秦威

10月22日，《人民日報》以《用法治精神推進改革大業(yè)》為題，解讀黨的十八屆四中全會的精神，指出：“推動中國改革破浪前行，離不開法治的引領”。

“在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領和推動作用”，這是習近平總書記治國治黨的要求，是對改革與法治關系的深刻總結，也明確指出了繼續(xù)推進改革大業(yè)的法治路徑。從十八屆三中全會在全面深化改革藍圖中強調(diào)“建設法治中國”，到十八屆四中全會首次以依法治國為主題，宣示了黨中央高揚法治旗幟、開創(chuàng)全面深化改革新格局的堅定信念。

十八屆四中全會提出的法治精神與戰(zhàn)略目標，對于中國社會組織及其管理工作來說，著實令人振奮。

一、社會法治管理進入新階段

社會組織是一個社會的重要組成部分，他們的出現(xiàn)不依賴于某一個時代政府的意志，而是社會文化經(jīng)濟活動的天然產(chǎn)物，回顧古今中外的民間社團發(fā)展史，莫不如此。在古代中國，有關商會（公會）的問題，各朝政府都要介入管理與仲裁;而在近代的西方，對民間組織的管理也因各國對大陸法系與英美法系的不同采用，而產(chǎn)生了不同的管理體制。就我國對民間組織的管理而言，在不同的時代有不同的做法，而且也處于不斷發(fā)展中。1950年9月，政務院發(fā)布了《社會團體登記暫行辦法》;1989年10月，國務院發(fā)布了《社會團體登記管理條例》;1996年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)出了《關于加強社會團體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知》;1998年9月，年國務院頒布了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，并修訂《社會團體登記管理條例》

截至2013年6月底，全國依法登記的社會組織有50.67萬個，其中社會團體27.3萬個，民辦非企業(yè)單位23萬個，基金會3713個，從業(yè)人員超過1200萬人，還有大量的民間組織事實上存在并開展活動，但卻因沒有足夠的資金來源和活動場地，或因找不到“掛靠單位”而無法取得合法的身份和地位。這應該可以說明我國社會組織在法治管理中所處的不利地位。但是隨著改革開放的進程，我國社會組織的整體實力不斷提升，已成為政府職能轉移的主要承接者、社會政策的重要執(zhí)行者和社會服務的重要提供者，成為我國社會主義現(xiàn)代化建設不可或缺的重要力量。同時，這又是我國社會組織群體的一個現(xiàn)狀。

20年來，中國社會組織不僅在數(shù)量上大發(fā)展，社會組織涉及的領域也大為拓廣，更重要的是中國的社會組織與經(jīng)濟社會改革與發(fā)展的關系十分密切，運作中涉及的各種問題與矛盾也很復雜，這與國外民間組織的情況完全不同。因此17年前發(fā)布的法規(guī)，在現(xiàn)實的操作中遇到了很大的矛盾。

鑒于上述問題，我國社會組織界、學術界與社會組織管理機構多次提出修訂前述的有關法規(guī)，但都無果而終，其中各種原因不再贅述。我們回顧20年來中國社團的發(fā)展進程，所見的是法治路前行蹣跚。但是今天我們相信，四中全會的精神無疑將推動中國社團法治的進程。

二、依靠法治推進社團改革任重道遠

近20年來，隨著我國社團的發(fā)展以及社團在社會生活中發(fā)揮的作用愈來愈大，社團與社團管理部門，也愈來愈受制于現(xiàn)有社團管理法規(guī)的局限性。因此，學者們多次建議全國人大常委會將對社會組織的管理法規(guī)納入立法規(guī)劃，組織專家對社會組織的概念、管理體制、社會監(jiān)督、主體自律和扶持保護措施等進行深入研究，對民間組織的資金來源、財務、人事管理和員工社會保障等政策進行全面的立項調(diào)研。

隨著我國社會組織發(fā)展，黨與政府對社會組織作用的認識加深，特別是黨的十八大及三中全會對社會組織的建設發(fā)展提出了十分重要與可操作的方向，我國對社會組織的管理也逐步出臺了改革措施。如2005年，為了規(guī)范民間非營利組織的會計行為，提高其會計信息質量，財政部根據(jù)《中華人民共和國會計法》及有關法規(guī)，制定并發(fā)布了《民間非營利組織會計制度》;2013年，《國務院機構改革和職能轉變方案》及其分工方案公布以來，全國多數(shù)地方都已開展或試行了社會組織直接登記。

但是社會組織自身管理因法制的欠缺依然存在諸多困難。如員工聘用、勞動權益保障方面無章可循，財產(chǎn)所有權和機構治理方面無法可依，制度風險大，可持續(xù)發(fā)展前景堪憂。我們在近年開展的社會組織入戶評估過程中，了解到有關社會組織因財產(chǎn)所有權受到侵犯，但卻得不到法律保障的案例。又如地方政府管理部門無法依照社會組織的管理法律、法規(guī)、制度對社會組織出現(xiàn)的問題進行治理和監(jiān)管，因為雖有監(jiān)管之名，卻實無監(jiān)管之權，管理上的“真空”也使社會組織良莠不齊的現(xiàn)狀難以得到校正。還由于制度欠缺和法律法規(guī)滯后等原因，使得一些有官方背景的社會組織占有和支配較多的公共資源，而更多的“草根”組織卻沒有足夠的資源為公共事業(yè)開展業(yè)務，廣大社會組織無法獲得一種合理而有序競爭的社會環(huán)境。

長期以來，我國社會組織管理與運作中，官會不分，官民一體，是造成社會組織各種問題的癥結所在。依法治國的關鍵是要依法行使國家權力。國家權力的載體是官員，依法治國首先要治官。而加強社團法治也有一個治官的問題。新華社10月13日的一篇文章指出：“多個省份5000多領導‘扎堆社團”，文章提到“科技部主管社團近半法人代表為領導干部”，“公權加盟撐場，民間社團變味異化”的問題值得深思。法治社會的一個重要內(nèi)涵是保障權利與利益的公平，而眾多領導干部加盟社團，造成了公共資源向這些社團傾斜的不公平局面，以及通過對公權力的使用，使一些社團成為所謂的“二政府”，這些都是對加強社團法治建設的干擾與反抗。我國有關社團法規(guī)近20年無法進行修改，與有關領導與政府部門對相關社團利益的占用不無關系。

而基于法治的社會治理的變革，已經(jīng)給社會展示出法制的力量與成果，如前所述的《民間非營利組織會計制度》的發(fā)布與執(zhí)行;各地民政部門受理社會組織直接登記等等，大多數(shù)社會組織財務管理因此得以改善，一批民間組織得到社會的身份認可。這足以證明：法治的精神滲透到社會組織改革領域的里，形成制度化，是可以確保其改革的穩(wěn)健前行。

社會組織是應現(xiàn)代社會發(fā)展需要而產(chǎn)生的，政府不可任其隨波逐流，更不應守著舊有的認識和態(tài)度限制其正常發(fā)展。因此，根據(jù)我國國情，制定相關的法律來規(guī)范社會組織的行為，引導他們朝著健康、有序、有益于社會公眾利益的方向發(fā)展是當務之急。要在現(xiàn)有“兩條例、一辦法”的基礎上，盡快地建立我國規(guī)范和治理社會組織的法律體系，將社會組織的日常管理工作全面地納入法制軌道。

靠法治為改革護航，是全面深化改革的基本遵循。加強社會組織的法制建設是中國社會發(fā)展與改革的重要保障之一，完全符合法治是治國理政的基本要求與方式。只有如此，才能確保我國社會組織的改革、發(fā)展與創(chuàng)新有秩序、不走樣，行穩(wěn)致遠。