牛學(xué)鋒 NIU Xue-feng

（西安郵電大學(xué)自動(dòng)化學(xué)院，西安 710121）

（Xi'an University of Posts ＆ Telecommunications，Xi'an 710121，China）

1 國(guó)家養(yǎng)老政策的演變及養(yǎng)老模式現(xiàn)狀

1.1 國(guó)家養(yǎng)老政策的發(fā)展及演變 1996年，《老年人權(quán)益保障法》正式頒布施行，該法指出，老年人養(yǎng)老主要依靠家庭，家庭成員應(yīng)當(dāng)關(guān)心和照料老年人；同時(shí)強(qiáng)調(diào)，要發(fā)展社區(qū)服務(wù)，逐步建立適應(yīng)老年人需要的生活服務(wù)、文化體育活動(dòng)、疾病護(hù)理與康復(fù)等服務(wù)設(shè)施和網(wǎng)點(diǎn)；發(fā)揚(yáng)鄰里互助的傳統(tǒng)，提倡鄰里間關(guān)心、幫助有困難的老年人，鼓勵(lì)和支持社會(huì)志愿者為老年人服務(wù)。此后根據(jù)我國(guó)養(yǎng)老事業(yè)的實(shí)際發(fā)展情況，2006年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見(jiàn)》，指出我國(guó)是人口大國(guó)，也是老年人口最多的國(guó)家，要按照政策引導(dǎo)、政府扶持、社會(huì)興辦、市場(chǎng)推動(dòng)的原則，逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的服務(wù)體系。2008年民政部發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見(jiàn)》，指出隨著我國(guó)人口老齡化進(jìn)程加快，家庭養(yǎng)老功能日益弱化，老年人養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)成為重大的社會(huì)問(wèn)題，需要全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作，提高老年人生命生活質(zhì)量。2013年7月新修訂的《老年人權(quán)益保障法》正式施行，其中對(duì)老年人權(quán)益的界定及保護(hù)更加明確具體和完善。正是這些法規(guī)和政策的施行逐步將養(yǎng)老服務(wù)推上了專業(yè)化、規(guī)范化的軌道。

從這一列有關(guān)解決養(yǎng)老問(wèn)題的政策和法規(guī)中，可以看出國(guó)家對(duì)養(yǎng)老問(wèn)題的相關(guān)政策導(dǎo)向，社區(qū)居家養(yǎng)老已成為應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要戰(zhàn)略舉措。

1.2 傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式 家庭養(yǎng)老模式是中國(guó)最傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式，即養(yǎng)老的物質(zhì)需要和生活照料由家庭成員提供。老年人家庭照顧主要是指來(lái)自家庭成員對(duì)老人的照顧，家庭成員包括了老伴、子女、子女的配偶、孫子女和老年人的兄弟姐妹等親屬。[2]在老年人的親屬中，子女是照顧老年人的主要力量。我國(guó)憲法規(guī)定：“父母有撫養(yǎng)教育子女的義務(wù)，成年子女有贍養(yǎng)扶助父母的義務(wù)?！睆闹袊?guó)傳統(tǒng)文化觀念來(lái)看，一直有“養(yǎng)兒防老”的觀念，大家認(rèn)為子女照顧父母天經(jīng)地義。另外，老人在家庭中養(yǎng)老，處于一個(gè)熟悉的環(huán)境之中，家人從精神上的關(guān)懷和生活上的照顧更能讓老人享受到天倫之樂(lè)，其養(yǎng)老生活質(zhì)量也會(huì)更高。

1.3 充分發(fā)揮政府及社區(qū)功能的居家養(yǎng)老模式 居家養(yǎng)老是針對(duì)家庭養(yǎng)老存在的不足和出現(xiàn)的一些問(wèn)題而發(fā)展起來(lái)的一種養(yǎng)老模式。居家養(yǎng)老模式是指社會(huì)為居住在家的老年人提供以解決日常生活困難為主要內(nèi)容的一種養(yǎng)老模式。就其定位而言，社區(qū)居家養(yǎng)老是“福利多元化”在老年人福利領(lǐng)域的體現(xiàn)：社區(qū)通過(guò)整合社區(qū)資源、聯(lián)系基層政府組織、協(xié)調(diào)家庭與社區(qū)之關(guān)系，為社區(qū)內(nèi)居家的老年人提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉等系列服務(wù)。[3]居家養(yǎng)老模式主要以社區(qū)為依托，這種方式讓老年人并不脫離自己熟悉的居住生活環(huán)境和人際關(guān)系環(huán)境，又能享受到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。這種模式既可以避免社區(qū)資源的浪費(fèi)，又能解決部分人群的就業(yè)問(wèn)題，在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中得到了大家的認(rèn)可。社區(qū)居家養(yǎng)老有一定的市場(chǎng)參與性（如購(gòu)買(mǎi)服務(wù)），但福利性是其主要特色。

1.4 機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式 機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是社會(huì)化養(yǎng)老的一種，就是以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，為老年人提供解決日常生活困難的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)方式。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在養(yǎng)老服務(wù)體系中起到一個(gè)托底的作用。它主要是為一些無(wú)依無(wú)靠的老人、還有一些家庭困難，無(wú)力撫養(yǎng)的失能半失能老人以及社會(huì)上其他一些需要機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的老人提供養(yǎng)老服務(wù)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的快速發(fā)展變化，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式面臨新的挑戰(zhàn)，使機(jī)構(gòu)養(yǎng)老成為一種日趨重要的選擇。[4]為了適應(yīng)這一需求，各個(gè)地區(qū)都紛紛開(kāi)展了這方面的工作，成立了由政府投資主導(dǎo)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，也有民間及社會(huì)組織成立的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，這在一定程度上滿足了老人的養(yǎng)老需求。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方式的優(yōu)勢(shì)在于：養(yǎng)護(hù)結(jié)合，服務(wù)專業(yè)化；老年人集體生活可以互相交流，排解孤獨(dú)；可以減輕子女照顧負(fù)擔(dān)。而劣勢(shì)在于：老年人離開(kāi)了熟悉的居住環(huán)境和人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，需要重新適應(yīng)環(huán)境，重新建立人際關(guān)系；親人的精神關(guān)懷減少；養(yǎng)老成本高，需要額外支付基本生活設(shè)施租賃費(fèi)用；有些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)老年人的身體狀況要求較高。

2 不同養(yǎng)老模式存在的問(wèn)題與不足

2.1 家庭養(yǎng)老模式 在人口老齡化的背景下，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式面臨困境。隨著計(jì)劃生育政策的實(shí)施，我國(guó)的獨(dú)生子女人數(shù)已突破1個(gè)億，隨之產(chǎn)生了家庭規(guī)模的縮小和家庭結(jié)構(gòu)的變化。傳統(tǒng)的家庭自我服務(wù)功能不斷受到?jīng)_擊和削弱，這些都導(dǎo)致了家庭養(yǎng)老功能的弱化。[5]目前社會(huì)中普遍存在的獨(dú)居老年人問(wèn)題、留守老年人問(wèn)題、空巢老年人問(wèn)題、高齡老年人問(wèn)題等都在不同程度上與家庭養(yǎng)老功能的弱化有一定的關(guān)系。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，目前，我國(guó)戶均規(guī)模3.16人，較改革開(kāi)放之初的4.61人下降了31.5%；城鄉(xiāng)老年空巢家庭比例不斷上升，城市老年空巢家庭已達(dá)到49.7%，農(nóng)村老年空巢家庭已達(dá)到38.3%。[3]由此可以看出，老齡化的問(wèn)題是剛性存在的，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能正在趨于弱化。

2.2 居家養(yǎng)老模式 居家養(yǎng)老是對(duì)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的補(bǔ)充與更新，這種養(yǎng)老方式需要良好的社會(huì)環(huán)境，張衛(wèi)東認(rèn)為：“居家養(yǎng)老的家不是一個(gè)物理空間概念，而是具有人文關(guān)懷、情感交流，同時(shí)具備物質(zhì)養(yǎng)老和精神養(yǎng)老的社會(huì)環(huán)境。缺乏心理溝通和精神撫慰的‘空巢家庭’，不符合居家養(yǎng)老模式中的‘家’的概念涵義”。前已述及，目前各地開(kāi)展的居家養(yǎng)老模式探索取得了一定的積極成果，但在探索過(guò)程中也遇到了一些問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是政府職責(zé)邊界不明晰。我國(guó)目前的居家養(yǎng)老服務(wù)尚處在政府扶持推動(dòng)階段，因此政府參與到了居家養(yǎng)老服務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)之中，這雖然有助于居家養(yǎng)老服務(wù)的快速發(fā)展，但也帶來(lái)一些問(wèn)題。主要表現(xiàn)在居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)涵窄化，政府的行為及宣傳使人們認(rèn)為居家養(yǎng)老服務(wù)就是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，實(shí)際上政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)僅限于自理有困難的老人，主要是城市的“三無(wú)老人”。政府的過(guò)多參與造成家庭照料期望移植政府，加重了政府負(fù)擔(dān)。另外還存在政策不完善，監(jiān)督不到位，規(guī)劃滯后等問(wèn)題。

二是資金短缺。一方面，由于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)具有社會(huì)福利的剛性，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)支出具有不斷上升的趨勢(shì)；另一方面，隨著人口老齡化的加劇，老年人對(duì)社區(qū)服務(wù)資源的需求日益多元化。這兩方面因素都會(huì)導(dǎo)致主要依靠民政部門(mén)投入、部分來(lái)自福彩資助的傳統(tǒng)籌資模式面臨困境。只有解決資金來(lái)源的多元化和可持續(xù)性問(wèn)題，才能維系社區(qū)居家養(yǎng)老的服務(wù)提供、人員培訓(xùn)以及基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)所需的資金。

三是服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)乏力。近年來(lái)雖然各地都采取了多種措施加強(qiáng)居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，但從服務(wù)人員的素質(zhì)、數(shù)量還是服務(wù)質(zhì)量，都與老年人的實(shí)際需求存在較大差距。就全國(guó)而言，社區(qū)志愿服務(wù)隊(duì)伍普遍缺乏，有的社區(qū)甚至根本沒(méi)有建立志愿服務(wù)站。從志愿服務(wù)的管理上看，大多數(shù)社區(qū)缺乏量化的評(píng)估體系和長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制，志愿者更多是基于道德的考慮而進(jìn)行無(wú)償服務(wù)。從業(yè)人員接受專業(yè)培訓(xùn)不足，這直接制約了居家養(yǎng)老的進(jìn)一步發(fā)展和服務(wù)水平的提高。

2.3 機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式 多年來(lái)，各地區(qū)都投資興建了一些公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，民間投資也逐步加入進(jìn)來(lái)，設(shè)立了一些民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。但在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，也出現(xiàn)了一些問(wèn)題。一家叫匯晨老年公寓的公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，政府投資9千萬(wàn)元，購(gòu)買(mǎi)房產(chǎn)和裝修，200個(gè)床位，目前入住80個(gè)老人。[6]這樣的問(wèn)題在各地養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中都有反映，部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)陷入困境，難以為繼。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老中問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的入住率不高，想入住的老人卻無(wú)法入住。這是因?yàn)槭召M(fèi)低的公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)配置不足，民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)高。

二是老年人護(hù)理職業(yè)尚未納入國(guó)家職業(yè)規(guī)劃，從業(yè)人員的職業(yè)地位低，護(hù)理人才十分短缺。

三是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的類型單一，功能雷同，不符合老年人的心理和生理特征。由于我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展起步較晚，基礎(chǔ)薄弱，財(cái)政投入力度有限，導(dǎo)致了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)未能全面、快速的發(fā)展，難以滿足老年人多元化的服務(wù)需求，導(dǎo)致老年人缺少歸屬感。

四是受多種因素制約，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)能力弱，難以盈利。我國(guó)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一般建筑設(shè)施較好，配套比較齊全，而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一般規(guī)模較小，在機(jī)構(gòu)設(shè)施上的配置較差，缺少相應(yīng)的醫(yī)療服務(wù)條件。

3 對(duì)現(xiàn)有養(yǎng)老模式有關(guān)問(wèn)題的思考

我國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)較西方國(guó)家要晚一些，在傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式遇到挑戰(zhàn)時(shí)，相關(guān)的問(wèn)題才開(kāi)始受到重視。有別于家庭養(yǎng)老模式的居家養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式在政府、社會(huì)組織的推動(dòng)下開(kāi)始起步、探索。但也走過(guò)了較長(zhǎng)的一段路，積累了一些經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于不同養(yǎng)老模式中出現(xiàn)的問(wèn)題，我們應(yīng)采取不同的措施，逐步解決問(wèn)題，完善養(yǎng)老模式。

3.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，健全法律法規(guī)，做好資源整合 養(yǎng)老問(wèn)題是一個(gè)全社會(huì)的問(wèn)題，需要中央結(jié)合全國(guó)的實(shí)際情況，適時(shí)做出統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)，指導(dǎo)全國(guó)的養(yǎng)老工作。在法律法規(guī)方面，應(yīng)本著以人為本的理念，健全、細(xì)化社會(huì)保障方面的法律法規(guī)，加大保障老年人養(yǎng)老的合法權(quán)益的力度，充實(shí)有關(guān)醫(yī)療保險(xiǎn)的內(nèi)容，以調(diào)整各類社會(huì)成員的關(guān)系，在促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)，保障老年人安度晚年方面起到切實(shí)的作用。在資源整合方面，要協(xié)調(diào)好民政、婦聯(lián)、工會(huì)、文化教育、勞動(dòng)人事及企業(yè)等各部門(mén)，統(tǒng)一組織和管理，打破社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、體育健身、生活照料、家政服務(wù)等養(yǎng)老服務(wù)資源等方面的條塊管理，整合民政、國(guó)土規(guī)劃、衛(wèi)生及社會(huì)保障部門(mén)的資源，落實(shí)對(duì)老年人權(quán)益和老年社區(qū)建設(shè)的保障措施。

3.2 加強(qiáng)養(yǎng)老行業(yè)職業(yè)規(guī)劃，培訓(xùn)專業(yè)人員，提高護(hù)理水平 我國(guó)老年人口絕對(duì)數(shù)量大，對(duì)專業(yè)護(hù)理人員的需求量很大。因此需要相關(guān)部門(mén)做好這一行業(yè)的職業(yè)規(guī)劃，讓護(hù)理工作成為一個(gè)為政府、社會(huì)所認(rèn)可的職業(yè)。給專業(yè)護(hù)理人員提供發(fā)展及上升通道，吸引更多的人從事專業(yè)的老年人護(hù)理工作。在這一點(diǎn)上德國(guó)的校企合作培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)與管理人員的模式值得我們學(xué)習(xí)與借鑒。在德國(guó)只有30%的人進(jìn)入大學(xué)學(xué)習(xí)，70%的學(xué)生直接接受職業(yè)教育；接受職業(yè)教育的學(xué)生，在校學(xué)理論的時(shí)間只占30%，而在企業(yè)接受實(shí)踐培訓(xùn)的時(shí)間占到整個(gè)學(xué)業(yè)時(shí)間的70%。[4]德國(guó)養(yǎng)老職業(yè)教育實(shí)行雙證書(shū)制度：學(xué)校負(fù)責(zé)頒發(fā)理論課程合格證書(shū)，企業(yè)（養(yǎng)老機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)頒發(fā)實(shí)踐課程證書(shū)，學(xué)校校長(zhǎng)兼任養(yǎng)老機(jī)構(gòu)院長(zhǎng)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)院長(zhǎng)兼任學(xué)校校長(zhǎng)。這樣的模式可以充分發(fā)揮出醫(yī)院式管理優(yōu)勢(shì)、專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)和教育研究?jī)?yōu)勢(shì)。

養(yǎng)老專業(yè)化人才在職業(yè)化的發(fā)展模式下，其隊(duì)伍會(huì)逐步壯大并趨于穩(wěn)定，解決在一線護(hù)理老人過(guò)程中存在的護(hù)理人員數(shù)量不足，隊(duì)伍不穩(wěn)定；結(jié)構(gòu)不合理，女性多，男性少；專業(yè)教育背景和訓(xùn)練不足，缺少護(hù)理經(jīng)驗(yàn)等問(wèn)題。

3.3 加強(qiáng)互助，充分發(fā)揮志愿者作用 在充分發(fā)揮社區(qū)功能的居家養(yǎng)老模式下，以社區(qū)內(nèi)居民為主體的志愿者服務(wù)隊(duì)伍也起到了重要作用，是社區(qū)多層次服務(wù)體系的重要補(bǔ)充。在志愿者隊(duì)伍建設(shè)方面，要注重管理的科學(xué)性和規(guī)范化，充分借鑒“道德銀行”、“時(shí)間儲(chǔ)蓄”和“老年生活互助”等富有特色的管理方式。通過(guò)量化評(píng)估志愿者服務(wù)的時(shí)間和績(jī)效，激勵(lì)和吸納更多志愿者參與服務(wù)。這種通過(guò)社會(huì)信譽(yù)來(lái)保障的志愿服務(wù)機(jī)制比單純依靠個(gè)人道德來(lái)維系的機(jī)制更具可持續(xù)發(fā)展的潛力。

另外要充分發(fā)揮社區(qū)內(nèi)老年人自身的作用，互幫互助，讓社區(qū)內(nèi)身體健康老年人發(fā)揮余熱，社區(qū)加強(qiáng)管理與引導(dǎo)，讓老年人在幫助他人過(guò)程中獲得快樂(lè)感和認(rèn)同感，在這方面我們可學(xué)習(xí)臺(tái)灣在社區(qū)義工管理方面的經(jīng)驗(yàn)。

3.4 加大扶持機(jī)構(gòu)養(yǎng)老力度，提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理運(yùn)營(yíng)水平 機(jī)構(gòu)養(yǎng)老作為我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系中一個(gè)非常重要的養(yǎng)老模式，相關(guān)部門(mén)應(yīng)該加強(qiáng)調(diào)研，合理規(guī)劃，根據(jù)不同地區(qū)的老年人需求建設(shè)規(guī)模相當(dāng)?shù)墓B(yǎng)老機(jī)構(gòu)；另外要努力扶持民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，切實(shí)落實(shí)好國(guó)家的稅費(fèi)優(yōu)惠政策，各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要實(shí)現(xiàn)與居民用電、用水、用氣、用熱同價(jià)；要落實(shí)土地供應(yīng)政策和醫(yī)療服務(wù)政策，鼓勵(lì)在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)置或合作設(shè)立醫(yī)院、門(mén)診等醫(yī)療機(jī)構(gòu)，同時(shí)要加強(qiáng)政府投入，多管齊下，加快推進(jìn)我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，整體提升我國(guó)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和養(yǎng)老服務(wù)水平。

在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理運(yùn)營(yíng)方面，要積極學(xué)習(xí)借鑒西方國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，樹(shù)立養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品觀念；重視老人的需求，增加服務(wù)品種，提升服務(wù)的功能；努力打造自己的服務(wù)品牌，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化和特色化。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要以自己的品質(zhì)環(huán)境和品質(zhì)服務(wù)取勝。堅(jiān)持做好環(huán)境衛(wèi)生、服務(wù)態(tài)度、護(hù)理工作、設(shè)施設(shè)備和伙食水準(zhǔn)等各個(gè)方面的細(xì)節(jié)工作。合理收費(fèi)，讓有入住需求的老年人能入住，住得起，住得舒服，安度晚年。

4 結(jié)論

在我國(guó)人口加速老齡化背景下，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式已無(wú)法滿足老年人的養(yǎng)老需求，隨之產(chǎn)生的居家養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等社會(huì)化養(yǎng)老模式對(duì)解決我國(guó)的養(yǎng)老問(wèn)題起到了積極的作用。針對(duì)這些尚處在發(fā)展中的養(yǎng)老模式，政府應(yīng)加強(qiáng)管理與引導(dǎo)，明確相關(guān)主體的責(zé)任分擔(dān)，對(duì)制度進(jìn)行科學(xué)的分層與設(shè)計(jì)，充分利用覆蓋全民社會(huì)保障制度建立的有利條件，整合資源，規(guī)范管理，實(shí)現(xiàn)我國(guó)養(yǎng)老模式的健康、可持續(xù)發(fā)展。

[1]CCTV-13《共同關(guān)注》，2013年12月.

[2]郭競(jìng)成.居家養(yǎng)老模式的國(guó)際比較與借鑒[J].社會(huì)保障研究,2010(1).

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