朱迪儉（中山大學(xué)政治與公共事務(wù)學(xué)院，廣東 廣州 510275）

公共行政中的三維責(zé)任體系：理論與實(shí)踐

朱迪儉
（中山大學(xué)政治與公共事務(wù)學(xué)院，廣東 廣州 510275）

古代責(zé)任問(wèn)題的討論，集中在倫理、政治、經(jīng)濟(jì)和法律四個(gè)場(chǎng)域?，F(xiàn)代公共行政脫胎于政治場(chǎng)域，形成管理主義與制度主義兩大話語(yǔ)體系。二者圍繞政治與行政、政治責(zé)任與道德責(zé)任、道德與技術(shù)、公平與效率等問(wèn)題所展開(kāi)的論爭(zhēng)，核心是公共行政中的價(jià)值理性與工具理性之爭(zhēng)。這種爭(zhēng)辯各有偏頗，各有側(cè)重，綜合探究，凸顯公共行政中的技術(shù)責(zé)任、道德責(zé)任和政治責(zé)任三維責(zé)任體系。此體系覆蓋公職人員、政府部門(mén)和政府三個(gè)層次，是行政責(zé)任分析及彌合公共行政實(shí)踐中政治與行政之間被撕裂鴻溝的有效框架。

公共行政；政治責(zé)任；技術(shù)責(zé)任；道德責(zé)任；價(jià)值理性；工具理性

一、從多場(chǎng)域責(zé)任觀到公共行政場(chǎng)域的三維責(zé)任體系

責(zé)任問(wèn)題由來(lái)已久。比如早在公元前44年秋天，古羅馬著名政治家、演說(shuō)家、雄辯家、法學(xué)家和哲學(xué)家西塞羅就寫(xiě)成了煌煌數(shù)萬(wàn)言的《論責(zé)任》①。西塞羅的許多思想影響深遠(yuǎn)，成為歐洲文藝復(fù)興的一個(gè)重要思想來(lái)源。就在這部書(shū)里，西塞羅還引用了比他更早的一部著作，即希卡同的《論道德責(zé)任》[1]，從引用內(nèi)容看，希卡同的著作應(yīng)該也是一部影響不小的著作。在中國(guó)古代，盡管沒(méi)有“責(zé)任”一詞，但“責(zé)”和“任”作為兩個(gè)詞也都留下了不少精彩思想。有學(xué)者認(rèn)為，古漢語(yǔ)中的“責(zé)”至少有六種含義[2]（P2-3）。至于“任”，按照百度詞典的解釋，也有六種含義，而最著名的莫過(guò)于《孟子》有言：“天將降大任于斯人也，必先苦其心志，勞其筋骨，餓其體膚，空乏其身，行拂亂其所為，所以動(dòng)心忍性，曾益其所不能。”

綜合起來(lái)看，古代關(guān)于責(zé)任話題的定位大體可歸納為四個(gè)場(chǎng)域：第一個(gè)場(chǎng)域是倫理場(chǎng)域，比如西塞羅說(shuō)的“精神”、“節(jié)制”，孔子說(shuō)的“義”、“禮”等；第二個(gè)場(chǎng)域是政治場(chǎng)域，比如西塞羅說(shuō)的“保持一個(gè)有組織的社會(huì)”，孟子說(shuō)的“仁政”等；第三個(gè)場(chǎng)域是經(jīng)濟(jì)場(chǎng)域，比如亞里士多德提出的財(cái)富倫理，西塞羅、孔子、孟子都高度重視的“利”、“義與利的沖突”等；第四個(gè)場(chǎng)域是法律場(chǎng)域，比如西塞羅說(shuō)的“履行其所承擔(dān)的義務(wù)”、韓非子所謂的“刑”等。無(wú)疑，在古代，這四個(gè)場(chǎng)域常常是糾葛不清的。比如柏拉圖的 “哲學(xué)王”思想，就是典型的倫理與政治的共生體。中國(guó)儒家思想更是如此，其所尊崇的“仁義禮智信”影響中國(guó)社會(huì)2000余年。還有戰(zhàn)國(guó)時(shí)期法家集大成者韓非子，堪稱這四個(gè)場(chǎng)域的集合體，“明主之所導(dǎo)制其臣者，二柄而已矣。二柄者，刑德也。何謂刑德？曰：殺戮之謂刑，慶賞之謂德”（《韓非子·二柄第七》），可以充分反映其思想盡管偏重“刑”（法律）、但并不輕視“德”（倫理）“賞”（經(jīng)濟(jì)），而最終目標(biāo)是成就為 “明主”（政治）。

歷史發(fā)展到今天，倫理學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)逐步形成了各自獨(dú)特的話語(yǔ)體系，造就了燦若星辰的思想天空。但在對(duì)責(zé)任問(wèn)題的研究方面，倫理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)的研究可謂歷久彌新、層出不窮，而政治學(xué)則不然。比如倫理學(xué)關(guān)于道德責(zé)任的理論，涌現(xiàn)了魯卡斯（Lucas J.R）的《責(zé)任》、約翰·馬丁·費(fèi)舍（Fischer J.H）和馬克·拉扎維（Ravizza M）的《責(zé)任與控制：一種道德責(zé)任理論》、威廉·史維克（Schweiker W）的《責(zé)任與基督教倫理學(xué)》、費(fèi)迪南·斯庫(kù)曼（Schoeman F）的《責(zé)任、品格與情感—道德心理學(xué)新論》、約爾·范伯格（Feinberg J）的《理性和責(zé)任》等，都被認(rèn)為是極具代表性的著作。還有更著名的亞當(dāng)·斯密的《道德情操論》。經(jīng)濟(jì)場(chǎng)域關(guān)于責(zé)任問(wèn)題的研究，直接催生了企業(yè)社會(huì)責(zé)任的宏大敘事。至于法學(xué)，一部法律史，堪稱法律責(zé)任研究的歷史，正如有學(xué)者所言：

眾所周知．法律責(zé)任是隨著法律的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。在此之前，人類社會(huì)所謂的“責(zé)任”既簡(jiǎn)單．又渾然一體。法律的出現(xiàn)以及追究“法律責(zé)任”的機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)是人類文明的一大進(jìn)步。盡管法律及司法機(jī)關(guān)的出現(xiàn)的原因很多，其功能遠(yuǎn)非只有追究“責(zé)任”的功能，但不可否認(rèn)，“責(zé)任問(wèn)題”的解決是主要的。人類何時(shí)形成“法律責(zé)任”這個(gè)概念已不可考，但通觀人類社會(huì)法制史及法律思想史，“法律責(zé)任”的概念及其理論的形成無(wú)疑與法制和法學(xué)的進(jìn)步及發(fā)展有著密切的聯(lián)系。從法律內(nèi)容本身考察，在法律歷史的最初階段，無(wú)論是法律化的習(xí)慣這種不成文法，還是以各種文件形式出現(xiàn)的成文法(如《漢穆拉比法典》、《十二銅表法》、《五刑》等)，都幾乎未曾超過(guò)法律責(zé)任的限度——立法是緊緊圍繞著法律責(zé)任的依據(jù)、范圍、承擔(dān)者、認(rèn)定、執(zhí)行(制裁)等問(wèn)題展開(kāi)的。至于司法．更是以法律責(zé)任的認(rèn)定、歸結(jié)和執(zhí)行為其主要職能。[2]（P6）

但在政治場(chǎng)域中，除了“天下興亡匹夫有責(zé)”的吶喊給近代中國(guó)留下深深烙印，弗雷德里克·C·莫舍寫(xiě)了《水門(mén)事件：責(zé)任政府的內(nèi)涵》[3]給當(dāng)代政治學(xué)留下思考外，翻遍政治學(xué)說(shuō)史，似乎還很難找出幾部研究責(zé)任問(wèn)題的有影響力的作品。這也就難怪只有100多年歷史、脫胎于政治學(xué)的公共行政學(xué)，至今沒(méi)有形成多少有影響力的關(guān)于行政責(zé)任體系的理論體系和分析框架。從總體看，公共行政學(xué)基本停留在關(guān)于責(zé)任政府的總綱式研究以及權(quán)責(zé)匹配等有限的基本原則上，并沒(méi)有深入到公共行政場(chǎng)域內(nèi)部。比如公私合作伙伴關(guān)系（PPPs）自20世紀(jì)80年代以來(lái)已經(jīng)風(fēng)行全球，但PPPs的責(zé)任管理問(wèn)題始終沒(méi)有得到根本解決[4]。還有一種傾向就是把行政責(zé)任問(wèn)題寄存在倫理學(xué)的范疇，比如我國(guó)著名行政學(xué)家夏書(shū)章教授主編的《行政管理學(xué)》教材，有關(guān)“行政責(zé)任”的內(nèi)容就放在《行政倫理》一章之中②。

當(dāng)然，沒(méi)有形成理論體系和分析框架，并不能代表責(zé)任問(wèn)題在公共行政場(chǎng)域就不重要。事實(shí)上，自威爾遜（1887）首倡公共行政學(xué)，尤其是古德諾（1900)提出政治（國(guó)家意志表達(dá)）行政（國(guó)家意志執(zhí)行）二分以后，公共行政學(xué)即開(kāi)始營(yíng)建自己的話語(yǔ)體系，并非常鮮明地出現(xiàn)了堅(jiān)持價(jià)值理性的制度主義和堅(jiān)持工具理性的管理主義。兩大流派在責(zé)任話題上展開(kāi)了兩次著名的辯論：第一次發(fā)生在1940年代，其起因主要是為對(duì)付大蕭條而涌現(xiàn)的、為政府干預(yù)服務(wù)的管理主義愈行愈遠(yuǎn)，從而遭到傳統(tǒng)價(jià)值的批評(píng)。典型案例是芬納與弗雷德里克之爭(zhēng)。其代表作是赫爾曼·芬納的《民主政府的行政責(zé)任》和卡爾·弗雷德里克的《公共政策與行政責(zé)任的本質(zhì)》；第二次發(fā)生在世紀(jì)之交，一般稱其為新管理主義與新制度主義之爭(zhēng)，其起因主要是1980年代肇始的新公共管理運(yùn)動(dòng)：“盲目應(yīng)用商務(wù)管理的原則與實(shí)踐，會(huì)削弱公共官僚機(jī)構(gòu)的正直性，并因此危及我們的民主生活方式。”[5]（P162）

在管理主義看來(lái)，行政之所以要與政治相分離，就是為了追求效率，要追求效率就必須解放公職人員（管理者），管理者要實(shí)現(xiàn)有效治理，就必須追求技術(shù)知識(shí)。正如卡爾·弗雷德里克所言，“負(fù)責(zé)任的行政管理者要對(duì)如下兩種主導(dǎo)性因素負(fù)責(zé)：技術(shù)知識(shí)和公眾情感”，也就是要把技術(shù)責(zé)任和道德責(zé)任作為“行政責(zé)任的雙重標(biāo)準(zhǔn)。”[6]（P12）而芬納則不以為然。芬納認(rèn)為，“政府官員的政治責(zé)任從未像今天這樣成為一件如此重要的必需品”，“職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)公眾的職責(zé)和對(duì)技術(shù)效率的追求都是良好的行政運(yùn)作的要素，但他們只是良好政策的一個(gè)組成部分，而不是持續(xù)的激發(fā)因子，它們需要公眾和政治的監(jiān)督與指導(dǎo)”，“對(duì)于那些致力于在政府官員與公眾之間建立良好關(guān)系的人們來(lái)說(shuō)，政治責(zé)任應(yīng)是主要關(guān)注的問(wèn)題，而道德責(zé)任則是次要的和輔助性的，盡管它也是一個(gè)有價(jià)值的概念與制度形式?！盵7]

他們?cè)跔?zhēng)論中各有側(cè)重的三維責(zé)任，即芬納力主的政治責(zé)任、弗雷德里克力主的技術(shù)責(zé)任和道德責(zé)任，筆者稱其為公共行政的三維責(zé)任體系。它構(gòu)建了制度主義與管理主義的思想鴻溝，這既是歷史的必然，又是邏輯的必然，因?yàn)檫@是由現(xiàn)代政府不得不在公平與效率的鐘擺兩端之間不斷擺動(dòng)的特點(diǎn)所決定的。筆者認(rèn)為，三維責(zé)任體系可以幫助我們對(duì)公共行政中的行政責(zé)任進(jìn)行有效分析，找出其中存在的問(wèn)題和解決問(wèn)題的方向。比如在追求效率優(yōu)先時(shí)，我們必需賦予公職人員更大的自由裁量權(quán)，作為政府就要注意與此同時(shí)加大對(duì)公職人員的監(jiān)督與指導(dǎo)；相反，當(dāng)政府重點(diǎn)在追求步調(diào)一致的時(shí)候，我們就一定要謹(jǐn)防違背技術(shù)知識(shí)的事情發(fā)生。

第二次爭(zhēng)論的兩部代表作分別是戴維·奧斯本和特德·蓋布勒的《改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門(mén)》[8]，與本世紀(jì)初珍妮特·V·登哈特與羅伯特·B·登哈特的《新公共服務(wù)》[9]。按照戴維·奧斯本和特德·蓋布勒的觀點(diǎn)，政府要提高效率，最主要的辦法就是用“企業(yè)家精神”來(lái)克服官僚主義，為此他們?cè)跁?shū)中開(kāi)出了十種“藥方”，包括建設(shè)起催化作用的政府（掌舵而不是劃槳）、社區(qū)擁有的政府（授權(quán)而不是服務(wù)）、競(jìng)爭(zhēng)性政府（把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入到提供服務(wù)中去）、有使命感的政府（改變按章辦事的組織）、講究效果的政府（按效果而不是按投入撥款）、受顧客驅(qū)使的政府（滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要）、有事業(yè)心的政府（有收益而不是浪費(fèi)）、有預(yù)見(jiàn)的政府（預(yù)防而不是治療）、分權(quán)的政府（從等級(jí)制到參與和協(xié)作）和以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府（通過(guò)市場(chǎng)力量進(jìn)行變革）。對(duì)此，珍妮特·V·登哈特與羅伯特·B·登哈特進(jìn)行了全面批駁。他們認(rèn)為，政府是“服務(wù)于公民而不是顧客”、政府應(yīng)當(dāng)“追求公共利益”、“重視公民權(quán)勝過(guò)重視企業(yè)家精神”、“思考要有戰(zhàn)略性，行動(dòng)要有民主性”、“公共服務(wù)中的責(zé)任問(wèn)題很復(fù)雜”、“服務(wù)而不是掌舵”、“重視人，而不只是重視生產(chǎn)率”?？梢?jiàn)，他們的這次爭(zhēng)論框架與第一次爭(zhēng)論大體相同，只不過(guò)評(píng)論的對(duì)象從行政人員轉(zhuǎn)向了行政組織 （包括政府及其組成部門(mén)）。根據(jù)這兩次爭(zhēng)論我們可以構(gòu)建以下分析框架（表1）：

表1：三維責(zé)任體系的基本框架③

二、基于三維責(zé)任體系對(duì)公共行政現(xiàn)實(shí)的觀察

理論來(lái)源于實(shí)踐又必須回到實(shí)踐之中，這是辯證唯物主義的基本要求。理論體系與分析框架的建構(gòu)，光來(lái)自于實(shí)踐還不夠，它還應(yīng)該能夠回到現(xiàn)實(shí)之中。所謂能夠回到現(xiàn)實(shí)，包含兩個(gè)主要內(nèi)容：其一是能夠解釋現(xiàn)實(shí)；其二是能夠規(guī)范和引導(dǎo)社會(huì)實(shí)踐。下面的內(nèi)容圍繞三維責(zé)任體系對(duì)公共行政現(xiàn)實(shí)的解釋和引導(dǎo)展開(kāi)，其中采用的數(shù)據(jù)均來(lái)自于2013年11 月-12月筆者就責(zé)任問(wèn)題對(duì)深圳市、區(qū)、街道三級(jí)的多個(gè)部門(mén)403名處級(jí)及以下公務(wù)員（處級(jí)141人、科級(jí)205人、初任57人）進(jìn)行的問(wèn)卷調(diào)查（設(shè)計(jì)問(wèn)題55道，發(fā)出問(wèn)卷403份，收回325份，回收率為80.65%）[10]。

先談技術(shù)責(zé)任對(duì)公共行政的影響。之所以先談技術(shù)責(zé)任的影響，是因?yàn)楣残姓莫?dú)立緣起于原來(lái)政治包含行政體制下政黨更替、分肥等制度安排常常造成政府效率極為低下，于是就有了中立于政治之外的公共行政場(chǎng)域（在中國(guó)，雖說(shuō)沒(méi)有中立于政治的行政，但提出黨政分開(kāi)的前提也是為了改變以往政治統(tǒng)帥行政造成生產(chǎn)力嚴(yán)重受阻的做法），所以說(shuō)，在新產(chǎn)生的公共行政場(chǎng)域，效率是基本目標(biāo)。如何實(shí)現(xiàn)效率？這就需要政府及其公職人員承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，這就是技術(shù)責(zé)任。從文獻(xiàn)看，“技術(shù)責(zé)任”一詞，首次出現(xiàn)在卡爾·弗雷德里克的《公共政策與行政責(zé)任的本質(zhì)》一文之中，但該文并未給“技術(shù)責(zé)任”下一個(gè)定義[6]（P14）。從目前各種詞典及學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中，對(duì)“技術(shù)責(zé)任”下過(guò)明確定義的只有王美文④。這也就難怪許多公職人員沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)這個(gè)詞 （表2）。對(duì)技術(shù)責(zé)任的定義問(wèn)題筆者將另撰文專門(mén)討論。此處我們重點(diǎn)討論致力于提升效率的技術(shù)責(zé)任對(duì)公共行政的影響。

表2：技術(shù)責(zé)任的影響力

綜合起來(lái)看，技術(shù)責(zé)任直接影響了公職人員、政府部門(mén)和政府三個(gè)層次。對(duì)公職人員影響最大的是，世界許多國(guó)家和地區(qū)建立了基于能力本位的公務(wù)員制度，能力本位使得公務(wù)員被“技術(shù)賦權(quán)”[11]，以致西方國(guó)家發(fā)出“控制官僚”[12]的呼聲，中國(guó)則高舉起反對(duì)唯GDP（針對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部而言就是反對(duì)唯能力主義）的大旗，并且越來(lái)越提升對(duì)公務(wù)員道德操守[13]的要求；對(duì)政府部門(mén)影響最大的是，世界許多國(guó)家和地區(qū)不斷對(duì)政府部門(mén)進(jìn)行效率本位的改革，包括精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)或推行大部制、提高技術(shù)應(yīng)用水平（比如中國(guó)國(guó)家稅務(wù)系統(tǒng)的金稅工程、勞動(dòng)和社會(huì)保障系統(tǒng)的金保工程）等，效率本位使得政府部門(mén)一方面被“技術(shù)賦權(quán)”、另一方面堅(jiān)守“以正確的方式做事”的信條，致使文牘主義、官僚主義叢生，以致各國(guó)政府都不得不通過(guò)信息共享、網(wǎng)上服務(wù)等手段來(lái)提升辦事效率，維護(hù)政府部門(mén)操守；對(duì)政府影響最大的是，世界許多國(guó)家和地區(qū)的政府大力推行效能本位的改革，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等先進(jìn)手段來(lái)吸引公眾參與，確保政府“做正確的事”，增強(qiáng)政府合法性。但技術(shù)手段在對(duì)政府的影響方面出現(xiàn)了比較大的反差，有的國(guó)家被“技術(shù)賦權(quán)”，有的國(guó)家卻恰恰相反，因?yàn)槌霈F(xiàn)“數(shù)字鴻溝”而使政府不斷遭遇危機(jī)。但非常有意思的是，不管哪種情形，技術(shù)進(jìn)步、尤其是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，政府的操守都招來(lái)了負(fù)面影響、政府公信力遭遇了普遍下降[11]。

再談?wù)呜?zé)任對(duì)公共行政的影響。因?yàn)榧夹g(shù)責(zé)任對(duì)效率的追求，技術(shù)官僚的影響越來(lái)越大，逐步滲透到公共政策的制訂之中，于是必然對(duì)政治家（在公共行政場(chǎng)域中的政治民主化身，其使命是制訂并推行公共政策）形成危險(xiǎn)，尤其是“新公共管理主義者信仰的公共企業(yè)家精神”“著迷于自我提升、突破規(guī)則、權(quán)力政治、冒險(xiǎn)，以及極端的變化”，“對(duì)民主提出了嚴(yán)厲的威脅”[5]（P131-140），于是政治責(zé)任的話題就必然提上日程。調(diào)查顯示，這樣的觀點(diǎn)，在中國(guó)更加突出（圖1）。

圖1：黨委政府對(duì)責(zé)任體系的重視程度

綜合起來(lái)看，政治責(zé)任直接針對(duì)技術(shù)責(zé)任，以不同的要求影響著公職人員、政府部門(mén)和政府三個(gè)層次。對(duì)公職人員影響最大的是，世界許多國(guó)家和地區(qū)建立了基于價(jià)值本位的公務(wù)員問(wèn)責(zé)制度，價(jià)值本位使得公務(wù)員重新認(rèn)識(shí)權(quán)力的來(lái)源，中外公務(wù)員都出現(xiàn)了安東尼·唐斯所謂的“個(gè)人忠誠(chéng)定律和忠誠(chéng)的沖突”⑤。調(diào)查顯示，這種“個(gè)人忠誠(chéng)定律和忠誠(chéng)的沖突”與公務(wù)員級(jí)別有著比較顯著的關(guān)系：級(jí)別越低越服從主管領(lǐng)導(dǎo)，級(jí)別越高沖突越明顯（表3）。在中國(guó)，公職人員的政治責(zé)任問(wèn)題還有幾類典型表現(xiàn)：其一是對(duì)所在部門(mén)負(fù)責(zé)有余、對(duì)政府負(fù)責(zé)不足，也就是通常所謂之權(quán)力部門(mén)化；其二是一把手責(zé)任過(guò)大，相應(yīng)地又常常造成一把手成為濫用權(quán)力的主角；其三是賦權(quán)體系以及相應(yīng)的問(wèn)責(zé)體系不清晰，導(dǎo)致政府中樞部門(mén)協(xié)調(diào)責(zé)任過(guò)大，造就了所謂的辦公室主任和領(lǐng)導(dǎo)秘書(shū)現(xiàn)象。政治責(zé)任對(duì)政府部門(mén)的影響，因?yàn)閲?guó)家結(jié)構(gòu)的不同分別表現(xiàn)為：在單一制國(guó)家，既有縱向（上下級(jí)對(duì)口政府部門(mén)之間的負(fù)責(zé)關(guān)系）影響、又有橫向影響（對(duì)同級(jí)政府負(fù)責(zé)）；而聯(lián)邦制國(guó)家則只有橫向影響。在單一制國(guó)家，最容易出現(xiàn)的問(wèn)題，一是對(duì)上級(jí)政府部門(mén)負(fù)責(zé)有余，對(duì)同級(jí)政府負(fù)責(zé)不足，造成條塊矛盾；二是賦權(quán)體系以及相應(yīng)的問(wèn)責(zé)體系缺乏，導(dǎo)致中央政府的部門(mén)權(quán)力過(guò)大（這可以從中國(guó)式“跑部錢(qián)進(jìn)”中得到印證。另外，《中華人民共和國(guó)行政許可法》的相關(guān)規(guī)定及其實(shí)施在制度安排上也是強(qiáng)化中央部門(mén)權(quán)力）。在聯(lián)邦制國(guó)家，最突出的問(wèn)題則表現(xiàn)為各自為政，難以形成合力，導(dǎo)致集體行動(dòng)艱難[14]。筆者2012年6月訪問(wèn)美國(guó)南加州大學(xué)，與該校馬克教授交流時(shí)得知一件事，馬克教授為了聯(lián)合從洛杉磯到圣地亞哥的港口開(kāi)展集體行動(dòng)，整整耗費(fèi)了他30年公務(wù)員生涯去協(xié)調(diào)。還有眾所周知的“911事件”后世貿(mào)中心重建問(wèn)題，筆者在訪問(wèn)該物業(yè)業(yè)主紐約新澤西港務(wù)局時(shí)得知，經(jīng)過(guò)九年的協(xié)調(diào)，新的自由塔才得以動(dòng)工興建。還有紐約新澤西港務(wù)局本身其實(shí)也是為了克服扯皮、由美國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)成立的。至于政治責(zé)任對(duì)政府的影響，世界各國(guó)和地區(qū)一般都表現(xiàn)為雙重性：既需對(duì)權(quán)力來(lái)源機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)、又需對(duì)執(zhí)政黨負(fù)責(zé)。只不過(guò)因?yàn)閲?guó)家結(jié)構(gòu)的不同、政黨力量對(duì)比不同，現(xiàn)實(shí)政治負(fù)責(zé)中表現(xiàn)出來(lái)的問(wèn)題不同。比如在一黨長(zhǎng)期執(zhí)政的國(guó)家，容易出現(xiàn)的矛盾是如何平衡對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)和對(duì)執(zhí)政黨負(fù)責(zé)的共時(shí)性問(wèn)題；而在多黨輪流執(zhí)政的國(guó)家，容易發(fā)生的問(wèn)題則是政黨更替過(guò)程中如何保持公共政策連續(xù)性的歷時(shí)性問(wèn)題。筆者2012年6月在墨西哥參加國(guó)際行政學(xué)會(huì)年會(huì)時(shí)得知，墨西哥政府在這方面就非常嚴(yán)重。當(dāng)然聯(lián)邦制國(guó)家就更加復(fù)雜，比如美國(guó)2008年金融危機(jī)后，奧巴馬政府出臺(tái)救市政策，共和黨執(zhí)政的州、比如加利福尼亞州就并不配合。2009年3月筆者考察美國(guó)加州政府得知，該州在與公務(wù)員工會(huì)就裁員、降薪談判未果后，戲劇性地采用縮短工作時(shí)間來(lái)降低行政成本以緩解財(cái)政危機(jī)，也不接受奧巴馬政府的援助。

表3：不同級(jí)別公務(wù)員認(rèn)為自己較好地履行了政治責(zé)任的情形

最后，我們?cè)賮?lái)看看道德責(zé)任對(duì)公共行政的影響。如前所述，道德責(zé)任的研究歷久彌新，常常成為行政責(zé)任研究寄存之處。在現(xiàn)實(shí)政治中又如何呢？先看公職人員的道德責(zé)任，總體表現(xiàn)為一種悖論：一方面行政倫理對(duì)公職人員的道德要求越來(lái)越高，另一方面現(xiàn)實(shí)政治場(chǎng)域卻越來(lái)越把道德責(zé)任與從政準(zhǔn)則進(jìn)行分離?，F(xiàn)實(shí)政治似乎越來(lái)越認(rèn)同“馬基雅維利主義”。比如從美國(guó)前總統(tǒng)克林頓到法國(guó)現(xiàn)總統(tǒng)奧朗德的桃色事件，無(wú)論是基于個(gè)人品德、家庭美德，還是社會(huì)公德，似乎都不是太好，但這絲毫沒(méi)有影響他們持續(xù)擔(dān)任總統(tǒng)、甚至也不影響他們?cè)趪?guó)民心目中的地位。調(diào)查顯示，這種情形在今日中國(guó)的政治場(chǎng)域似乎也很相似。圖1在一定程度上反映了公務(wù)員印象中的道德責(zé)任的份量，表4則反映了公務(wù)員對(duì)待道德責(zé)任各個(gè)方面的態(tài)度。與西方相比，中國(guó)還有一個(gè)重要問(wèn)題就是職業(yè)操守不清晰，導(dǎo)致行政行為很難規(guī)范。具體表現(xiàn)就是道德責(zé)任“公（德）私（德）不分”，導(dǎo)致公職人員一方面容易形成小圈子，乃至形成所謂潛規(guī)則現(xiàn)象；另一方面又幾乎沒(méi)有隱私權(quán)，容易被妖魔化，“壓力山大”。再看政府部門(mén)的道德責(zé)任。應(yīng)該說(shuō)全世界大部分國(guó)家和地區(qū)的政府部門(mén)都在宣稱要不斷追求公開(kāi)公平公正的行政倫理，但與此同時(shí)，斯諾登泄密事件卻告訴人們，現(xiàn)實(shí)公共行政場(chǎng)域中的神秘性是多么駭人聽(tīng)聞。而在中國(guó)，“屁股指揮腦袋”（實(shí)質(zhì)上就是一種本位主義倫理）的現(xiàn)象可謂人盡皆知。至于政府的道德責(zé)任，世界許多國(guó)家和地區(qū)都在追求善治的行政倫理，都希望能夠承擔(dān)起國(guó)家賦予的責(zé)任和使命。但“行政國(guó)家”的異化，似乎在世界不少地區(qū)蔓延，成為公共行政場(chǎng)域的毒瘤，以至于“以德治國(guó)”的古訓(xùn)重又成為世界許多國(guó)家和地區(qū)的“暢想”，只不過(guò)今日之人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到“以德治國(guó)”的關(guān)鍵在于“以德行政”[15]。

表4：公務(wù)員做的比較好的道德責(zé)任

三、三維責(zé)任體系為什么沒(méi)有考慮法律責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任？

文章寫(xiě)到這里，不得不討論的一個(gè)問(wèn)題已經(jīng)躍然紙上，那就是：學(xué)界和現(xiàn)實(shí)行政生活中都廣泛關(guān)注的法律責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任 （本文圖1反映的也是把五種責(zé)任放在同一個(gè)問(wèn)卷中進(jìn)行調(diào)查）為何可以置之不理呢？筆者的考慮是這樣的：

先講法律責(zé)任。如此所述，法律責(zé)任與法學(xué)研究攜手共進(jìn)，已經(jīng)成為共識(shí)，公共行政亦不例外。不管是管理主義、新管理主義，還是制度主義、新制度主義，其爭(zhēng)議的平臺(tái)都是建立在必須履行法律責(zé)任前提之上。換句話說(shuō)，我們講的政治責(zé)任與技術(shù)責(zé)任和道德責(zé)任三者之間的爭(zhēng)論，是建立在共同承認(rèn)法律責(zé)任體系的基礎(chǔ)之上的。調(diào)查顯示，公務(wù)員對(duì)法律責(zé)任的重視程度非常高（表5）。這是站在行政責(zé)任體系總體框架的角度而言。如果換個(gè)角度，三維責(zé)任體系所構(gòu)成的行政責(zé)任與法律責(zé)任其實(shí)又是并列的兩個(gè)責(zé)任體系。如前所述，這兩者往往又與倫理責(zé)任、政治責(zé)任等構(gòu)成同一個(gè)話語(yǔ)體系，屬于高一層次的宏大敘事。因此，綜合起來(lái)看，本文所說(shuō)的三維責(zé)任體系，更準(zhǔn)確的表述應(yīng)該是公共行政場(chǎng)域中的政治性責(zé)任（以公職人員為例。政治責(zé)任是指選任制官員的辭職、罷免、解散等政治問(wèn)責(zé)；而政治性責(zé)任主要是針對(duì)廣大公務(wù)員的服從、指揮等政治性要求）、技術(shù)性責(zé)任和道德性責(zé)任（還以公職人員為例。道德責(zé)任是指義與利、真善美等等涉及終極關(guān)懷意義的倫理責(zé)任；而道德性責(zé)任主要是指公職人員從政要求的道德約束）。因?yàn)榉韶?zé)任不管放在哪個(gè)話語(yǔ)體系來(lái)討論，它都是相對(duì)恒定的，為了討論的方便、并且不產(chǎn)生歧義，所以本文在討論基于公共行政場(chǎng)域的行政責(zé)任體系時(shí)選擇了法律責(zé)任之外的三維責(zé)任。

再談經(jīng)濟(jì)責(zé)任。目前公共行政場(chǎng)域的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，在我國(guó)主要是針對(duì)單位一把手在國(guó)有資產(chǎn)管理、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算績(jī)效方面的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任（參見(jiàn)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》）；在西方國(guó)家和地區(qū)這些內(nèi)容要么屬于法律責(zé)任的范疇，要么屬于政治責(zé)任范疇，難以形成對(duì)話。調(diào)查顯示，大多數(shù)公務(wù)員也并不關(guān)注經(jīng)濟(jì)責(zé)任（參見(jiàn)表5），并且他們認(rèn)為黨委政府也并不是太重視（參見(jiàn)圖1）。所以綜合起來(lái)看都不適宜將其放在三維責(zé)任體系之中。

表5：公務(wù)員對(duì)法律責(zé)任的重視情況（問(wèn)題：以下哪些責(zé)任您認(rèn)為很重要？）

四、結(jié) 語(yǔ)

責(zé)任是人類社會(huì)包括倫理、政治、經(jīng)濟(jì)、法律等主要場(chǎng)域的一個(gè)基本話題?，F(xiàn)代政府尤其如此，正所謂“責(zé)任重于泰山，事業(yè)任重道遠(yuǎn)”[16]。跟隨公共行政在效率與公平之間不停地?cái)[動(dòng)，公共行政場(chǎng)域出現(xiàn)了管理主義與制度主義的學(xué)術(shù)鴻溝，他們各有側(cè)重的技術(shù)責(zé)任、道德責(zé)任和政治責(zé)任構(gòu)成了公共行政話語(yǔ)體系中的三維責(zé)任。這三維責(zé)任直接影響了公職人員、行政部門(mén)和政府三大主體，從而建構(gòu)出公共行政的三維責(zé)任體系的基本框架。應(yīng)用這個(gè)框架，可以解讀現(xiàn)實(shí)公共行政生活中的各種現(xiàn)象：當(dāng)政府追求效率優(yōu)先時(shí)，技術(shù)責(zé)任必然會(huì)突出出來(lái)；隨著技術(shù)責(zé)任的突出，技術(shù)官僚就會(huì)走向損害傳統(tǒng)行政價(jià)值，政府必然會(huì)提高對(duì)他們道德操守的約束和政治性責(zé)任的要求；反之亦然?？梢?jiàn)，無(wú)論從理論還是現(xiàn)實(shí)公共行政場(chǎng)域看，三維責(zé)任體系都不失為一個(gè)分析公共行政的有效框架。

注：

① 【古羅馬】西塞羅.論老年 論友誼 論責(zé)任[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，2009.書(shū)中（第92頁(yè)）西塞羅提出了責(zé)任的四種來(lái)源：充分地發(fā)現(xiàn)并明智地發(fā)展真理；保持一個(gè)有組織的社會(huì)，使每個(gè)人都負(fù)有應(yīng)盡的責(zé)任，忠實(shí)地履行其所承擔(dān)的義務(wù)；具有一種偉大的、堅(jiān)強(qiáng)的、高尚的和不可戰(zhàn)勝的精神；一切言行都穩(wěn)重而有條理、克己而有節(jié)制。

② 參見(jiàn)夏書(shū)章《行政管理學(xué)》，中山大學(xué)出版社，2013年6月第5版，第十一章第三節(jié)。這方面有關(guān)內(nèi)容還可參閱韓志明的博士論文《行政責(zé)任困境的制度分析》。

③“三維責(zé)任體系”系筆者在2012年12月中歐行政改革論壇所做主題報(bào)告中第一次提出。參見(jiàn)《三維責(zé)任體系共促行政改革》，載 《行政改革內(nèi)參》2013年第02期第23-25頁(yè)。對(duì)于芬納與弗雷德里克之爭(zhēng)，韓志明在他的博士論文《行政責(zé)任困境的制度分析》里將其概括為“外部—內(nèi)部控制之爭(zhēng)”。其實(shí)兩人都很重視外部控制，只不過(guò)芬納強(qiáng)調(diào)政治監(jiān)督，而弗雷德里克則重視公眾參與，認(rèn)同“顧客總是對(duì)的”的外部控制觀念。

④參見(jiàn)王美文《論技術(shù)責(zé)任與道德責(zé)任在行政責(zé)任中的統(tǒng)一性》，載于《湖北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2005年第1期第41頁(yè)：“技術(shù)責(zé)任也稱作為崗位責(zé)任，它是一種客觀責(zé)任，客觀責(zé)任來(lái)自外部要求，是由他人或組織對(duì)其完成組織目標(biāo)，在現(xiàn)有的規(guī)章程序和法律框架內(nèi)的一種外在壓力性任務(wù)。”

⑤ 所謂“個(gè)人忠誠(chéng)定律和忠誠(chéng)的沖突”，是指“所有的官員都相對(duì)忠誠(chéng)于控制他們的工作安全和提升的組織”，“然而，在某些情況下，下屬也將越過(guò)幾個(gè)層級(jí)對(duì)更高層次的上司表示忠心?！眳⒁?jiàn)安東尼·唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006年1月第1版，第6章、第17章等相關(guān)章節(jié)。

[1]【古羅馬】西塞羅.論老年 論友誼 論責(zé)任[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，2009.250-253.

[2]王成棟.政府責(zé)任論[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999.

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[4]傅小隨等.完善行政問(wèn)責(zé)制度與推進(jìn)責(zé)任政府建設(shè)[A].深圳創(chuàng)新思想庫(kù)文集（第一輯）[M].北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，2013.43-50.

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[7]Herman Finer.Adminstrative Responsibility in Democratic Government[M].Public Adminstration Review,Vol 1,No. 4,1941.pp335-350；轉(zhuǎn)引自公共行政學(xué)百年?duì)幷揫M].顏昌武，馬駿編譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010.13-32.

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[9]珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特.新公共服務(wù)[M].丁煌譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004.

[10]朱迪儉.公務(wù)員責(zé)任體系與責(zé)任感：自我評(píng)價(jià)與觀察思考——基于403名深圳公務(wù)員的調(diào)查[J].特區(qū)實(shí)踐與理論，2014，（4）.

[11]鄭永年.技術(shù)賦權(quán)：中國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)、國(guó)家與社會(huì)[M].北京：東方出版社，2014.

[12][美]威廉·F·韋斯特.控制官僚[M].張定準(zhǔn)，白銳譯.重慶：重慶出版社，2001；淳于淼泠.憲政制衡與日本的官僚制民主化[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，2007.

[13]王美文，王云芳.公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)讀本[M].北京：中國(guó)人事出版社，2010.

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[15]張康之.尋找公共行政的倫理視角（修訂版）[M].北京；中國(guó)人民大學(xué)出版社，2012.

[16]習(xí)近平在常委見(jiàn)面會(huì)上的講話[EB/OL].新華網(wǎng)，2012-11-15.

【責(zé)任編輯：湜得】

The Three-dimensional responsibility system in public administration:theories and practices

ZHU Di-jian
(Zhongshan University School of Government,Guangzhou,Guangdong 510275)

Pre-modern discussion about administrative responsibility focused on the domains of ethics, politics,economy,and law.Public administration in modern times grew out of the domain of politics and gave rise to managerialism and institutionalism. These two discourses debate about many issues in public administration and finally centers on the fight between value rationality and instrumental rationality.The two perspectives have their own focuses and predilections and together they set in relief the three dimensions of the responsibility system in public administration,namely technical responsibility,moral responsibility,and political responsibility.This responsibility system encompasses the civil servants,the departments and agencies within the government,and the government.It serves as an effective framework for analyzing administrative responsibility and for bridging the rift between politics and administration in public administration practices.

public administration；political responsibility；technical responsibility；moral responsibility

D 630

A

1000－260X（2014）05-0063-07

2014-06-25

朱迪儉，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)學(xué)院博士研究生、深圳行政學(xué)院副院長(zhǎng)，主要從事行政管理研究。