系，徹底打破“傳媒管理權(quán)黨內(nèi)集中化、政府傳媒行政管理機(jī)構(gòu)專業(yè)化”和傳媒社會中介組織行政化等的傳媒格式化封閉管理格局與制度設(shè)計(jì)，真正實(shí)現(xiàn)傳媒黨政分開、政事分開、政企分開、管辦分開和傳媒事業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展分開，重構(gòu)一種相對動態(tài)、開放、完整、協(xié)調(diào)、高效的傳媒利益均衡機(jī)制與傳媒制度框架，并以此建構(gòu)起一種基于秩序、治理與社會化的中國傳媒制度供給新格局。

注釋

①Terry R. Bacon. The Elements of Power： Lessons on Leadership and Influence. New York： Amacom Publisher， 2011， pp.129—216.②[西]巴爾塔沙·葛拉西安（Gracián B.）：《權(quán)力世界的叢林法則》，李漢昭譯，天津教育出版社，2010年，第145—158頁。③Bertrand Russell. Power： A New Social Analysis.London： Routledge Classics， 2004， pp.67—110.④Kenneth Ewart Boulding. Three Faces of Power：A General Theory. SAGE Publications Inc.，1995，p.97.⑤周振超：《軸心輻射模式：一個制度性分權(quán)長期難以推行的解釋框架》，《理論探討》2008年第1期。⑥⑦David H. Rosenbloom， Robert S. Kravchuk. Public Administration： Understanding Management， Politics and Law in the Public Sector （3rd edition）. McGrall-Hill Companies， Inc.， 1993， p.111，pp.112—113.⑧Mary Parker Follet. The New State： Group Organization the Solution of Popular Government. University Park （PA）： Pennsylvania State University Press， 1998， pp.25—48.⑨Andrew Schotter. The Economic Theory of Social Institutions. New York： Cambridge University Press， 2008， pp.12—13.⑩Douglass C. North. Understanding the Process of Economic Change. Princeton University Press， 2005， p.97.霍步剛、傅才武：《我國文化體制改革的理論分期與深化文化體制改革的策略問題》，《中國軟科學(xué)》2007年第8期。李向陽：《論通向分類運(yùn)營的傳媒政策創(chuàng)新》，《現(xiàn)代傳播》2011年第3期。李良榮：《從單元走向多元——中國傳媒業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，《新聞大學(xué)》2006年第2期。

責(zé)任編輯：沐紫

這種分類運(yùn)行的差異化的傳媒財(cái)政支持模式與支持機(jī)制反映了一種積極的民主分權(quán)思想。而且，基于民主分權(quán)模式的傳媒制度框架設(shè)計(jì)中的權(quán)力分割不僅表現(xiàn)為宏觀上的傳媒所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)與管理權(quán)的分離和分立，也是一個關(guān)涉到傳媒組織制度、傳媒管理制度、傳媒產(chǎn)權(quán)制度等制度設(shè)計(jì)與利益均衡的重大的、綜合復(fù)雜的問題。因此，傳媒制度安排著眼于根本性和基礎(chǔ)性的傳媒體制創(chuàng)新與制度框架的調(diào)整時，還必須注重多元化利益主體之間關(guān)系的梳理與協(xié)調(diào)。一方面，在黨政關(guān)于傳媒所有權(quán)與管理權(quán)上，建立相應(yīng)的法規(guī)、制度和規(guī)范，以明確傳媒黨委領(lǐng)導(dǎo)部門、傳媒政府行政管理部門以及傳媒運(yùn)營部門之間的權(quán)、責(zé)、職、利，黨委領(lǐng)導(dǎo)部門從宏觀上對國有傳媒資產(chǎn)的所有權(quán)進(jìn)行集中控制，將傳媒國有資產(chǎn)所有權(quán)的管理權(quán)交給政府，還原其傳媒產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營過程和傳媒產(chǎn)權(quán)制度改革過程中的政府代理人的角色，將傳媒所有權(quán)的運(yùn)營權(quán)歸還給作為傳媒實(shí)體單位和市場主體的各類型的傳媒組織與傳媒產(chǎn)業(yè)集團(tuán)。這樣，基于傳媒所有權(quán)的控制權(quán)、管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)三權(quán)分立與制衡的局面從本質(zhì)上來說實(shí)際上是各種傳媒權(quán)力依據(jù)責(zé)任對稱、利益制衡與各部門協(xié)調(diào)合作的權(quán)力歸位，是黨政傳媒行政管理體制從管理思想、民主觀念和行動模式上的一種勇敢的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)換，傳媒所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的適時分立也是推動傳媒市場化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和實(shí)現(xiàn)傳媒企業(yè)科學(xué)化經(jīng)營管理的一種現(xiàn)實(shí)必然與必需，有利于助推中國傳媒體制改革在文化體制改革總體框架的指導(dǎo)下向作為核心制度的傳媒產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整的深水區(qū)探進(jìn)，并最終在傳媒領(lǐng)域建立起真正的現(xiàn)代傳媒事業(yè)制度和現(xiàn)代傳媒企業(yè)制度。

中國特色傳媒體制改革與制度創(chuàng)新實(shí)踐至此，圍繞傳媒利益均衡與傳媒利益結(jié)構(gòu)調(diào)整這一根本價(jià)值目標(biāo)與改革博弈策略選擇，從黨之于傳媒的意識形態(tài)管理與政府之于傳媒的國有傳媒資產(chǎn)管理的關(guān)系、公益性傳媒事業(yè)發(fā)展與經(jīng)營性傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系、傳媒產(chǎn)品市場化生產(chǎn)運(yùn)營規(guī)律與行政性傳媒資源供給結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)系、傳媒社會效益與傳媒經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系等方面，進(jìn)一步理順傳媒體制改革與傳媒運(yùn)行過程中的黨政、傳媒與社會之間的多維互動關(guān)系，徹底打破“傳媒管理權(quán)黨內(nèi)集中化、政府傳媒行政管理機(jī)構(gòu)專業(yè)化”和傳媒社會中介組織行政化等的傳媒格式化封閉管理格局與制度設(shè)計(jì)，真正實(shí)現(xiàn)傳媒黨政分開、政事分開、政企分開、管辦分開和傳媒事業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展分開，重構(gòu)一種相對動態(tài)、開放、完整、協(xié)調(diào)、高效的傳媒利益均衡機(jī)制與傳媒制度框架，并以此建構(gòu)起一種基于秩序、治理與社會化的中國傳媒制度供給新格局。

注釋

①Terry R. Bacon. The Elements of Power： Lessons on Leadership and Influence. New York： Amacom Publisher， 2011， pp.129—216.②[西]巴爾塔沙·葛拉西安（Gracián B.）：《權(quán)力世界的叢林法則》，李漢昭譯，天津教育出版社，2010年，第145—158頁。③Bertrand Russell. Power： A New Social Analysis.London： Routledge Classics， 2004， pp.67—110.④Kenneth Ewart Boulding. Three Faces of Power：A General Theory. SAGE Publications Inc.，1995，p.97.⑤周振超：《軸心輻射模式：一個制度性分權(quán)長期難以推行的解釋框架》，《理論探討》2008年第1期。⑥⑦David H. Rosenbloom， Robert S. Kravchuk. Public Administration： Understanding Management， Politics and Law in the Public Sector （3rd edition）. McGrall-Hill Companies， Inc.， 1993， p.111，pp.112—113.⑧Mary Parker Follet. The New State： Group Organization the Solution of Popular Government. University Park （PA）： Pennsylvania State University Press， 1998， pp.25—48.⑨Andrew Schotter. The Economic Theory of Social Institutions. New York： Cambridge University Press， 2008， pp.12—13.⑩Douglass C. North. Understanding the Process of Economic Change. Princeton University Press， 2005， p.97.霍步剛、傅才武：《我國文化體制改革的理論分期與深化文化體制改革的策略問題》，《中國軟科學(xué)》2007年第8期。李向陽：《論通向分類運(yùn)營的傳媒政策創(chuàng)新》，《現(xiàn)代傳播》2011年第3期。李良榮：《從單元走向多元——中國傳媒業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，《新聞大學(xué)》2006年第2期。

責(zé)任編輯：沐紫

這種分類運(yùn)行的差異化的傳媒財(cái)政支持模式與支持機(jī)制反映了一種積極的民主分權(quán)思想。而且，基于民主分權(quán)模式的傳媒制度框架設(shè)計(jì)中的權(quán)力分割不僅表現(xiàn)為宏觀上的傳媒所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)與管理權(quán)的分離和分立，也是一個關(guān)涉到傳媒組織制度、傳媒管理制度、傳媒產(chǎn)權(quán)制度等制度設(shè)計(jì)與利益均衡的重大的、綜合復(fù)雜的問題。因此，傳媒制度安排著眼于根本性和基礎(chǔ)性的傳媒體制創(chuàng)新與制度框架的調(diào)整時，還必須注重多元化利益主體之間關(guān)系的梳理與協(xié)調(diào)。一方面，在黨政關(guān)于傳媒所有權(quán)與管理權(quán)上，建立相應(yīng)的法規(guī)、制度和規(guī)范，以明確傳媒黨委領(lǐng)導(dǎo)部門、傳媒政府行政管理部門以及傳媒運(yùn)營部門之間的權(quán)、責(zé)、職、利，黨委領(lǐng)導(dǎo)部門從宏觀上對國有傳媒資產(chǎn)的所有權(quán)進(jìn)行集中控制，將傳媒國有資產(chǎn)所有權(quán)的管理權(quán)交給政府，還原其傳媒產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營過程和傳媒產(chǎn)權(quán)制度改革過程中的政府代理人的角色，將傳媒所有權(quán)的運(yùn)營權(quán)歸還給作為傳媒實(shí)體單位和市場主體的各類型的傳媒組織與傳媒產(chǎn)業(yè)集團(tuán)。這樣，基于傳媒所有權(quán)的控制權(quán)、管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)三權(quán)分立與制衡的局面從本質(zhì)上來說實(shí)際上是各種傳媒權(quán)力依據(jù)責(zé)任對稱、利益制衡與各部門協(xié)調(diào)合作的權(quán)力歸位，是黨政傳媒行政管理體制從管理思想、民主觀念和行動模式上的一種勇敢的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)換，傳媒所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的適時分立也是推動傳媒市場化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和實(shí)現(xiàn)傳媒企業(yè)科學(xué)化經(jīng)營管理的一種現(xiàn)實(shí)必然與必需，有利于助推中國傳媒體制改革在文化體制改革總體框架的指導(dǎo)下向作為核心制度的傳媒產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整的深水區(qū)探進(jìn)，并最終在傳媒領(lǐng)域建立起真正的現(xiàn)代傳媒事業(yè)制度和現(xiàn)代傳媒企業(yè)制度。

中國特色傳媒體制改革與制度創(chuàng)新實(shí)踐至此，圍繞傳媒利益均衡與傳媒利益結(jié)構(gòu)調(diào)整這一根本價(jià)值目標(biāo)與改革博弈策略選擇，從黨之于傳媒的意識形態(tài)管理與政府之于傳媒的國有傳媒資產(chǎn)管理的關(guān)系、公益性傳媒事業(yè)發(fā)展與經(jīng)營性傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系、傳媒產(chǎn)品市場化生產(chǎn)運(yùn)營規(guī)律與行政性傳媒資源供給結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)系、傳媒社會效益與傳媒經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系等方面，進(jìn)一步理順傳媒體制改革與傳媒運(yùn)行過程中的黨政、傳媒與社會之間的多維互動關(guān)系，徹底打破“傳媒管理權(quán)黨內(nèi)集中化、政府傳媒行政管理機(jī)構(gòu)專業(yè)化”和傳媒社會中介組織行政化等的傳媒格式化封閉管理格局與制度設(shè)計(jì)，真正實(shí)現(xiàn)傳媒黨政分開、政事分開、政企分開、管辦分開和傳媒事業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展分開，重構(gòu)一種相對動態(tài)、開放、完整、協(xié)調(diào)、高效的傳媒利益均衡機(jī)制與傳媒制度框架，并以此建構(gòu)起一種基于秩序、治理與社會化的中國傳媒制度供給新格局。

注釋

①Terry R. Bacon. The Elements of Power： Lessons on Leadership and Influence. New York： Amacom Publisher， 2011， pp.129—216.②[西]巴爾塔沙·葛拉西安（Gracián B.）：《權(quán)力世界的叢林法則》，李漢昭譯，天津教育出版社，2010年，第145—158頁。③Bertrand Russell. Power： A New Social Analysis.London： Routledge Classics， 2004， pp.67—110.④Kenneth Ewart Boulding. Three Faces of Power：A General Theory. SAGE Publications Inc.，1995，p.97.⑤周振超：《軸心輻射模式：一個制度性分權(quán)長期難以推行的解釋框架》，《理論探討》2008年第1期。⑥⑦David H. Rosenbloom， Robert S. Kravchuk. Public Administration： Understanding Management， Politics and Law in the Public Sector （3rd edition）. McGrall-Hill Companies， Inc.， 1993， p.111，pp.112—113.⑧Mary Parker Follet. The New State： Group Organization the Solution of Popular Government. University Park （PA）： Pennsylvania State University Press， 1998， pp.25—48.⑨Andrew Schotter. The Economic Theory of Social Institutions. New York： Cambridge University Press， 2008， pp.12—13.⑩Douglass C. North. Understanding the Process of Economic Change. Princeton University Press， 2005， p.97.霍步剛、傅才武：《我國文化體制改革的理論分期與深化文化體制改革的策略問題》，《中國軟科學(xué)》2007年第8期。李向陽：《論通向分類運(yùn)營的傳媒政策創(chuàng)新》，《現(xiàn)代傳播》2011年第3期。李良榮：《從單元走向多元——中國傳媒業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，《新聞大學(xué)》2006年第2期。

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