麻寶斌，杜 平

（吉林大學(xué)行政學(xué)院，長春130012）

·政治文明與法律發(fā)展·

重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主題、內(nèi)容與方法

麻寶斌，杜 平

（吉林大學(xué)行政學(xué)院，長春130012）

重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，是相關(guān)主體運(yùn)用現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)的分析方法對(duì)重大決策可能會(huì)帶來的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)，并且根據(jù)預(yù)測(cè)結(jié)果對(duì)決策的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整或者制定相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)預(yù)案的活動(dòng)。影響社會(huì)穩(wěn)定的因素有：經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、物價(jià)不穩(wěn)定、失業(yè)、腐敗、收入分配不合理、社會(huì)心態(tài)和社會(huì)人口流動(dòng)等問題。在客觀上，政策的實(shí)施可能會(huì)導(dǎo)致政策對(duì)象的利益受損；在主觀上，政策的實(shí)施可能會(huì)對(duì)政策對(duì)象的感受或生活習(xí)慣造成沖擊。從內(nèi)容上看，重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要求從重大決策的利益相關(guān)者以及社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生點(diǎn)、時(shí)間空間范圍、等級(jí)等幾個(gè)方面進(jìn)行。在方法選擇上，為了更好地提高重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的有效性，應(yīng)當(dāng)根據(jù)政策制定不同階段的特征，靈活地選擇訪談法、專家預(yù)測(cè)法、問卷調(diào)查法、定量分析法、比較案例分析法、實(shí)驗(yàn)研究法等多種評(píng)估方法進(jìn)行組合。

重大決策；社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；評(píng)估主題；評(píng)估內(nèi)容；評(píng)估方法

在理論上，公共政策是政府對(duì)于社會(huì)價(jià)值進(jìn)行的權(quán)威性分配，是政府促進(jìn)社會(huì)公平正義、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要方式。但現(xiàn)實(shí)中，公共政策并不必然產(chǎn)生積極的社會(huì)影響，甚至?xí)?duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生某些“預(yù)料之外”的負(fù)面影響。因此，在公共政策的制定過程中如何有效地預(yù)測(cè)這些可能的消極影響就成為一項(xiàng)無法回避的任務(wù)。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國群體性事件日益增多，其中相當(dāng)一部分是地方政府政策實(shí)施過程中沒有預(yù)先進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估所致。當(dāng)前，伴隨著急劇的社會(huì)轉(zhuǎn)型，中國正進(jìn)入一個(gè)社會(huì)矛盾的多發(fā)期和易發(fā)期。重大決策涉及多個(gè)利益主體，影響范圍大，如果缺乏科學(xué)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就可能引發(fā)影響社會(huì)穩(wěn)定的事件，而這又有可能與現(xiàn)有的一些社會(huì)矛盾形成“累加”效應(yīng)，從而對(duì)社會(huì)穩(wěn)定形成更大的沖擊。在此背景下，近年來黨和國家以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照民主化、科學(xué)化的原則不斷推進(jìn)重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。2010年通過的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》指出：“要把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果作為決策的重要依據(jù)，未經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的，一律不得作出決策。”中共十八大報(bào)告指出：“建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制”。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。”具體來看，健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制需要圍繞“主題—內(nèi)容—方法”的分析框架，厘清評(píng)估的主題，界定評(píng)估的內(nèi)容，選擇恰當(dāng)?shù)脑u(píng)估方法。

一、重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主題

公共政策是政府對(duì)社會(huì)價(jià)值進(jìn)行的權(quán)威性分配，因此其制定與實(shí)施的過程也是對(duì)社會(huì)的總體利益格局進(jìn)行調(diào)整的過程。但是，受多方面因素的影響，公共政策對(duì)于社會(huì)總體利益格局的調(diào)整很難達(dá)到理想中的“帕累托最優(yōu)”。換言之，在此過程中，一些個(gè)人或者群體的利益不可避免地會(huì)受到影響，從而引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。20世紀(jì)70年代以來，為了提高公共政策的質(zhì)量、有效規(guī)避和化解可能引起的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，美國等一些西方國家開始在公共政策制定與實(shí)施過程中的經(jīng)濟(jì)以及技術(shù)上的可行性評(píng)估之外，引入社會(huì)影響評(píng)價(jià)制度（Social Impact Assessment），對(duì)政府決策可能會(huì)引起的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估。在這個(gè)意義上，社會(huì)影響評(píng)價(jià)可以看作“社會(huì)科學(xué)與政策過程的結(jié)合”［1］。自20世紀(jì)末以來，中國開始在一些投資項(xiàng)目中初步應(yīng)用類似的社會(huì)評(píng)價(jià)制度。21世紀(jì)以來，由于社會(huì)轉(zhuǎn)型加劇所引發(fā)的社會(huì)矛盾不斷發(fā)生，為了更好地促進(jìn)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，一些地方政府開始探索實(shí)行重大決策或項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。對(duì)重大決策進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，這不僅僅是促進(jìn)社會(huì)和諧與穩(wěn)定的基礎(chǔ)工作，更是政府決策科學(xué)化、民主化的必然要求。做好重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的首要前提，就是要確定評(píng)估的主題，即明確為什么進(jìn)行評(píng)估的問題。

一般認(rèn)為，重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要是相關(guān)主體運(yùn)用現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)的分析方法對(duì)由于重大決策的制定或者重大項(xiàng)目的立項(xiàng)可能會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定帶來的影響進(jìn)行預(yù)測(cè)，并且根據(jù)所預(yù)測(cè)到的結(jié)果對(duì)決策的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整或者制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)預(yù)案。這就是說，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是對(duì)重大決策可能會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行的評(píng)估，其中的“自變量”是重大決策、“因變量”則是社會(huì)穩(wěn)定可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)。換一個(gè)角度來看，重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估可以看作政府決策評(píng)估與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估兩者的結(jié)合。但需要注意的是，重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與政府決策評(píng)估、一般性的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估都有所不同。同時(shí)，我們必須看到，即使沒有政府政策對(duì)于社會(huì)的干預(yù)，社會(huì)也是不斷發(fā)展變化的，因此做好重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作還必須區(qū)分“社會(huì)變化和社會(huì)影響”、“規(guī)劃與非規(guī)劃活動(dòng)作用下的社會(huì)影響”［2］之間的區(qū)別。厘清上述概念之間的區(qū)別與聯(lián)系，能夠使我們更進(jìn)一步厘清重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的核心主題。

按照著名學(xué)者帕森斯的社會(huì)行動(dòng)理論，社會(huì)穩(wěn)定是指社會(huì)系統(tǒng)中不同子系統(tǒng)之間一種相互協(xié)調(diào)的狀態(tài)。廣義的社會(huì)是由政治、經(jīng)濟(jì)、文化等不同子系統(tǒng)組成的，從這個(gè)意義上看，影響社會(huì)穩(wěn)定的因素可能有多種，并且分布在多個(gè)領(lǐng)域。綜合來看，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，這些因素大致主要包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡、物價(jià)的不穩(wěn)定、失業(yè)問題、腐敗問題、收入分配的不合理、社會(huì)心態(tài)問題以及社會(huì)流動(dòng)等若干方面。換一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)識(shí)，這些影響社會(huì)穩(wěn)定的因素既有主觀方面的，如社會(huì)心態(tài)等，又有客觀方面的，如收入差距、物價(jià)波動(dòng)等。

同樣，“重大決策事項(xiàng)中可能引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的元素可能是多元的，既包括某一技術(shù)、某一政策本身在科學(xué)性上的不確定性，亦有可能因?yàn)槔嫦嚓P(guān)人對(duì)相關(guān)政策不知情、不了解等引發(fā)，亦有可能基于對(duì)政府監(jiān)管的不信任而產(chǎn)生”［3］。綜合來看，重大決策引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定問題的原因可以分為兩個(gè)方面：在客觀上，政策的實(shí)施可能會(huì)導(dǎo)致政策對(duì)象的利益受損；在主觀上，政策的實(shí)施可能會(huì)對(duì)政策對(duì)象的感受或者生活習(xí)慣造成沖擊。從客觀方面來看，盡管公共性是公共政策制定與實(shí)施的根本原則，但是在這一過程中，由于多方面的原因，仍然會(huì)不可避免地出現(xiàn)一部分社會(huì)群體或者個(gè)人的利益受損的情況，有可能演化成影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就是對(duì)重大決策的制定與實(shí)施所引起的相關(guān)利益主體的利益得失情況進(jìn)行分析。因此，在分析過程中，要對(duì)利益相關(guān)者相關(guān)的利益得失進(jìn)行縱向以及橫向的比較。從主觀方面來看，重大決策的制定與實(shí)施可能會(huì)導(dǎo)致政策對(duì)象生活習(xí)慣的變化，而政策對(duì)象卻有可能很難適應(yīng)這種新的變化，從而對(duì)政策提出抗議，進(jìn)而形成對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的影響，因此要對(duì)相關(guān)利益主體的心態(tài)變化進(jìn)行全面和系統(tǒng)的把握。

公共政策是一個(gè)連續(xù)的過程，包括議程設(shè)置、政策方案制定以及政策實(shí)施等多個(gè)環(huán)節(jié)。從政策過程的角度看，重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不能僅僅從其中的某一個(gè)環(huán)節(jié)入手，而是要立足于多個(gè)環(huán)節(jié)。只有這樣才能盡早發(fā)現(xiàn)問題，避免可能出現(xiàn)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。從目前我國一些政策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)踐來看，“一般都是重大政策和建設(shè)項(xiàng)目的決策在前，然后再進(jìn)行相關(guān)政策和建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，極少是先進(jìn)行相關(guān)政策和建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，然后再進(jìn)行決策。也就是說，一般都是把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估當(dāng)作決策以后補(bǔ)充進(jìn)行的一個(gè)程序‘走一走’，甚至也可能是‘認(rèn)認(rèn)真真’地‘走程序’，而極少把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估當(dāng)作相關(guān)政策和建設(shè)項(xiàng)目決策前的‘依據(jù)’”［4］116。所以，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要貫徹到重大決策制定的全過程，在議程設(shè)置、方案制定以及方案實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)都要采取科學(xué)的分析方法，聽取利益相關(guān)者的意見和要求，并且將這些意見和要求反映到?jīng)Q策的內(nèi)容中。

二、重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主要內(nèi)容

重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是與經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等方面的評(píng)估相對(duì)應(yīng)的，它的內(nèi)容較為豐富，體現(xiàn)在多個(gè)方面。目前，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從合理性、合法性、可行性以及可控性等幾個(gè)維度對(duì)重大決策的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。①比較有代表性的成果有汪大海、張玉磊：《重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的運(yùn)行框架與政策建議》，載《中國行政管理》2012年第12期；楊雄、劉程：《加強(qiáng)重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估刻不容緩》，載《探索與爭鳴》2010年第10期。為了更好地展現(xiàn)重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主題，本文將對(duì)合理性、合法性、可行性以及可控性等社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的若干維度進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化，圍繞“風(fēng)險(xiǎn)可能因哪些人的具體利益受損而發(fā)生”、“風(fēng)險(xiǎn)可能在什么時(shí)空范圍內(nèi)發(fā)生”以及“風(fēng)險(xiǎn)的可能等級(jí)”等問題，從重大決策的利益相關(guān)者認(rèn)定、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生點(diǎn)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)空范圍、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的級(jí)別以及政策建議等幾個(gè)方面對(duì)相關(guān)內(nèi)容展開分析。

第一，確定重大決策的利益相關(guān)者。重大決策的利益相關(guān)者是指可能會(huì)受到?jīng)Q策直接或間接影響的組織或個(gè)人。由于重大決策往往是對(duì)社會(huì)整體利益進(jìn)行調(diào)整，一般都會(huì)涉及多個(gè)利益主體，與多個(gè)組織或個(gè)人相聯(lián)系。重大決策是對(duì)社會(huì)總體利益格局的調(diào)整，在其制定與執(zhí)行的過程中忽略一些利益相關(guān)者就容易引起社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。因此，重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是確定與決策相關(guān)的利益主體。利益相關(guān)者這一概念最早出現(xiàn)在企業(yè)管理領(lǐng)域，在企業(yè)治理的研究中得到了廣泛的應(yīng)用，并且形成了一些利益相關(guān)者的測(cè)量方法。比較有代表性的觀點(diǎn)有，弗雷曼（Freeman）等提出的多維細(xì)分法，羅納德·米歇爾（Ronald K．Mitchell）提出的分類法。后來一些西方學(xué)者開始將利益相關(guān)者引入政策評(píng)估領(lǐng)域。自此以后，利益相關(guān)者分析模式開始在政策評(píng)估、危機(jī)管理以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等領(lǐng)域廣為應(yīng)用。“從利益相關(guān)者角度出發(fā)評(píng)價(jià)政策的影響和合理性，傾聽被政策影響和可以影響政策的社會(huì)成員的不同意見，通過權(quán)衡多方利益，提出各方都滿意的政策，最大限度地回應(yīng)公民訴求，使得政策制定更加科學(xué)、民主，順應(yīng)了行政民主的政府管理新趨勢(shì)?！保?］有國內(nèi)學(xué)者在借鑒“多維細(xì)分法”以及“米歇爾評(píng)分法”的基礎(chǔ)上，采用實(shí)證研究的方法，按照主動(dòng)性、重要性和緊急性等三個(gè)維度，將企業(yè)的利益相關(guān)者分為核心利益相關(guān)者、蟄伏利益相關(guān)者和邊緣利益相關(guān)者等三大類［6］。在重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的過程中，可以借鑒企業(yè)治理或危機(jī)管理領(lǐng)域利益相關(guān)者的分析方法，從多個(gè)維度確定與重大決策內(nèi)容有直接或間接聯(lián)系的利益相關(guān)者，明確這些利益相關(guān)者的具體類型。

第二，評(píng)估社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的可能誘發(fā)原因。從近幾年所發(fā)生的影響社會(huì)穩(wěn)定的典型群體性事件來看，其誘發(fā)因素之一就是忽視了部分利益相關(guān)者的利益訴求。重大決策所引起的一些利益沖突極有可能成為群體性事件等社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生領(lǐng)域。因此，預(yù)測(cè)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的可能發(fā)生領(lǐng)域也是重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的一項(xiàng)重要內(nèi)容?！耙话銇碚f，不同的利益相關(guān)者具有不同的利益要求”，“對(duì)于任何一類利益相關(guān)者而言，有些利益要求應(yīng)該更為他們所看重，而有些利益要求則不然”［7］。為了更好地預(yù)測(cè)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生點(diǎn)，美國學(xué)者伯基主張從人口影響、社區(qū)制度、變遷中的社區(qū)、個(gè)人和家庭影響以及社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施需求等五個(gè)方面的28個(gè)變量對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估［8］。國內(nèi)有學(xué)者提出要從人口和遷移、勞動(dòng)與就業(yè)、生活設(shè)施與社會(huì)服務(wù)、文化遺產(chǎn)、居民心理與社會(huì)適應(yīng)性等五個(gè)方面對(duì)社會(huì)影響進(jìn)行評(píng)估［9］。事實(shí)上，這只是一個(gè)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的整體性框架，但是由于重大決策涉及的領(lǐng)域多種多樣，這也就決定了不同決策的利益相關(guān)者會(huì)存在差異。例如，關(guān)于收入分配的重大決策和關(guān)于農(nóng)村改革的重大決策相比，兩者不僅分別屬于不同領(lǐng)域的政策，而且兩者的利益相關(guān)者也存在一定的區(qū)別。從這個(gè)角度來看，預(yù)測(cè)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的可能發(fā)生領(lǐng)域必須立足于重大決策的實(shí)際內(nèi)容，深入了解決策利益相關(guān)者的職業(yè)、民族、學(xué)歷、性別、年齡、收入水平、文化傳統(tǒng)、社會(huì)保障、居住環(huán)境以及生活習(xí)慣等方面的內(nèi)容，并且對(duì)決策制定以及實(shí)施前后上述職業(yè)、社會(huì)保障、收入水平、居住環(huán)境以及生活習(xí)慣等內(nèi)容變化的情況進(jìn)行縱向以及橫向的系統(tǒng)比較，詳細(xì)分析不同利益相關(guān)者在這些方面的變化情況。“沒有最好的公共政策，只有可以接受的公共政策，或者說最多的利益相關(guān)群體可接受的政策才是好政策”［4］115。這表明社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素“不僅是純粹‘客觀性’的存在，更是平等、公平、民主等主觀價(jià)值通過塑造民眾風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度與行為進(jìn)而形成的一種風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)建構(gòu)”［10］。質(zhì)言之，社會(huì)公眾的心態(tài)等主觀因素也是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的重要原因。同時(shí)，還有必要對(duì)利益相關(guān)者的心態(tài)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)可能的發(fā)生原因。

第三，評(píng)估社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)空范圍。任何影響社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)都是在特定的時(shí)空范圍內(nèi)發(fā)生的，因此重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)間跨度和空間范圍進(jìn)行分析。從性質(zhì)上看，重大決策面向的往往是長期性的問題。從重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)間跨度來看，因重大決策所引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)可能在短期內(nèi)出現(xiàn)，也可能在較長的一段時(shí)間以后出現(xiàn)，同樣還可能在下一代或下幾代人中間出現(xiàn)。因此，重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不能無視這種可能性的存在，在評(píng)估的過程中要做到盡可能長期風(fēng)險(xiǎn)與短期風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的兼顧，做到代內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與代際之間風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的平衡。在空間維度上，重大決策的內(nèi)容經(jīng)常會(huì)表現(xiàn)為對(duì)一些全局性問題的規(guī)定。這也決定了重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)可能具有區(qū)域性的特征，具體表現(xiàn)為宏觀、中觀或微觀等不同層面上的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。也就是說，重大決策所引起的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)可能是小范圍的，也可能是較大范圍的。據(jù)此，對(duì)重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)可能發(fā)生的范圍進(jìn)行分析，預(yù)測(cè)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)發(fā)生在宏觀、中觀或者微觀中的哪個(gè)層面上。

第四，評(píng)估社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的級(jí)別。“為了評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的大小，一般都要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行分級(jí)。風(fēng)險(xiǎn)程度包括風(fēng)險(xiǎn)損失的大小和發(fā)生可能性兩個(gè)方面”［11］。同理，確定社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的等級(jí)是重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重要內(nèi)容。但是，目前，由于制度化不足、理論研究不充分等原因，我國尚沒有統(tǒng)一的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。已有的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)主要體現(xiàn)在一些相關(guān)的文件中，并且存在風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分不一致的情況。例如，《四川省社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)分為無風(fēng)險(xiǎn)、有較小風(fēng)險(xiǎn)、有較大風(fēng)險(xiǎn)和有重大風(fēng)險(xiǎn)等四級(jí)?！秶彝话l(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》依據(jù)突發(fā)公共事件可能造成的危機(jī)程度、緊急程度和發(fā)展態(tài)勢(shì)將預(yù)警級(jí)別分為四級(jí)：Ⅰ級(jí)（特別嚴(yán)重）、Ⅱ級(jí)（嚴(yán)重）、Ⅲ級(jí)（較重）和Ⅳ級(jí)（一般），依次用紅色、橙色、黃色和藍(lán)色表示。而《國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》則將重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的等級(jí)劃分為三個(gè)等級(jí)：高風(fēng)險(xiǎn)，大部分群眾對(duì)項(xiàng)目有意見、反應(yīng)特別強(qiáng)烈，可能引發(fā)大規(guī)模群體性事件；中風(fēng)險(xiǎn)，部分群眾對(duì)項(xiàng)目有意見、反映強(qiáng)烈，可能引發(fā)矛盾沖突；低風(fēng)險(xiǎn)，多數(shù)群眾理解支持但少部分人對(duì)項(xiàng)目有意見，通過有效工作可防范和化解矛盾。綜合上述幾種不同的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為，可以根據(jù)重大決策利益相關(guān)者數(shù)量的多少、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生點(diǎn)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)間跨度、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的空間范圍以及社會(huì)的支持程度等內(nèi)容對(duì)其等級(jí)進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估，在此基礎(chǔ)上，可以把重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分為四個(gè)等級(jí)：無風(fēng)險(xiǎn)、低風(fēng)險(xiǎn)、中風(fēng)險(xiǎn)和高風(fēng)險(xiǎn)。

第五，提出相關(guān)政策建議。重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的最終目的是對(duì)政策是否具有可行性提出科學(xué)的建議。因此，重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的最后一項(xiàng)內(nèi)容就是，基于對(duì)可能的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行評(píng)估的結(jié)果，向決策部門提出相應(yīng)的政策修改建議或者預(yù)先制定相應(yīng)的預(yù)防措施。具體而言，就是對(duì)那些可能會(huì)存在重大社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)隱患的決策，相關(guān)評(píng)估主體應(yīng)當(dāng)向決策部門提出修改政策內(nèi)容、暫緩或者取消政策制定的建議。對(duì)于那些可能會(huì)引發(fā)較小等級(jí)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的重大決策，相關(guān)評(píng)估主體應(yīng)當(dāng)向決策部門提出相應(yīng)的預(yù)防措施，采取積極主動(dòng)的方法向因政策制定與實(shí)施使自身利益受到損害的那部分群體做好宣傳，進(jìn)一步增強(qiáng)這部分群體對(duì)政策的接受和認(rèn)可程度。

三、重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的方法

概括來看，重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的方法主要有六種：問卷調(diào)查法、訪談法、專家預(yù)測(cè)法、定量分析法、比較案例分析法和實(shí)驗(yàn)研究法。從評(píng)估主體來看，重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估可以有決策部門論證、專家咨詢、利益相關(guān)者參與、獨(dú)立專業(yè)機(jī)構(gòu)測(cè)評(píng)等多種評(píng)估主體。

一是訪談法。該方法主要是指在重大決策制定以及實(shí)施過程中，由專業(yè)的訪談人員對(duì)于所有的利益相關(guān)者進(jìn)行開放式、半結(jié)構(gòu)化或者結(jié)構(gòu)化的訪談，深入了解他們對(duì)于重大決策的意見和建議。從利益相關(guān)者的態(tài)度中了解其對(duì)決策的支持程度。在對(duì)所收集到的信息進(jìn)行系統(tǒng)加工的基礎(chǔ)上，預(yù)測(cè)可能會(huì)因重大決策出現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。總體來看，該方法在重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的適用范圍較廣，可以在決策的制定以及實(shí)施等階段采用。但是，其存在一個(gè)突出問題，受訪者可能會(huì)由于顧慮而不愿意透露真實(shí)看法。

二是專家預(yù)測(cè)法。該方法主要是指在重大決策制定以及實(shí)施過程中，根據(jù)決策內(nèi)容的不同而選擇相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者，由其運(yùn)用自身的專業(yè)知識(shí)，通過系統(tǒng)的指標(biāo)體系對(duì)重大決策可能會(huì)帶來的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。該方法在重大決策的制定以及實(shí)施等環(huán)節(jié)都可以運(yùn)用。但是，專家對(duì)于信息掌握得不全面有可能會(huì)影響預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。

三是問卷調(diào)查方法。重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估“最簡單的方法就是對(duì)公眾的態(tài)度進(jìn)行調(diào)查”［12］。該方法主要是指在重大決策制定以及實(shí)施過程中，通過問卷的形式對(duì)于決策的利益相關(guān)者進(jìn)行全面的調(diào)查，在此基礎(chǔ)上，對(duì)有關(guān)信息進(jìn)行全面的分析。在獲取信息的真實(shí)性上，該方法具有訪談法所無法比擬的優(yōu)勢(shì)。該方法不僅可以運(yùn)用到?jīng)Q策的制定階段，也可以在決策的實(shí)施階段進(jìn)行應(yīng)用。

四是定量分析法。該方法主要是指在重大決策制定以及實(shí)施過程中，使用可以采集到的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)對(duì)相關(guān)利益主體的利益得失情況進(jìn)行分析，并且計(jì)算出社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生點(diǎn)、發(fā)生的概率以及風(fēng)險(xiǎn)的等級(jí)。從實(shí)踐來看，該方法往往會(huì)受到數(shù)據(jù)收集方面的局限，而不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

五是比較案例分析法，即選擇以往類似的案例與重大決策進(jìn)行比較，從中發(fā)現(xiàn)重大決策可能帶來的社會(huì)影響。選擇恰當(dāng)?shù)陌咐统蔀楸容^案例分析法的關(guān)鍵，因此在案例的選擇上，既要考慮到已有案例與決策所涉及領(lǐng)域的相似性，又要考慮到已有案例的利益相關(guān)者與決策可能涉及的利益相關(guān)者的一致性［13］。

六是實(shí)驗(yàn)研究方法。實(shí)驗(yàn)研究法的主要目的就是在重大決策制定以及實(shí)施的過程中，通過模擬現(xiàn)實(shí)的方法，引入政策這一自變量對(duì)隨機(jī)選擇的利益相關(guān)者進(jìn)行刺激，搭建起不同利益相關(guān)者之間利益博弈的平臺(tái)。通過有無對(duì)比以及控制組與實(shí)驗(yàn)組之間的比較來發(fā)現(xiàn)不同利益相關(guān)者之間在利益或價(jià)值觀等方面的沖突，以此為基礎(chǔ)，對(duì)決策可能產(chǎn)生的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。按照實(shí)驗(yàn)地點(diǎn)的不同，實(shí)驗(yàn)研究法一般可分為自然實(shí)驗(yàn)法和實(shí)驗(yàn)室實(shí)驗(yàn)法。其中，自然實(shí)驗(yàn)法類似于我國政策領(lǐng)域的“政策試點(diǎn)”。對(duì)于一些覆蓋面廣、內(nèi)容復(fù)雜、涉及廣大群眾切身利益的重大決策，為了有效進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)，可以在正式實(shí)施前先選擇一些具有代表性的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。在試點(diǎn)的過程中，通過分析相關(guān)利益主體的情況來發(fā)現(xiàn)容易導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)源，進(jìn)而“由點(diǎn)及面”，對(duì)整個(gè)決策的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)。我國的很多重大改革都是通過試點(diǎn)的方式來逐步實(shí)施的。該方法存在的一個(gè)問題是試點(diǎn)地區(qū)的具體情況可能與其他地區(qū)存在差異。與自然實(shí)驗(yàn)法相對(duì)應(yīng)，實(shí)驗(yàn)室實(shí)驗(yàn)法并不是在實(shí)地進(jìn)行的，而是一種“虛擬”的真實(shí)。近年來，該方法在一些發(fā)達(dá)國家的應(yīng)急管理中得到廣泛應(yīng)用，并且取得一些積極的效果。實(shí)驗(yàn)室研究法對(duì)于重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估具有重要的應(yīng)用價(jià)值。例如，在政策方案選擇或者確定后，可以通過實(shí)驗(yàn)室的方法，在虛擬的情境中考察重大決策的不同利益相關(guān)者對(duì)于政策內(nèi)容的反應(yīng)，發(fā)現(xiàn)其中可能會(huì)引起社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的利益沖突，以此為基礎(chǔ)，對(duì)于相關(guān)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。

重大決策可能誘發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的原因既有客觀方面的，又有主觀方面的，對(duì)于其進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估需要采取多種方法。同時(shí)，公共政策是一個(gè)連續(xù)的過程，包括多個(gè)階段，并且不同階段具有不同的特征。因此，對(duì)于重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估要注意根據(jù)決策過程的不同階段采取有區(qū)別的評(píng)估方法（見下表）。

表 重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的方法選擇

結(jié) 語

以相關(guān)理論為基礎(chǔ)，采用現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)的分析方法對(duì)重大決策可能會(huì)引發(fā)的各種社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)以及綜合研判，并且根據(jù)分析結(jié)果制定相應(yīng)的化解處置預(yù)案，是重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的最終訴求。重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估具有重要的意義，為了更好地推動(dòng)評(píng)估工作的開展，本文對(duì)重大決策社會(huì)穩(wěn)定評(píng)估的主題、主要內(nèi)容以及主要方法進(jìn)行了較為詳細(xì)的介紹，并且立足于既有研究成果提出了一個(gè)由“主體—內(nèi)容—方法”等組成的重大決策社會(huì)穩(wěn)定評(píng)估分析框架。但必須承認(rèn)，重大決策社會(huì)穩(wěn)定評(píng)估是一項(xiàng)系統(tǒng)的工作，包含多項(xiàng)內(nèi)容，遠(yuǎn)非一篇論文所能涵蓋。在后續(xù)研究中，還需要以“主體—內(nèi)容—方法”分析框架為基礎(chǔ)，采用多種方法對(duì)重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估進(jìn)行系統(tǒng)的實(shí)證研究。

［1］FREUDENBURG W R．Social Impact Assessment［J］．Annual Review of Sociology，1986，（12）：451．

［2］劉佳燕．社會(huì)影響評(píng)價(jià)在我國的發(fā)展現(xiàn)狀及展望［J］．國外城市規(guī)劃，2006，（4）：79．

［3］許傳璽，成協(xié)中．重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的制度反思與理論建構(gòu)［J］．北京社會(huì)科學(xué)，2013，（3）：87－88．

［4］童星．公共政策的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估［J］．學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2010，（9）．

［5］李瑛，等．政策評(píng)估的利益相關(guān)者模式及其應(yīng)用研究［J］．科研管理，2006，（2）：52．

［6］陳宏輝，賈生華．企業(yè)利益相關(guān)者三維分類的實(shí)證分析［J］．經(jīng)濟(jì)研究，2004，（4）：89．

［7］陳宏輝．企業(yè)利益相關(guān)者的利益要求：理論與實(shí)證研究［M］．北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2004：161．

［8］［美］伯基．社會(huì)影響評(píng)價(jià)的概念、過程和方法［M］．楊云楓，譯．北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2011：32．

［9］李強(qiáng)，等．探索適合中國國情的社會(huì)影響評(píng)價(jià)指標(biāo)體系［J］．河北學(xué)刊，2010，（1）：109．

［10］胡象明，譚爽．重大工程項(xiàng)目安全危機(jī)中的民眾心理契約及政府管理對(duì)策研究［J］．武漢大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2012，（2）：28．

［11］胡建一，等．公共項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析與評(píng)估概論［M］．上海：上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2011：81．

［12］CRAMER JC，DIETZ T，JOHNSTON R A．Social Impact Assessment of Regional Plans：A Review of Methods and Issues and a Recommended Process［J］．Policy Sciences，1980，（1）：73．

［13］ASSELIN J，PARKINS JR．Comparative Case Study of Social Assessment：Possibilities and Limitations for Anticipating Social Change in the Far North［J］．Social Indicators Research，2009，（3）：486．

The Subject，Content and M ethod of M ajor Policy Decision＇s Social Stability Risk Assessment

MA Bao-bin，DU Ping
（School of Administration，Jilin University，Changchun 130012，China）

The aim ofmajor policy decision＇s social stability risk assessment is to project the possible social stability ofmajor policy decision by themethod of social science，and then propose suggestion of adjusting the content of decision or contingency plan．The contents ofmajor policy decision＇s social stability risk assessment include finding the stakeholder，the reason，the scope of space and time，and the grade of risk．To improve the validity，we should choose differentmethods according to the stage ofmajor policy decision．

major policy decision；social stability risk assessment；assessent subject；assessent content；assessentmethod

D630

A

1009－1971（2014）01－0035－06

［責(zé)任編輯：張蓮英］

2013－11－09

國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“當(dāng)代中國‘單位制度’的形成及變遷研究”（11＆ZD147）；國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“社會(huì)管理體制改革創(chuàng)新的模式選擇與推進(jìn)路徑研究”（10A2D002）

麻寶斌（1973—），男，吉林敦化人，教授，博士生導(dǎo)師，河北師范大學(xué)兼職教授，從事社會(huì)正義與政府治理研究；杜平（1980—），男，山東濱州人，博士研究生，從事社會(huì)正義與政府治理研究。