劉純凈

（上海建科工程咨詢有限公司， 上海 200052）

近幾年，國內(nèi)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí)有發(fā)生，部分影響范圍非常廣。為了從源頭上避免和減少工程建設(shè)產(chǎn)生的社會矛盾，防范、減少和控制社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)預(yù)警可能影響社會穩(wěn)定的情況，中共上海市委辦公廳、上海市人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析和評估機(jī)制的意見(試行)的通知》(滬委辦發(fā)[2009]16 號)和《上海市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析和評估試點(diǎn)辦法的通知》(滬委辦發(fā)[2009]35 號)，將工程建設(shè)可能引發(fā)的社會穩(wěn)定問題作為政府工作頭等大事來抓。筆者以上海動(dòng)物園綜合客運(yùn)樞紐及配套項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估為例，對上海動(dòng)物園綜合客運(yùn)樞紐及配套項(xiàng)目建設(shè)的相關(guān)利益者、主要社會風(fēng)險(xiǎn)因素、風(fēng)險(xiǎn)評估與等級評判以及社會穩(wěn)定預(yù)控措施進(jìn)行了研究。

1 項(xiàng)目概況

上海動(dòng)物園綜合客運(yùn)交通樞紐及配套項(xiàng)目(以下簡稱本項(xiàng)目)建設(shè)目標(biāo)是建成包括一個(gè) 4 條線路的公交樞紐車站和動(dòng)物園游客私家車停車場等相關(guān)配套設(shè)施?？傉嫉孛娣e為 11 097 m2，總建筑面積 26 649 m2，其中地上建筑面積 10 121 m2、地下建筑面積 16 528 m2。地上建筑主要包括公交樞紐、地鐵出入口及風(fēng)井、相關(guān)管理及配套服務(wù)用房；地下建筑主要包括公交換乘大廳、樞紐配套服務(wù)設(shè)施、小汽車停車庫、設(shè)備與管理用房。本項(xiàng)目將結(jié)合軌道交通 10 號線、16 號線動(dòng)物園站形成綜合交通換乘樞紐。

2 項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查

2.1 相關(guān)利益者調(diào)查

在對本項(xiàng)目基地周邊環(huán)境的實(shí)地踏勘，以及街道組織召開征詢意見會的基礎(chǔ)上，確定本項(xiàng)目的相關(guān)利益者群體主要為周邊居民、花鳥市場的營業(yè)者和別墅的所有者和使用者。

圖1 項(xiàng)目周邊環(huán)境示意圖

(1)周邊居民：本項(xiàng)目南側(cè)紅線距離嘉利豪園第一排住宅樓僅為 9 m，嘉利豪園第一排住宅樓的居民在項(xiàng)目施工期間將可能受到噪音、振動(dòng)、揚(yáng)塵等環(huán)境問題，以及基坑開挖導(dǎo)致土體變性引起房屋不均勻沉降的影響。

(2)花鳥市場的營業(yè)者：本項(xiàng)目西側(cè)紅線緊貼花鳥市場的商業(yè)用房，地下室輪廓線與花鳥市場的距離為 7.2 m，花鳥市場的營業(yè)者在施工期間將可能受到噪音、振動(dòng)、揚(yáng)塵等環(huán)境問題，以及基坑開挖導(dǎo)致土體變性引起房屋不均勻沉降的影響。考慮到花鳥市場的地面及房屋在 10 號線建設(shè)過程中已出現(xiàn)裂縫，因此房屋安全存在一定的隱患。

(3)別墅的所有者和使用者：本項(xiàng)目西側(cè)紅線距離 1 棟老別墅的距離約為 25 m，該別墅屬于歷史保護(hù)建筑，年數(shù)已久。目前其產(chǎn)權(quán)為部隊(duì)所有，并出租給 4 戶人家使用，地鐵10 號線的建設(shè)已引起別墅一定程度的傾斜與開裂，本項(xiàng)目建設(shè)造成房屋使用者的安全隱患。

2.2 相關(guān)利益者訴求

通過街道組織召開的相關(guān)利益者意見征詢會，總結(jié)出本項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)利益者的主要訴求包括如下幾方面。

(1)嚴(yán)格按照項(xiàng)目前期的合法性要求，做好項(xiàng)目規(guī)劃和環(huán)評公示，并從環(huán)境角度分析該項(xiàng)目布局的合理性和與環(huán)境的相容性。對于受運(yùn)營期環(huán)境影響的居民應(yīng)做好解釋工作，并給予一定的補(bǔ)償。

(2)加強(qiáng)施工期的環(huán)境管理，減少施工帶來的環(huán)境影響。文明施工，減少施工期噪聲和揚(yáng)塵，并考慮周邊房屋結(jié)構(gòu)是否受施工期振動(dòng)影響，合理安排施工時(shí)間，盡量不要夜間施工，影響居民休息。如需夜間施工，應(yīng)嚴(yán)格按照程序辦理夜間施工許可證。嚴(yán)格進(jìn)行文明施工，采取相應(yīng)的降噪減塵措施，減緩影響范圍及程度，并盡量縮短施工期。臨時(shí)設(shè)施的搭建應(yīng)盡量遠(yuǎn)離居住區(qū)，選擇靠近虹橋路方向。

(3)受影響較為嚴(yán)重的住戶要求在開工前進(jìn)行房屋的檢測，在施工結(jié)束后，再次對房屋質(zhì)量進(jìn)行檢測且出具報(bào)告，多設(shè)沉降觀測點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)采取措施。

(4)要合理進(jìn)行施工期的交通組織，保證居民的出行方便，確保居民出行安全。

(5)加快本項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)度，不僅有利于周邊居民、動(dòng)物園游客的交通出行與周圍經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也有利于社區(qū)服務(wù)中心項(xiàng)目的快速推進(jìn)。

(6)合理設(shè)計(jì)，減少建筑物因玻璃幕墻反光形成的光污染對周邊居民的影響。

(7)建議由建設(shè)單位、施工單位、設(shè)計(jì)單位、街道辦成立專門的領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立 24 h 值守?zé)峋€，并設(shè)置專門的聯(lián)絡(luò)員，加強(qiáng)各單位之間的聯(lián)系和溝通，以便街道辦和居委會做好周邊居民的宣傳和溝通、解釋工作。

3 主要風(fēng)險(xiǎn)因素識別與分析

3.1 主要風(fēng)險(xiǎn)因素識別

通過多次的現(xiàn)場踏勘，對項(xiàng)目基地周邊情況和歷史矛盾的排摸調(diào)查，聽取相關(guān)街道和專家意見，結(jié)合國家發(fā)展和改革委員會《關(guān)于征求對固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析篇章和評估報(bào)告編制大綱(征求意見稿)意見的通知》(發(fā)改辦投資[2012]2873 號)(以下簡稱《大綱》)中的“風(fēng)險(xiǎn)因素清單表”，梳理識別出 5 個(gè)主要風(fēng)險(xiǎn)因素：(1)項(xiàng)目前期公眾參與不充分引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)；(2)施工過程中產(chǎn)生的噪音、振動(dòng)、揚(yáng)塵等環(huán)境影響引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)；(3)施工過程中基坑開挖造成周邊土體變形導(dǎo)致鄰近建筑物傾斜、開裂引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)；(4)施工過程中交通組織不當(dāng)造成交通不通暢，影響周邊居民生活引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)；(5)運(yùn)營期車輛運(yùn)行產(chǎn)生的噪音和廢氣等環(huán)境影響引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 主要風(fēng)險(xiǎn)因素分析

3.2.1 項(xiàng)目前期公眾參與不充分引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)

本項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案雖然已經(jīng)進(jìn)行了網(wǎng)上公示，但是通過現(xiàn)場走訪和了解，本項(xiàng)目基地周邊的相關(guān)利益方(嘉利豪園的居民、花鳥市場的營業(yè)者等)對本項(xiàng)目建設(shè)的相關(guān)信息的了解并不多。考慮到本項(xiàng)目建設(shè)在環(huán)境方面、基坑開挖方面均有可能對項(xiàng)目基地南面嘉利豪園的居民形成一定的影響，故項(xiàng)目前期更需加強(qiáng)與相關(guān)利益者的溝通與協(xié)調(diào)，完善項(xiàng)目前期環(huán)境影響的方案公示，有效地聽取周邊居民的反饋意見，以免矛盾升級，最終導(dǎo)致社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)事件。

3.2.2 施工過程中產(chǎn)生的噪音、振動(dòng)、揚(yáng)塵等環(huán)境影響引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)

施工期間的環(huán)境影響主要包括大氣污染、噪聲污染、振動(dòng)影響、水體污染、固體廢棄物污染、光污染等，其中，本項(xiàng)目施工期的噪聲、振動(dòng)和揚(yáng)塵影響最容易產(chǎn)生社會矛盾和社會風(fēng)險(xiǎn)。

施工噪聲主要包括建筑施工、運(yùn)輸土石方及其他建筑材料的載重汽車行駛所產(chǎn)生的噪聲及各種施工機(jī)械工作時(shí)所產(chǎn)生的噪聲。各種施工機(jī)械產(chǎn)生的噪聲級可達(dá) 75 dB～96 dB，在施工期間對環(huán)境可造成較大的影響，可能影響周圍居民的正常生活以及周邊商業(yè)設(shè)施的正常營業(yè)。

揚(yáng)塵主要來自兩方面。其一，在運(yùn)輸材料過程中，由于公路凹凸不平或裝運(yùn)過飽滿等原因造成的拋灑，以及車輛身后真空吸力所造成的道路揚(yáng)塵；其二，在施工工地卸載、堆放材料及施工過程中，由于地面干燥松散由風(fēng)吹所引起的揚(yáng)塵。揚(yáng)塵不僅會嚴(yán)重影響周邊人群的環(huán)境衛(wèi)生，還能大大增加大氣浮塵含量，影響周邊人群的身體健康。

3.2.3 施工過程中基坑開挖造成周邊土體變形導(dǎo)致鄰近建筑物傾斜、開裂引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)

本工程為地下 2 層，基坑開挖深度約 10.6 m，地下室輪廓線至花鳥市場最近的距離約為 7 m，小于 1 倍的基坑深度；地下室輪廓線至嘉利豪園最近的距離約為 20 m，約為 2 倍的基坑深度。基坑開挖可能引起周邊土體的變形與位移，若變形過大可能導(dǎo)致周邊建筑物的不均勻沉降乃至房屋結(jié)構(gòu)的傾斜、開裂等從而導(dǎo)致重大的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。因此，圍護(hù)結(jié)構(gòu)施工的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，如圍護(hù)結(jié)構(gòu)強(qiáng)度不足或搭接不嚴(yán)密在開挖時(shí)出現(xiàn)的滲漏，可能導(dǎo)致基坑圍護(hù)大變形等，基坑支撐失穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)等都是本項(xiàng)目建設(shè)過程中重要的風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)。

3.2.4 施工過程中交通組織不當(dāng)造成交通不通暢影響周邊居民生活引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目施工過程中可能對周邊的道路交通產(chǎn)生多方面的影響，比如施工的打樁、基坑開挖，若防護(hù)措施不到位，施工開挖前沒有降水等，可能會因地面沉降對周邊路面交通造成不良的影響；工程施工臨時(shí)對周邊道路的占用，渣土外運(yùn)以及建筑材料運(yùn)輸可能對周邊的的城市道路形成影響，特別是上下班高峰時(shí)期，導(dǎo)致周邊交通擁堵。根據(jù)對現(xiàn)狀虹橋路未施工段的車量統(tǒng)計(jì)，晝間 870 輛/h，夜間 290 輛/h，大車比24%，車流量較大，虹井路至虹橋路右轉(zhuǎn)車輛較多，在平日的上下班高峰里，交通已較為擁堵。本項(xiàng)目的施工將加重周邊道路交通的負(fù)擔(dān)。

3.2.5 運(yùn)營期車輛運(yùn)行產(chǎn)生的噪音和廢氣等環(huán)境影響引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)

運(yùn)營期間的環(huán)境影響主要包括廢水、噪音、廢氣、固體廢棄物污染，其中，本項(xiàng)目運(yùn)營期的噪聲和廢氣影響最容易產(chǎn)生社會矛盾和社會風(fēng)險(xiǎn)。運(yùn)營期的噪聲主要來自：公交車進(jìn)出站噪聲、地下車庫的排風(fēng)口、近虹橋路側(cè)距地面 10 m 的地鐵風(fēng)井、各類設(shè)備用房內(nèi)水泵、風(fēng)機(jī)等設(shè)備的運(yùn)行噪聲，樞紐管理用房層頂?shù)男嘛L(fēng)加變頻的多聯(lián)中央空調(diào)系統(tǒng)等。項(xiàng)目廢氣主要包括汽車尾氣、地鐵風(fēng)井排氣等。

4 項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)與評判

本次社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估采用單向風(fēng)險(xiǎn)評估和綜合評估相結(jié)合的方式，即先針對各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)開展風(fēng)險(xiǎn)評估，然后采用綜合評估法，將單項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評估值計(jì)算出項(xiàng)目綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)，最后對照《大綱》中的“重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)等級評判參考標(biāo)準(zhǔn)”得出項(xiàng)目整體社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級。

4.1 單因素風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)

單因素風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)概率-影響矩陣(也稱風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)矩陣)的方法，逐一對單個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行多維度分析，最終判定其風(fēng)險(xiǎn)等級。矩陣以風(fēng)險(xiǎn)因素發(fā)生的可能性為橫坐標(biāo)，以風(fēng)險(xiǎn)因素發(fā)生后產(chǎn)生的負(fù)面影響大小為縱坐標(biāo)。社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率評分從 1～5，分?jǐn)?shù)越大表示發(fā)生概率越大，風(fēng)險(xiǎn)影響程度評分也從 1～5，分?jǐn)?shù)越大表示此單項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)對社會穩(wěn)定的負(fù)面影響越大。單項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)值為前兩項(xiàng)評分的乘積，因此分?jǐn)?shù)從 l～25，分?jǐn)?shù)越高表示該項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)越大。

4.2 項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)等級評判

項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)等級評判運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)綜合評價(jià)法進(jìn)行評判，其主要步驟為：(1)建立項(xiàng)目綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)計(jì)算表，在單因素風(fēng)險(xiǎn)分析的基礎(chǔ)上將評判確定的主要特征風(fēng)險(xiǎn)全部列入表中；(2)確定每個(gè)單因素風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)重，根據(jù) AHP 層次分析法或利用專家經(jīng)驗(yàn)，對每個(gè)單因素風(fēng)險(xiǎn)的重要性及風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行估計(jì)，采取相應(yīng)的方法確定每個(gè)單因素風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)重并進(jìn)行歸一化處理；(3)給每個(gè)單因素風(fēng)險(xiǎn)賦值，根據(jù)單因素風(fēng)險(xiǎn)程度評判方法評判每個(gè)單因素的風(fēng)險(xiǎn)程度，采用 0.04～1.0 標(biāo)度，分別給微小、較小、一般、較大和重大 5 個(gè)等級賦值；(4)計(jì)算每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素的風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)，將每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)重系數(shù)與等級系數(shù)相乘，所得分值即為每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素的風(fēng)險(xiǎn)等級指數(shù)；(5)最后將風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)計(jì)算表中所有單因素風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)相加，得出整個(gè)項(xiàng)目的綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)。

本項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)因素共有 5 個(gè)。其中較大單因素風(fēng)險(xiǎn) 2個(gè)，一般單因素風(fēng)險(xiǎn) 3 個(gè)。滿足“重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)等級評判參考標(biāo)準(zhǔn)”中 B 級“1 個(gè)重大或 2 到 4 個(gè)較大單風(fēng)險(xiǎn)因素”的判定標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目的實(shí)施可能引發(fā)一般性群體性事件。風(fēng)險(xiǎn)水平有條件接受，項(xiàng)目必須采取降險(xiǎn)的應(yīng)對措施。采用綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)法計(jì)算出本項(xiàng)目的綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)為 0.472，本項(xiàng)目的綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)為 0.36<0.472<0.64，屬于 B 級風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)區(qū)間，因此項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)等級為 B 級。

5 預(yù)控措施

根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)的總體目標(biāo)，以有利于提高對風(fēng)險(xiǎn)控制能力和降低風(fēng)險(xiǎn)潛在危害為原則，提出合理、可行的風(fēng)險(xiǎn)處置對策，具體如下。

(1)建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)組織機(jī)構(gòu)，各職能部門應(yīng)積極配合，建立維穩(wěn)機(jī)制，做到科學(xué)分工，職責(zé)明確，進(jìn)行積極的溝通、協(xié)調(diào)與配合，并制定完備的風(fēng)險(xiǎn)處置措施及應(yīng)急預(yù)案。

(2)重視和完善施工期間和運(yùn)營期間交通組織的設(shè)計(jì)和區(qū)域公共交通的配套，保障周邊居民的出行問題。

(3)積極組織施工單位學(xué)習(xí)《關(guān)于公布上海市建設(shè)工程施工便民十八法的通告》(滬建建管[2008]26 號)，提升施工現(xiàn)場文明施工管理水平，將施工對社會、交通的影響降低到最低程度，同時(shí)在項(xiàng)目施工周邊設(shè)立告示牌和宣傳牌，獲得市民對施工的理解與諒解。

(4)建議嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保報(bào)告中的降低噪音、振動(dòng)等環(huán)境影響的措施，并建立動(dòng)態(tài)環(huán)境影響監(jiān)控機(jī)制，同時(shí)預(yù)留資金以備采取進(jìn)一步的環(huán)境控制措施。

(5)對施工期間和運(yùn)營期間影響較大的周邊建筑進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測，并做好相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，對造成影響的建筑應(yīng)采取積極主動(dòng)的應(yīng)對措施，同時(shí)獲得受影響民眾的諒解。

6 結(jié) 語

本文對上海動(dòng)物園綜合客運(yùn)樞紐及配套項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估過程中的相關(guān)利益者調(diào)查、訴求以及主要的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行了識別、分析與評判，并提出了有效防止風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的預(yù)控措施。社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估可以將未來項(xiàng)目建設(shè)過程中可能發(fā)生的社會穩(wěn)定問題在項(xiàng)目建設(shè)前及時(shí)暴露并加以有效的防護(hù)與控制，從而實(shí)現(xiàn)從源頭上避免和減少工程建設(shè)產(chǎn)生的社會矛盾，對保證項(xiàng)目順利實(shí)施和維護(hù)社會和諧穩(wěn)定都具有重要的意義。