張克

摘 要：本文通過對(duì)法律供求分析發(fā)現(xiàn)，我國(guó)省以下地方政府間財(cái)政關(guān)系法治化程度較低，省與縣（市）之間進(jìn)一步的財(cái)政分權(quán)呈現(xiàn)出無序化、隨機(jī)化和封閉化的特征?！笆≈惫芸h”財(cái)政體制改革是以財(cái)政收益權(quán)、財(cái)政支出權(quán)和預(yù)算配置權(quán)為核心的財(cái)政權(quán)分配與重構(gòu)，其法治化路徑應(yīng)以省級(jí)人民代表大會(huì)通過地方性法規(guī)為宜，完善分稅制改革，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收益權(quán)法治化；進(jìn)一步明晰事權(quán)劃分，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出權(quán)法治化；改革預(yù)算管理體制，實(shí)現(xiàn)預(yù)算配置權(quán)法治化。

關(guān)鍵詞：省直管縣；財(cái)政改革；法治化；財(cái)政分權(quán)

中圖分類號(hào)：F8102 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000176X（2014）03006908

一、問題的提出

中央與地方關(guān)系法治化的命題由來已久，政府間財(cái)政分權(quán)涉及不同行政主體財(cái)政收支分配與責(zé)任分擔(dān)，是其中最為敏感和關(guān)鍵的部分。相較于成果較為豐富的中央與地方財(cái)政分權(quán)的研究現(xiàn)狀[1]而言，省級(jí)以下政府間財(cái)政關(guān)系法治化尚未引起足夠重視。我國(guó)省級(jí)以下政府間財(cái)政關(guān)系制度建設(shè)體系尚未形成，各地缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)制，仍處于較為無序和混亂的狀態(tài)中。目前討論地方政府間縱向、橫向財(cái)政關(guān)系法律調(diào)整的論文著作偏少，已有研究主要集中于我國(guó)民族自治地區(qū)的財(cái)政法律關(guān)系、“省直管縣”財(cái)政體制改革的規(guī)范基礎(chǔ)、區(qū)域協(xié)調(diào)合作與財(cái)政法制創(chuàng)新等內(nèi)容[2]，十分具有啟發(fā)意義。不過，致力于研究我國(guó)地方政府間財(cái)政關(guān)系法治化的系統(tǒng)性論說依然較少。

有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)改革的動(dòng)力來自地方政府，改革開放以來，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展更是高度依賴于地方層面的制度創(chuàng)新[3]。從現(xiàn)實(shí)層面看，我國(guó)的地方政府的確往往在中央政府允許條件下以先行先試的方式探索財(cái)政體制改革、行政體制改革乃至政治體制改革的方向。鑒于中國(guó)地方政府間財(cái)政關(guān)系法治化系統(tǒng)研究的匱乏和財(cái)政關(guān)系內(nèi)容本身的龐雜性，本文選擇以“省直管縣”財(cái)政體制改革為考察中心切入，力圖使得觀察地方政府間財(cái)政關(guān)系法治化的理論路徑更為清晰。

1994年分稅制確立以來，根據(jù)《國(guó)務(wù)院實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》（[1993]國(guó)發(fā)第85號(hào)），我國(guó)進(jìn)行的分稅制改革確定了中央與省級(jí)政府直接的財(cái)政關(guān)系，但對(duì)于省以下的財(cái)政關(guān)系語焉不詳，只是籠統(tǒng)地規(guī)定各省根據(jù)《決定》和實(shí)際情況制定對(duì)所屬市、縣的財(cái)政管理體制。此后，1999年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見》，要求調(diào)整地區(qū)建制，地市合并成風(fēng)，縣（市）由地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)、代管的逐漸增多，形成了“市管縣”體制，截至2004年底地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)的縣（市）占全國(guó)縣總數(shù)超過八成[4]。由此，我國(guó)省級(jí)以下財(cái)政關(guān)系形成并存的兩種模式：一是省—地級(jí)市—縣（市）三級(jí)財(cái)政管理體制；二是省—縣（市）兩級(jí)財(cái)政管理體制。這兩種模式各有優(yōu)劣，曾長(zhǎng)期在實(shí)踐中共存，如縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的浙江省即使在“市管縣”行政體制下，財(cái)政管理體制依然保持建國(guó)以來省財(cái)政直接與縣（市）財(cái)政對(duì)接的傳統(tǒng)。

2000年以來，為理順和規(guī)范省級(jí)以下財(cái)政關(guān)系，適應(yīng)公共財(cái)政的發(fā)展要求，安徽、湖北和甘肅等省開始試點(diǎn)“省直管縣”財(cái)政體制改革。2006年，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在全國(guó)農(nóng)村綜合改革工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)繼續(xù)推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政體制改革和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理方式改革試點(diǎn)。2008年中共十一屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出：“擴(kuò)大縣域發(fā)展自主權(quán)，增加對(duì)縣的一般性轉(zhuǎn)移支付、促進(jìn)財(cái)力與事權(quán)相匹配……推進(jìn)省直接管理縣（市）財(cái)政體制改革……有條件的地方可依法探索省直接管理縣（市）的體制。”2009年6月財(cái)政部發(fā)文《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》，提出2012年年底前力爭(zhēng)全國(guó)除民族地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政體制改革。自此，“省直管縣”財(cái)政體制改革在全國(guó)全面鋪開。

“省直管縣”財(cái)政體制改革被認(rèn)為是解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的良方，增強(qiáng)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)力，對(duì)公共財(cái)政體系的建立做出了有益的探索，推動(dòng)了公共服務(wù)均等化，得到了中央政府的高度肯定和理論界的廣泛支持。與此同時(shí)，財(cái)政領(lǐng)域內(nèi)的“省直管縣”改革也向行政管理層面擴(kuò)展，“省直管縣”綜合改革漸成氣候，以下放經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理權(quán)限為核心的地方行政體制改革向縱深推進(jìn)?！笆≈惫芸h”改革的歷程顯示：治國(guó)如同理財(cái)，在當(dāng)前我國(guó)改革步入深水區(qū)，改革的動(dòng)力逐漸衰弱之時(shí)，財(cái)稅體制改革可以成為行政體制改革的突破口。財(cái)稅體制改革要求相應(yīng)的行政體制、政治體制改革作為配套保障和長(zhǎng)效機(jī)制，以“先易后難”為原則的漸進(jìn)改革要求地方財(cái)稅體制創(chuàng)新為試點(diǎn)和先導(dǎo)，改革在不同領(lǐng)域間的良性互動(dòng)由此得以建立。然而，以“省直管縣”為代表的體制改革創(chuàng)新并非毫無問題，特別是在政府間財(cái)政關(guān)系法治化的時(shí)代背景下看，“省直管縣”財(cái)政體制改革的法治化程度嚴(yán)重不足。行政體制改革中的“省直管縣”嘗試已經(jīng)被不少學(xué)者認(rèn)為合法性堪憂。有學(xué)者表示，“省直管縣”行政體制改革必須要堅(jiān)持法治取向，處理好法律的剛性與改革的靈活性之間的關(guān)系[5]；憲法和法律法規(guī)缺失使得“省直管縣”改革法理依據(jù)不足[6]；改革試點(diǎn)必須要法治化[7]，在放權(quán)的同時(shí)對(duì)“省直管縣”改革的限權(quán)也有必要予以重視。

本文可能的貢獻(xiàn)在于，提出在“省直管縣”財(cái)政體制改革領(lǐng)域內(nèi)，省以下的財(cái)政關(guān)系法治化程度較低，省縣之間進(jìn)一步的財(cái)政分權(quán)呈現(xiàn)出無序化、隨機(jī)化、封閉化的特征，財(cái)政關(guān)系的界定淪為省直財(cái)政部門與縣（市）的博弈和拉鋸，易導(dǎo)致惡性競(jìng)爭(zhēng)，影響了府際關(guān)系正?；l(fā)展?！笆≈惫芸h”財(cái)政體制改革是規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系的重要契機(jī)，以此為切入點(diǎn)探尋政府間財(cái)政關(guān)系法治化路徑，對(duì)推動(dòng)地方政府間關(guān)系合憲、合法、合規(guī)發(fā)展有著重要意義。

二、“省直管縣”改革的法律供求分析

目前，“省直管縣”財(cái)政體制大致可分為三類。第一類是以北京、上海、天津和重慶四個(gè)直轄市和海南省為代表的省（直轄市）直接管理區(qū)（縣）模式。以海南省為例，自建省伊始便施行市縣分治，轄區(qū)內(nèi)僅有?？诤腿齺唭蓚€(gè)地級(jí)市建制，城市只管理市區(qū)本身，其余的縣（市）由省直接管理。第二類是浙江模式。浙江省建國(guó)以來堅(jiān)持大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)，保持省直接聯(lián)系縣的財(cái)政管理體制，并持續(xù)推進(jìn)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革，促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)繁榮，統(tǒng)籌了城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。第三類是以湖北省為代表的“省直管縣”財(cái)政體制。將原本省—市—縣（區(qū)、市）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)地方財(cái)政管理體制改變?yōu)槭　h（市）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)和省—市—市轄區(qū)并行的兩套省以下地方財(cái)政管理體制?！笆≈惫芸h”財(cái)政體制具體而言，就是指省級(jí)財(cái)政直接管理市級(jí)和縣市級(jí)財(cái)政，地方政府間在事權(quán)和支出責(zé)任、收入劃分以及省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助和專項(xiàng)撥款補(bǔ)助、各項(xiàng)結(jié)算補(bǔ)助和預(yù)算資金調(diào)度等方面，都由省級(jí)財(cái)政直接與地市級(jí)和縣市級(jí)財(cái)政對(duì)接，縣級(jí)財(cái)政徹底與市級(jí)財(cái)政脫鉤。其核心是減少中間環(huán)節(jié)，增加“省直管縣”財(cái)政的留成比例，以財(cái)力下移來緩解縣域財(cái)政矛盾。

1法律供給

從“省直管縣”財(cái)政體制改革的法律供給來看，法律規(guī)范的層級(jí)處于法治化程度較低的水平。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，除去中國(guó)香港、中國(guó)澳門、中國(guó)臺(tái)灣和四個(gè)直轄市、五個(gè)民族自治區(qū)以及省情特殊的海南（中國(guó)港澳臺(tái)地區(qū)不涉及這一改革，直轄市和海南省財(cái)政管理體制本身即為省對(duì)區(qū)（縣），故未加考察。五個(gè)民族自治區(qū)的財(cái)政體制由相應(yīng)的法律法規(guī)確定，將另文專述之），全國(guó)21個(gè)施行“省直管縣”財(cái)政體制改革的省份均是以省政府頒布地方規(guī)范性文件形式推進(jìn)的。如表1所示。

資料來源根據(jù)北大法寶進(jìn)行檢索以及查詢各省政府、財(cái)政部門信息公開目錄獲得，部分省份就省直管縣財(cái)政體制發(fā)布了多個(gè)規(guī)范性文件，統(tǒng)計(jì)選取其中最新版本或保持效力者。財(cái)政體制改革與擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣、下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限在地方政府往往協(xié)同進(jìn)行，個(gè)別省份如四川未專門就省直管縣改革立法，而是將其納入擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的相關(guān)規(guī)范性文件中，作為配套政策加以規(guī)范。

表1全國(guó)21個(gè)省“省直管縣”財(cái)政體制改革法律供給情況

歸納而言，“省直管縣”財(cái)政體制改革的法律供給呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：（1）法規(guī)層級(jí)較低。統(tǒng)計(jì)的21個(gè)省全部由省政府向下級(jí)政府頒布地方規(guī)范性文件來管理省以下財(cái)政體制。地方政府頒布的規(guī)范性文件僅對(duì)內(nèi)部有約束力，不具備法律效力，在我國(guó)法律體系中處于較低的位階。其中，僅有省管縣傳統(tǒng)悠久的浙江在2009年通過了《浙江省加強(qiáng)縣級(jí)人民政府行政管理職能若干規(guī)定》這一地方性規(guī)章，為“省直管縣”財(cái)政改革增添了一抹難得的法治亮色。然而，這一規(guī)章只是綱領(lǐng)性地表述縣級(jí)政府履行公共管理職能的原則和方向，沒有涉及財(cái)政體制改革的內(nèi)容。（2）法律供給主體不一。21個(gè)省中江蘇和湖南兩省由省級(jí)黨委與政府聯(lián)合發(fā)文，其余19個(gè)省均由省級(jí)政府以通知或決定的形式發(fā)布，也有若干省份是省政府批轉(zhuǎn)省財(cái)政廳的改革方案。從宏觀上看，供給主體的多元現(xiàn)象降低了法規(guī)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性；地方立法的當(dāng)然主體——省級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的缺位暴露出我國(guó)地方財(cái)政立法工作亟待加強(qiáng)。財(cái)政政策法規(guī)供給主體的不同也表明，地方政府對(duì)于中央政府要求貫徹落實(shí)的“省直管縣”財(cái)政體制改革這項(xiàng)重大舉措的重視程度、認(rèn)識(shí)深度和需求強(qiáng)度并不一致。（3）法規(guī)變動(dòng)頻繁。據(jù)統(tǒng)計(jì)，以浙江、湖北、河北和四川為代表的絕大多數(shù)省份在2000年以后發(fā)布了多個(gè)規(guī)范性文件，財(cái)政資源配置規(guī)則和不同時(shí)期的分成基數(shù)也經(jīng)歷了變化。后頒布的文件往往起到替代和深化前文件的效果。省以下財(cái)政體制改革規(guī)則的推陳出新展現(xiàn)了這一領(lǐng)域改革向縱深推進(jìn)的嬗變歷程。

中國(guó)式漸進(jìn)改革的重要經(jīng)驗(yàn)之一是各省就中央的政令立足實(shí)際制定具體執(zhí)行方案，由于我國(guó)地區(qū)差異極大，從降低交易成本的角度考量，目前各省財(cái)政體制改革的法律供給方案不失為穩(wěn)健之舉?！额A(yù)算法實(shí)施條例》第七條規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)中央和地方分稅制的原則和上級(jí)政府的有關(guān)規(guī)定，確定本級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的財(cái)政管理體制。由于法律對(duì)確定省以下財(cái)政體制的法律形式未做規(guī)定，各省頒布的地方規(guī)范性文件具備一定的合法性。然而，從公共財(cái)政法治化的必然要求出發(fā)，“省直管縣”財(cái)政體制改革的法律供給依然存在極大的完善空間。

2法治需求

作為調(diào)整地方政府間財(cái)政關(guān)系的重要舉措，省直管縣財(cái)政體制改革的意義不應(yīng)被低估：省直管縣并非簡(jiǎn)單的資金結(jié)算往來方案，而是涉及省以下進(jìn)一步財(cái)政分權(quán)的利益再分配。我們強(qiáng)調(diào)政府間財(cái)政關(guān)系的規(guī)則之治——也就是法治的建設(shè)性功用，故而在此處并不稱之為法律需求。

將“省直管縣”改革置于我國(guó)地方政府間財(cái)政關(guān)系法治化的大背景下思考，省、地市與縣之間財(cái)政關(guān)系的重構(gòu)對(duì)法治的需求不可謂不強(qiáng)勁，而當(dāng)前我國(guó)財(cái)政制度法治化程度仍然嚴(yán)重不足，省直管縣財(cái)政體制改革面臨的法治困境映射出的正是整個(gè)中國(guó)財(cái)政體制法治化的缺陷。

（1）權(quán)威性。各省關(guān)于“省直管縣”財(cái)政制度的安排大多以省政府通知、決定的形式下達(dá)和公布，內(nèi)容以財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》為藍(lán)本，同時(shí)結(jié)合地區(qū)實(shí)際情況進(jìn)行改革部署?！读⒎ǚā芬?guī)定：基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度只能由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律。然而，在財(cái)政領(lǐng)域，除卻正在修改的《預(yù)算法》之外，涉及轉(zhuǎn)移支付、收益劃分的基本法律仍較少。稅收領(lǐng)域，除卻《企業(yè)所得稅法》、《個(gè)人所得稅法》、《車船稅法》和《稅收征管法》外，其余均為國(guó)務(wù)院經(jīng)授權(quán)制定的暫行條例，距離稅收法定主義“一稅一法”的要求尚遠(yuǎn)。中央政府財(cái)稅領(lǐng)域立法的滯后效應(yīng)，直接傳導(dǎo)至地方政府，造成了目前地方政府間財(cái)政關(guān)系規(guī)范化不足，流于上級(jí)政府“下管一級(jí)”模式，上下級(jí)政府的收益與責(zé)任分配淪為內(nèi)部黑箱博弈。省政府相關(guān)決定、通知的效力較低，僅為內(nèi)部規(guī)范性文件，約束力有限。下級(jí)政府違反制度也不存在法律責(zé)任，上級(jí)政府僅可追究下級(jí)政府的政治責(zé)任，上級(jí)政府如未按規(guī)定執(zhí)行，利益受損的下級(jí)政府也無法進(jìn)行法律救濟(jì)?！笆≈惫芸h”財(cái)政體制改革涉及的公共利益重大，固然需要靈活彈性的政策力量推動(dòng)改革，但出于進(jìn)一步深化和規(guī)范地方政府間財(cái)政分配的考量，則應(yīng)著力提高制度規(guī)范的法律層級(jí)，以保障改革的權(quán)威性。

（2）合法性。財(cái)政分權(quán)直接影響轄區(qū)內(nèi)公民的切身利益。奧茨論述了地方政府在提供公共物品方面較中央政府有更強(qiáng)的針對(duì)性[8]，蒂博在此基礎(chǔ)上提出居民們可以通過“用腳投票”[9]，在選擇能滿足其偏好的公共產(chǎn)品與稅負(fù)的組合時(shí)，展現(xiàn)了其偏好并做出選擇。地方政府間對(duì)稅基的競(jìng)爭(zhēng)基于此而產(chǎn)生。一個(gè)地區(qū)的財(cái)政關(guān)系不僅規(guī)范政府的權(quán)力配置，更直接影響轄區(qū)居民享受的公共服務(wù)質(zhì)量和均等化程度。在“省直管縣”財(cái)政體制改革進(jìn)程中，規(guī)則的制定與反饋機(jī)制缺乏民意支撐，截至目前，沒有一個(gè)省份的改革方案經(jīng)過省級(jí)人民代表大會(huì)表決通過。中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系、省以下政府間財(cái)政關(guān)系選擇內(nèi)部行政決定的財(cái)政分權(quán)機(jī)制導(dǎo)致改革合法性不足。財(cái)政分權(quán)的公眾參與是這一改革有效性和合法性的保障，究其根本而言，政府間財(cái)政收支劃分的根本目的不是利益集團(tuán)分贓而是為了優(yōu)化政府財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，使之為轄區(qū)居民提供更好的公共服務(wù)。一項(xiàng)改革或政策如果無法得到民眾的理解與支持，則不足以進(jìn)行，“省直管縣”財(cái)政體制改革面臨的民意困境正在于此。居民是財(cái)政收入的貢獻(xiàn)者，是財(cái)政支出的受益者，涉及居民切身利益的財(cái)政改革方案應(yīng)當(dāng)通過民意代表機(jī)構(gòu)審查和通過，否則合法性堪憂，法治政府績(jī)效降低不可避免。

（3）穩(wěn)定性。中國(guó)漸進(jìn)式改革三十年來取得了驕人的成就，把握好改革彈性與穩(wěn)定性之間的關(guān)系是漸進(jìn)式改革得以成功的法寶之一。我國(guó)財(cái)政體制改革三十年來中央與地方財(cái)政關(guān)系變動(dòng)頻繁，三年一小變、五年一大變，收益劃分和轉(zhuǎn)移支付采取的包干制、分成制種類繁多，各省之間并不統(tǒng)一。隨著“省直管縣”財(cái)政體制改革向縱深發(fā)展，改革的穩(wěn)定性需求逐漸凸顯：各級(jí)政府都需要在財(cái)政分權(quán)上形成穩(wěn)定的預(yù)期，以便安排未來一段時(shí)期的財(cái)政支出規(guī)劃。在“省直管縣”財(cái)政體制改革中，形成了三方博弈的局面，省級(jí)政府、地級(jí)市政府與縣級(jí)市政府在其中各有策略，相互影響。政策的變動(dòng)增加了利益相關(guān)政策制定者游說尋租的空間，在缺乏監(jiān)督和制約的框架下，財(cái)政分權(quán)淪為省直財(cái)政部門與地級(jí)市、縣（市）的博弈和拉鋸，易導(dǎo)致惡性競(jìng)爭(zhēng)，尋租的存在減損了社會(huì)總收益，影響了府際關(guān)系正常發(fā)展。值得說明的是，由于財(cái)政權(quán)分配的敏感性和應(yīng)激性，穩(wěn)態(tài)的改革制度化方案并非要求事無巨細(xì)，一概以法律的形式規(guī)定周詳，而是要將“省直管縣”財(cái)政體制改革的原則、基本模式和成果固定下來，建構(gòu)起地方政府間財(cái)政關(guān)系良性互動(dòng)的法律框架。

三、“省直管縣”財(cái)政改革的權(quán)義結(jié)構(gòu)

所謂權(quán)義結(jié)構(gòu)分析，即為財(cái)政法學(xué)的一種分析視角，以此考察“省直管縣”財(cái)政體制改革的法律關(guān)系。從這一視角切入，“省直管縣”財(cái)政體制改革在本質(zhì)上是對(duì)政府財(cái)政權(quán)的配置與重構(gòu)。財(cái)政立法權(quán)、財(cái)政收益權(quán)、財(cái)政支出權(quán)和預(yù)算配置權(quán)在省與地級(jí)市、縣（市）之間的重新劃分和確定構(gòu)成了“省直管縣”財(cái)政體制改革的核心內(nèi)容。

1財(cái)政立法權(quán)

我國(guó)《立法法》規(guī)定：基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度只能由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律?！抖愂照鞴芊ā芬?guī)定：稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行；法律授權(quán)國(guó)務(wù)院規(guī)定的，依照國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。截至目前，財(cái)政立法權(quán)主要集中在國(guó)務(wù)院，以行政法規(guī)的形式頒布，財(cái)政稅收領(lǐng)域的實(shí)體法律只有《稅收征管法》、《個(gè)人所得稅法》、《企業(yè)所得稅法》和《車船稅法》四部。實(shí)際上，我國(guó)地方政府不存在嚴(yán)格意義上的稅收法律、法規(guī)制定權(quán)。目前，地方政府僅僅在中央政府規(guī)定的范圍內(nèi)享有適用稅率的決定權(quán)。如《契稅暫行條例》第三條規(guī)定：契稅稅率為3%—5%。契稅的適用稅率，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府在前款規(guī)定的幅度內(nèi)按照本地區(qū)的實(shí)際情況確定，并報(bào)財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局備案。2011年備受關(guān)注的上海、重慶的房產(chǎn)稅試點(diǎn)雖然經(jīng)受了稅收法定主義的質(zhì)疑，但也是在國(guó)務(wù)院、財(cái)政部和國(guó)稅總局的支持下探索進(jìn)行的，地方政府自行調(diào)整課稅要素的法律空間基本不存在。在此情況下，省以下政府財(cái)政立法權(quán)的配置沒有法律依據(jù)和實(shí)踐案例。相反，自分稅制建立以來地方各級(jí)政府違反稅收法定主義原則和法律規(guī)定給予企業(yè)稅收優(yōu)惠的事件頻頻發(fā)生，在府際競(jìng)爭(zhēng)逐漸白熱化、明朗化之時(shí)，省以下地方政府對(duì)財(cái)政立法權(quán)的強(qiáng)勁需求是顯而易見的。

“省直管縣”財(cái)政體制改革對(duì)財(cái)政立法權(quán)的配置并無突破性創(chuàng)新。在當(dāng)前稅收法定主義尚未深入人心的情況下，財(cái)政立法權(quán)仍應(yīng)集中于國(guó)家立法機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府僅應(yīng)被授予根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整非課稅要素的權(quán)力。

2財(cái)政收益權(quán)

根據(jù)《國(guó)務(wù)院實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，我國(guó)進(jìn)行的分稅制改革確定了中央與省級(jí)政府直接的財(cái)政關(guān)系，財(cái)政收益權(quán)在中央和省級(jí)政府之間進(jìn)行分配。對(duì)于省以下的財(cái)政關(guān)系缺乏文件指引，只是籠統(tǒng)地規(guī)定各省根據(jù)《決定》和實(shí)際情況制定對(duì)所屬市、縣的財(cái)政管理體制。分稅制將中央與地方的稅收收益權(quán)被劃分為中央稅、地方稅和共享稅三大類。除了稅收收益權(quán)之外，縱向與橫向財(cái)政均衡要求中央和地方政府對(duì)下進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，作為地方財(cái)政收入的再分配方式?！笆≈惫芸h”財(cái)政體制改革的重點(diǎn)落在省以下財(cái)政收益權(quán)配置上，各省級(jí)政府在此過程中對(duì)各類稅收收益的劃分和分成做出了規(guī)定；同時(shí)實(shí)行扁平化管理，對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付、稅收返還和其他補(bǔ)助的撥付程序進(jìn)行了優(yōu)化?？梢哉f，“省直管縣”財(cái)政體制改革核心就是圍繞省級(jí)以下政府財(cái)政收益權(quán)分配而進(jìn)行的創(chuàng)新。

具體而言，“省直管縣”條件下地方政府間財(cái)政收益權(quán)分配包括三個(gè)部分：第一，省與市、縣收入劃分。湖北省政府于2011年1月1日起，將原財(cái)政管理體制規(guī)定的省參與分享的稅收收入（增值稅8%、營(yíng)業(yè)稅30%、企業(yè)所得稅15%、個(gè)人所得稅15%）全部下劃到市縣。新一輪改革后，市、縣財(cái)政分享稅收主要有：增值稅25%、一般企業(yè)所得稅40% （不含中央獨(dú)享及中央、省級(jí)分享稅收，下同）、一般個(gè)人所得稅40%、營(yíng)業(yè)稅100%以及房產(chǎn)稅、資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、車船稅、耕地占用稅、契稅、煙葉稅和其他稅收收入等。市縣財(cái)政繼續(xù)按68%比例分享中央消費(fèi)稅、增值稅增量返還[10]。以湖北為代表的農(nóng)業(yè)大省在《農(nóng)業(yè)稅條例》廢止后縣鄉(xiāng)財(cái)政遭遇到了極大困難，如果不將財(cái)政收益權(quán)向基層傾斜，縣鄉(xiāng)的財(cái)政危機(jī)無法解決。從各省對(duì)收入劃分的規(guī)定可以看出，在省以下政府間也存在著類似中央與省級(jí)政府稅收分享的分配機(jī)制，其基本思路是在維持既得利益的條件下改善利益分配格局，推動(dòng)財(cái)力不斷下移，實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)的基本財(cái)力保障，滿足縣鄉(xiāng)政府對(duì)公共服務(wù)的支出需要。第二，省與市、縣收入增量分成確定。增量分成的操作方法一般以一定年份為基期確定收入基數(shù)，每年增量部分省與市、縣進(jìn)行分成。浙江省規(guī)定2008年以后，杭州及其他市、縣（市）地方財(cái)政收入超過2007年收入基數(shù)的增量部分，省與市、縣（市）實(shí)行“二八”分成，即省得20%，市、縣（市）得80%，繼續(xù)對(duì)少數(shù)貧困縣和海島縣作適當(dāng)照顧[11]。增量分成向縣（市）的傾斜有利于刺激縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升縣域競(jìng)爭(zhēng)能力，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收益權(quán)的績(jī)效導(dǎo)向作用，切實(shí)提高基層政府提供公共產(chǎn)品的能力。第三，省對(duì)市、縣轉(zhuǎn)移支付制度。在非對(duì)稱的財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)很難完全匹配，但并非意味著地方實(shí)際支出規(guī)模變小，中央和地方政府可以通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度逐級(jí)撥付，增加地方政府可支配財(cái)力?！笆≈惫芸h”財(cái)政體制改革的經(jīng)驗(yàn)是一方面轉(zhuǎn)移支付、稅收返還、所得稅返還等由省直接核定并補(bǔ)助到市、縣；另一方面確定轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)各市縣當(dāng)年地方稅收收入增長(zhǎng)超過平均增長(zhǎng)水平的部分，省財(cái)政按一定比例對(duì)市縣財(cái)政予以獎(jiǎng)勵(lì)性返還補(bǔ)助。轉(zhuǎn)移支付改革從提高資金流通效率和鼓勵(lì)增量的方式保障了縣（市）財(cái)政收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

3財(cái)政支出權(quán)

現(xiàn)代政府最重要的職能就是提供公共服務(wù)。財(cái)政支出則是各級(jí)政府在職責(zé)范圍內(nèi)為提供公共服務(wù)而進(jìn)行的資金分配活動(dòng)。分稅制確立了中央政府與地方政府事權(quán)的劃分：中央財(cái)政主要承擔(dān)國(guó)家安全、外交和中央國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出；地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出?！笆≈惫芸h”財(cái)政體制改革在財(cái)政收益權(quán)分配之外的另一項(xiàng)重要內(nèi)容就是省以下政府事權(quán)的劃分。事權(quán)的劃分與收益權(quán)的分配密切關(guān)聯(lián)，按照財(cái)力與事權(quán)相適應(yīng)的原則，省以下政府支出范圍是逐級(jí)下移的，本地的基本公共服務(wù)支出由本地政府承擔(dān)。如浙江省對(duì)省與市、縣支出范圍作出了規(guī)定，省級(jí)支出為：省級(jí)一般公共服務(wù)、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、交通運(yùn)輸、工業(yè)商業(yè)金融等事務(wù)支出，以及省級(jí)其他支出。市、縣（市）級(jí)支出：市、縣（市）級(jí)一般公共服務(wù)、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、交通運(yùn)輸、工業(yè)商業(yè)金融等事務(wù)支出，以及市、縣（市）級(jí)其他支出[11]。縣（市）政府是公共財(cái)政支出的主要承擔(dān)者，教育、衛(wèi)生和基礎(chǔ)建設(shè)等投入較大。隨著改革的縱深推進(jìn)，工商、地稅和技術(shù)監(jiān)督等垂直管理的部門支出責(zé)任上移，農(nóng)村義務(wù)教育、衛(wèi)生支出縣級(jí)政府上收，部分地區(qū)社會(huì)保障支出由省級(jí)試點(diǎn)統(tǒng)籌，地方政府間的支出責(zé)任在“省直管縣”財(cái)政體制改革中被進(jìn)一步厘清和明確。

4預(yù)算配置權(quán)

現(xiàn)行《預(yù)算法》第二條規(guī)定，國(guó)家實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，設(shè)立中央，省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級(jí)預(yù)算?！笆≈惫芸h”財(cái)政體制改革對(duì)預(yù)算權(quán)配置的基本思路與《預(yù)算法》的內(nèi)在精神一脈相承，就是各級(jí)政府分別編制預(yù)算。在浙江經(jīng)驗(yàn)中，地級(jí)市的預(yù)算內(nèi)收入僅來源于市本級(jí)，與行政轄區(qū)內(nèi)的縣（市）沒有財(cái)政隸屬關(guān)系，只在預(yù)算外的各種行政規(guī)費(fèi)方面存在結(jié)算關(guān)系[12]。預(yù)算權(quán)在省以下政府間的配置有利于地方政府提高財(cái)政自主性和獨(dú)立性，應(yīng)嚴(yán)格按照《預(yù)算法》第二十三條的規(guī)定，“上級(jí)政府不得在預(yù)算之外調(diào)用下級(jí)政府預(yù)算的資金。下級(jí)政府不得擠占或者截留屬于上級(jí)政府預(yù)算的資金”，盡可能地避免地級(jí)市政府卡扣縣（市）的財(cái)政資金。通過對(duì)預(yù)算權(quán)的合理配置，省以下政府的財(cái)政預(yù)算層級(jí)逐漸清晰起來，各級(jí)人民代表大會(huì)的預(yù)算監(jiān)督權(quán)才有可能不被虛置。

地方債務(wù)危機(jī)也是“省直管縣”財(cái)政體制改革要重點(diǎn)突破的問題。自1994年分稅制改革以來，地方政府自主稅種較少且征收難度較大，財(cái)政支出責(zé)任逐級(jí)下移，越到基層收入越少，支出越大，在全國(guó)范圍內(nèi)造成縣鄉(xiāng)財(cái)政困難?，F(xiàn)行《預(yù)算法》第二十八條規(guī)定，地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。即使這樣，地方債務(wù)仍以各種名目迅速膨脹?！掇r(nóng)業(yè)稅條例》被廢止后，縣鄉(xiāng)財(cái)政狀況更為困難，一些農(nóng)業(yè)大省的縣鄉(xiāng)基層政府出現(xiàn)了無力還債局面[13]。在“省直管縣”財(cái)政體制改革中，不少省份在處理地方政府債務(wù)方面做出了嘗試。如，各市、縣采用國(guó)際金融組織貸款和外國(guó)政府貸款、國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金等，直接向省級(jí)財(cái)政部門申請(qǐng)轉(zhuǎn)貸及承諾償還，未能按規(guī)定償還的由省級(jí)財(cái)政直接對(duì)市、縣進(jìn)行扣款償還[10]。將縣（市）政府債務(wù)納入省財(cái)政直接管理有助于降低地方債務(wù)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

四、“省直管縣”財(cái)政改革的法治化路徑

“省直管縣”財(cái)政體制改革對(duì)于理順省以下政府間財(cái)政關(guān)系作出了有益的嘗試，然而在各地運(yùn)行過程中也遭遇了諸多體制機(jī)制上的矛盾，面臨不少法治難題有待破解?？傮w而言，“省直管縣”條件下省以下地方財(cái)政關(guān)系仍處于法治化程度較低的階段，以省級(jí)政府和財(cái)政部門行政命令為主的規(guī)范性文件主導(dǎo)了改革。改革的穩(wěn)定性不足，各省政府每隔幾年需要以新的行政命令予以調(diào)整。關(guān)于府際財(cái)政關(guān)系法治化的路徑，學(xué)界有不同的認(rèn)識(shí)，概括起來有維持現(xiàn)狀方案、法律改革方案與憲法改革方案三種[14]。通過制定法律或者修改憲法規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系固然有畢其功于一役的考量，但考慮到我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展差異大的現(xiàn)實(shí)情況，目前而言，“省直管縣”財(cái)政體制改革的法治化路徑以省級(jí)人民代表大會(huì)通過地方性法規(guī)為宜。應(yīng)當(dāng)說明的是，“省直管縣”財(cái)政體制改革對(duì)財(cái)政立法權(quán)的配置并無突破性創(chuàng)新。我們認(rèn)為在當(dāng)前稅收法定主義尚未深入人心的情況下，財(cái)政立法權(quán)仍應(yīng)集中于國(guó)家立法機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府僅應(yīng)被授予根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整非課稅要素的權(quán)力，故而在省直管縣財(cái)政體制改革法治化路徑選擇中對(duì)財(cái)政立法權(quán)不做討論。

1完善分稅制改革，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收益權(quán)法治化

分稅制改革是對(duì)政府間財(cái)政關(guān)系的規(guī)制，其目的在于增強(qiáng)各級(jí)政府財(cái)力與事權(quán)的匹配程度，包括兩個(gè)層面：其一是中央與省級(jí)地方政府的稅收分享規(guī)則；其二是省以下政府間財(cái)政收益的劃分規(guī)則。事實(shí)上，分稅制施行至今，即使在發(fā)達(dá)省份，省以下財(cái)政關(guān)系依然沒有實(shí)現(xiàn)分稅制，地方演變成了五花八門、討價(jià)還價(jià)因素非常濃厚的分成制和包干制[15]。應(yīng)將地域性較強(qiáng)、征收便利的稅種劃歸縣（市），地級(jí)市僅對(duì)市轄區(qū)享有稅收收益權(quán)，同時(shí)對(duì)醞釀開征的房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅和社會(huì)保障稅等稅種劃分給縣（市）較大的比例。同時(shí)對(duì)于非稅收入嚴(yán)格按照屬地來源確定歸屬，保障基層政府有較為充裕的財(cái)政支配能力。完善省以下縱向和橫向的轉(zhuǎn)移支付制度，滿足地方政府公共產(chǎn)品和公共服務(wù)支出。通過稅種劃分、非稅收入分成和轉(zhuǎn)移支付的法治化，建立起以績(jī)效為導(dǎo)向的獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)機(jī)制，更好地推進(jìn)地方公共服務(wù)均等化。以地方性法規(guī)的形式對(duì)省以下財(cái)政收益權(quán)進(jìn)行劃分不僅可以明確省、市、縣之間的法定收入來源，增強(qiáng)地方政府提供公共服務(wù)的基本財(cái)力，而且在“省直管縣”財(cái)政體制扁平化的導(dǎo)向下有利于為中央—省—縣三級(jí)財(cái)政體系的建立進(jìn)行立法試點(diǎn)，最終形成健全的、全國(guó)性的財(cái)政法律制度。

2進(jìn)一步明晰事權(quán)劃分，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出權(quán)法治化

在中央與省級(jí)政府事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上進(jìn)一步對(duì)省以下政府間的事權(quán)進(jìn)行評(píng)估，依據(jù)各地實(shí)際情況和受益原則劃分支出范圍。全省范圍的集體性公共產(chǎn)品如省級(jí)的基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目、覆蓋全省的社會(huì)福利資源以及涉及重大經(jīng)濟(jì)發(fā)展的事項(xiàng)應(yīng)由省級(jí)政府負(fù)責(zé)支出；區(qū)域性的行政、教育、社會(huì)管理、文化衛(wèi)生事業(yè)和就業(yè)服務(wù)等地區(qū)性的支出應(yīng)由地級(jí)市和縣（市）負(fù)擔(dān)，不足時(shí)由省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)足。對(duì)于基層政府無力負(fù)擔(dān)的基本公共服務(wù)支出，省級(jí)政府有義務(wù)提供專項(xiàng)補(bǔ)貼，以確保財(cái)政支出權(quán)的實(shí)現(xiàn)。財(cái)政支出權(quán)的法治化要遵循三項(xiàng)原則：一是財(cái)力與事權(quán)相適應(yīng)原則。在非對(duì)稱的財(cái)政支出體制下，地方政府的財(cái)力和事權(quán)不可能完全統(tǒng)一，過分強(qiáng)調(diào)地方政府的財(cái)政獨(dú)立性易突破分權(quán)的底限[16]，導(dǎo)致政治體制的變動(dòng)。二是財(cái)政支出的受益原則。根據(jù)公共財(cái)政體制對(duì)于事權(quán)劃分的要求，誰受益誰支出應(yīng)成為基本準(zhǔn)則，上下級(jí)政府以及地區(qū)之間的代為支付只能是例外和補(bǔ)充。三是統(tǒng)籌發(fā)展與公共服務(wù)均等化原則。省內(nèi)經(jīng)濟(jì)資源分配和發(fā)展程度差異很大，以廣東為例，珠三角地區(qū)和深圳市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在全國(guó)范圍內(nèi)都屬較高，但粵東、粵西和粵北地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為滯后，應(yīng)考慮全省范圍統(tǒng)籌發(fā)展、對(duì)口支援?？偠灾?，財(cái)政支出權(quán)的法治化要求省以下政府明晰事權(quán)劃分，按照統(tǒng)籌發(fā)展與均衡發(fā)展的要求，以法律位階較高的規(guī)范性文件保障公共財(cái)政支出的有序化、常態(tài)化、穩(wěn)定化。

3改革預(yù)算管理體制，實(shí)現(xiàn)預(yù)算配置權(quán)法治化

地方政府的預(yù)算權(quán)在《預(yù)算法》頒布以來得到了法律確認(rèn)，各地人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)于預(yù)算權(quán)行使也有了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[17]。預(yù)算管理體制的改革方向是進(jìn)一步增進(jìn)地方政府預(yù)算編制的獨(dú)立性，嚴(yán)格按照《預(yù)算法》規(guī)定的一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算操作。根據(jù)研究顯示，目前部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本不存在獨(dú)立的預(yù)算收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政淪為“吃飯財(cái)政”，難以提供轄區(qū)內(nèi)基本的公共服務(wù)[18]。預(yù)算配置權(quán)的法治化要求在落實(shí)財(cái)政收益權(quán)和財(cái)政支出權(quán)的基礎(chǔ)上做好預(yù)算收入和預(yù)算支出的編制，以確保地區(qū)的預(yù)算平衡。履行預(yù)算核心編制權(quán)的財(cái)政部門要與人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)建立預(yù)算協(xié)調(diào)工作機(jī)制，協(xié)調(diào)好各項(xiàng)法律法規(guī)和政策對(duì)財(cái)政支出指標(biāo)的硬性要求，將地方的財(cái)政與治理狀況通過預(yù)算案這一帶有法律性質(zhì)文件的形式展現(xiàn)出來。

在《預(yù)算法》框架內(nèi)細(xì)化省以下地方政府債務(wù)償還機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)管力度。運(yùn)用好“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“省直管縣”財(cái)政體制創(chuàng)新，在不改變地方債務(wù)所有權(quán)的條件下，探索償債主體逐層上移的操作模式，由上級(jí)政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)申請(qǐng)轉(zhuǎn)貸及承諾償還，未能按規(guī)定償還的由上級(jí)財(cái)政直接對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行扣款償還，保證新增地方性債務(wù)可控程度，敦促舉債政府多方籌措資金清償債務(wù)。通過法治化的手段以強(qiáng)制力和責(zé)任追究機(jī)制避免地方政府就債務(wù)清償虛與委蛇、相互扯皮；同時(shí)將舉債、償債的義務(wù)、方式和時(shí)間納入預(yù)算管理體制，實(shí)現(xiàn)預(yù)算權(quán)的制度化建構(gòu)。

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