丁慧僑

摘 要：本文分析湖南省行政成本相關(guān)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)行政成本總量逐年增長(zhǎng)，且其增長(zhǎng)速度高于財(cái)政收支、GDP增長(zhǎng)速度及其結(jié)構(gòu)不合理問題，并分析其成因和提出建議，以期完善湖南省政府在建設(shè)“兩型社會(huì)”中之示范作用。

關(guān)鍵詞：湖南省政府；行政成本；成本控制

行政成本是政府在行政管理工作中為完成有效行政行為所消耗人力、物力、財(cái)力的綜合，所做出可用貨幣度量的價(jià)值犧牲。

2013年末，湖南省GDP總額24501. 76億元，人均GDP達(dá)36763元。以“長(zhǎng)株潭”為核心、環(huán)“長(zhǎng)株潭”城市群的發(fā)展，進(jìn)一步提升了湖南省在我國中部的地位。但湖南省政府過快增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)不合理的行政成本正嚴(yán)重制約著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平衡發(fā)展，以下數(shù)據(jù)可充分暴露此問題。

一、湖南省行政成本數(shù)據(jù)分析

圖1中，2000年以來，湖南省行政成本占財(cái)政收支、GDP比例呈波動(dòng)上升趨勢(shì)。03年后行政支出占財(cái)政支出的比重有所下降，基本維持在10%左右，這與我省政府機(jī)構(gòu)改革密切相關(guān)。但07、08年又大幅度反彈，分別達(dá)到了18.91%、17.06%，這從側(cè)面反映我省政府機(jī)構(gòu)改革不徹底。行政成本屬純消耗性支出，其增長(zhǎng)速度應(yīng)小于財(cái)政支出增長(zhǎng)速度，行政成本超過財(cái)政總支出的15%，便應(yīng)進(jìn)行控制。政府消費(fèi)占省內(nèi)最終消費(fèi)的比例也逐年上升，且前者增長(zhǎng)速度大于后者。

圖2中，我省財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)也逐年增長(zhǎng)，且財(cái)政供養(yǎng)人口的年平均工資跨越式增長(zhǎng)，因此行政支出總額隨之攀升。

二、湖南省行政成本問題成因及建議

（一）為政府“瘦身”

湖南省仍存在“大政府”現(xiàn)象：政府和社會(huì)、企業(yè)間的關(guān)系未完全理順，政府職能不明確、機(jī)構(gòu)重疊。如“長(zhǎng)株潭”城市群建設(shè)過程中，殘存大量地方機(jī)構(gòu)，地方保護(hù)主義泛濫。近幾年我省新設(shè)立一些行政協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，有“湖南省長(zhǎng)株潭經(jīng)濟(jì)一體化協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組”和“長(zhǎng)株潭三市黨政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系會(huì)議”等，于是政府機(jī)構(gòu)越發(fā)龐大，行政成本有增不減。

為政府“瘦身”須圍繞“著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、監(jiān)督有力的行政管理體制”，有意識(shí)培育社會(huì)中介組織，擴(kuò)大社會(huì)組織自我管理能力，形成“小政府、大社會(huì)”的格局[1]。在“長(zhǎng)株潭”一體化中，要?jiǎng)?chuàng)新政府合作機(jī)制，推進(jìn)“大部制”改革，在三市相同職能部門間建立“協(xié)調(diào)委員會(huì)”統(tǒng)一負(fù)責(zé)跨地域工作。另需盡快通過自然減員或調(diào)整等方式逐步消化黨政機(jī)關(guān)超編人員，努力實(shí)現(xiàn)行政編制數(shù)、實(shí)有人員數(shù)、財(cái)政供養(yǎng)數(shù)相對(duì)應(yīng)的實(shí)名制管理目標(biāo)，嚴(yán)格執(zhí)行機(jī)構(gòu)編制審批程序和備案制度，嚴(yán)禁上級(jí)業(yè)務(wù)部門干預(yù)下級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制配備。

（二）控制“三公”消費(fèi)

湖南省政府消費(fèi)總額隨省內(nèi)最終消費(fèi)總額增長(zhǎng)而增長(zhǎng)，且前者增長(zhǎng)幅度高于后者增長(zhǎng)幅度，我省政府消費(fèi)總量仍存在偏高之嫌，其中最惹人注目的是“三公”消費(fèi)。2012年省財(cái)政廳公布 “三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算為693萬元，比上年增加63萬元，其中公務(wù)接待費(fèi)210萬元、公務(wù)用車購置及運(yùn)行費(fèi)403萬元、因公出國（境）費(fèi)80萬元；2013年湖南省人民政府 “三公”經(jīng)費(fèi)以省質(zhì)監(jiān)局8989.06萬元的預(yù)算總額居首，因公出國（境）費(fèi)方面以省旅游局173.00萬元的預(yù)算額居首，“三公”預(yù)算總支出達(dá)7755.69萬元。且近年我省政府行政成本表現(xiàn)出隱蔽性和轉(zhuǎn)嫁性，如政府有關(guān)部門長(zhǎng)期借用所管轄單位的車輛，而車輛使用費(fèi)由單位開支；部分黨政機(jī)關(guān)干部出國考察、開會(huì)時(shí)帶上企業(yè)家，一切費(fèi)用由所管轄的企業(yè)報(bào)銷；有些政府部門為彌補(bǔ)部門行政成本支出的缺口，利用職權(quán)亂收費(fèi)罰款，并將所收款項(xiàng)直接用于部門開支。被管轄的企事業(yè)單位通過這些方式承擔(dān)政府部分行政成本后，政府會(huì)對(duì)其在資源配置方面給以更多照顧，使其獲得更多資源，最終國家以更大代價(jià)埋單。

為有效控制“三公消費(fèi)”，建立健全流暢的體制內(nèi)和體制外互補(bǔ)監(jiān)督體系迫在眉睫。提高行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，根據(jù)客觀事實(shí)進(jìn)行監(jiān)察和審計(jì)政府工作，不受本級(jí)政府干擾。強(qiáng)化人大權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督，在省人大中建立專業(yè)的財(cái)政預(yù)算監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)政府上交的財(cái)政預(yù)算嚴(yán)格審查。整合協(xié)調(diào)各界監(jiān)督部門的力量，完善多主體、全過程監(jiān)督體系的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。反腐倡廉以減少政府尋租空間，各級(jí)市縣政府嚴(yán)肅查處利用審批權(quán)、撥款權(quán)、政府采購、土地金融管理等進(jìn)行交易的腐敗案件。

（三）減少預(yù)算漏洞

我省雖于2011年提出“將預(yù)算外資金并入預(yù)算內(nèi)范圍”，但在現(xiàn)行大多數(shù)地區(qū)的財(cái)政分配中，仍把預(yù)算外資金游離預(yù)算管理之外，公務(wù)消費(fèi)中有更多浪費(fèi)的可能。我省某些部門大量存在的“小金庫”現(xiàn)象也隱性加大了政府行政成本和官員腐敗的可能性。我省預(yù)算編制基本上未按《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算調(diào)整所規(guī)定的范圍：“在預(yù)算執(zhí)行中因特殊情況需增加支出或減少收入，使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)數(shù)額增加的部分變更”進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，故各種頻繁的預(yù)算變動(dòng)均由于不屬預(yù)算調(diào)整范圍而無須報(bào)經(jīng)人大批準(zhǔn)，再者我省財(cái)政部門內(nèi)部還沒有完善編制、執(zhí)行和監(jiān)督分離制約的機(jī)制，于是頻繁追加預(yù)算成為可能[2]。

完善預(yù)算制度要將全部政府收入納入預(yù)算管理，預(yù)算外和制度外資金所有權(quán)歸政府、管理權(quán)歸財(cái)政，實(shí)現(xiàn)“正費(fèi)養(yǎng)政”。須按國家關(guān)于“收支兩條線”的規(guī)定，實(shí)行票款分離、罰繳分離，其行政經(jīng)費(fèi)由財(cái)政統(tǒng)一按照預(yù)算撥付。嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整，政府不得隨意對(duì)預(yù)算做出調(diào)整或變更，須做出預(yù)算調(diào)整方案報(bào)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)后方能執(zhí)行。落實(shí)績(jī)效預(yù)算，考核行政成本。我省開展績(jī)效審計(jì)工作可先從專項(xiàng)資金和政府投資項(xiàng)目開始，并借助社會(huì)審計(jì)力量，逐步將績(jī)效審計(jì)延伸到預(yù)算所有領(lǐng)域。

三、結(jié)語

最后，湖南省政府行政成本增長(zhǎng)速度過快和支出結(jié)構(gòu)不合理的問題，需要在借鑒發(fā)達(dá)國家地方政府控制行政成本的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合我省實(shí)際情況有步驟地控制和改善。（作者單位：西南交通大學(xué)公共管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)

[1] 林永煌.行政成本控制路徑選擇——基于系統(tǒng)理論的研究[J].福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，（04）：21-22

[2] 張慧軍.兩型社會(huì)建設(shè)與地方行政成本控制[J].兩型社會(huì)建設(shè)與湖南管理創(chuàng)新論壇，2011，（04）：21-24