王大年

（上海百通項目管理咨詢有限公司， 上海 200127）

1 概 述

招標采購是指招標人對貨物、工程和服務等，根據(jù)事先公布的招標采購條件和要求，吸引投標人參加投標競爭，并按事先規(guī)定的程序選擇交易對象的行為。

根據(jù)項目管理知識體系(Project Management Body of Knowledge，PMBOK)，招標采購具有項目的類似性質，是為實現(xiàn)招標采購目標，通過實施滿足質量、時間、費用和資源等約束條件的一系列措施所做出的獨特服務過程。因此招標采購行為具有服務項目的一般特征，招標采購管理亦可以借鑒項目管理的思路，將項目管理的各種知識、技能、工具和技術等應用于招標采購的計劃、組織、協(xié)調、控制和評價等全過程，科學安排和合理調動有關資源，實現(xiàn)招標采購目標，為項目整體目標的完成提供保證。

2 招標采購管理的階段劃分

根據(jù) PMBOK 闡述，采購管理的生命周期可分為下面四個階段：(1)規(guī)劃采購——記錄項目采購決策、明確采購方法、識別潛在賣方的過程。(2)實施采購——獲取賣方應答、選擇賣方并授予合同的過程。(3)管理采購——管理采購關系、監(jiān)督合同績效以及采取必要的變更和糾正措施的過程。(4)結束采購——完成單次項目采購的過程。

依據(jù)前述的 PMBOK 采購管理理論，結合我國招標采購管理特點，可以將招標采購全過程管理劃分為四個階段：招標采購規(guī)劃階段；招標采購實施階段；招標采購履約管理與控制階段；招標采購收尾階段。其中關于招標采購控制的內(nèi)容并非存在于一個單獨的階段，而是貫穿于整個招標采購管理全過程中。

從整體項目管理生命周期看，招標采購管理從項目整體的啟動階段就會初步醞釀，一般正式啟動于項目管理整體生命周期的第二階段即項目整體的項目管理規(guī)劃決策階段；招標采購履約管理與項目整體執(zhí)行和控制階段相對應；招標采購收尾階段基本與項目整體的項目管理收尾同步結束。

3 招標采購的規(guī)劃階段

招標采購的規(guī)劃階段是招標采購管理過程的正式啟動階段，其主要任務是運用項目管理的有關知識和工具，通過梳理和分析項目的招標采購需求，建立招標采購目標系統(tǒng)，制定招標采購項目管理方案等工作成果。

3.1 招標采購規(guī)劃階段工作要點、使用的項目管理主要工具與技術和工作成果

表1 招標采購規(guī)劃階段工作要點、主要工具與技術和工作成果

3.2 招標采購需求分析

通過收集項目的建設意圖、規(guī)模、資金來源、技術條件等基礎信息，運用項目管理的方法和工具，開展有針對性的市場調查研究，深入系統(tǒng)地分析項目內(nèi)、外部相關影響因素的不同需求，從而理清招標采購規(guī)劃階段的一系列“輸入”內(nèi)容，為招標采購目標成果的制定和招標采購管理方案的編制提供切實可行的基礎資料。招標采購需求分析所運用的項目管理的工具和技術主要包括工作結構分解(WBS)、需求供給分析、功能分析法。專家評估法等。

3.2.1 招標采購需求分析的步驟

招標采購需求分析的步驟一般包括：(1)采集項目的基本信息；(2)進行企業(yè)內(nèi)部溝通和調研，初步理清招標采購的基本服務要求；(3)開展市場研究調查，摸清可能影響采購過程的市場環(huán)境因素，補充有關信息；(4)進行詳細需求分析。

3.2.2 招標采購需求分析的內(nèi)容

(1)項目范圍基準分析。工作分解結構(WBS)是范圍基準分析中最重要的項目管理方法，通過 WBS 分解，可以達到采購內(nèi)容具體、全面和不漏項的效果。其中工作分解結構(WBS)匯編包括工作分解結構及詳細說明，明確各個可交付成果以及有關工作內(nèi)容。

(2)自制或外購劃分分析。自制或外購劃分主要依托的工具是項目管理知識工具中的“自制或外購分析”，依據(jù)采購成本、法規(guī)、企業(yè)采購政策、各種利益相關方意見以及進度、質量要求等因素進行決策。其中采購成本是影響自制或外購決策的最主要制約因素。

(3)采購對象分析。內(nèi)容包括采購范圍、采購內(nèi)容、采購時機和采購成本等分析，保證采購對象明確和具體。

(4)項目利益相關方分析。項目利益相關方亦稱干系人，內(nèi)部利益相關方包括投資人股東、業(yè)主、項目團隊及承包商和供應商等；外部利益相關方包括政府、社會各界、行業(yè)組織及項目成果用戶等。分析的目的是保證招標采購的相關內(nèi)容能最大程度地滿足關鍵項目利益相關方的需求。

(5)市場供求分析。主要是分析采購需求和市場潛在供給資源兩者之間的平衡關系對招標采購的影響等。

(6)采購方式分析。所依托的工具是專家判斷，其主要決策依據(jù)包括：①招標采購法律、法規(guī)和政策；②企業(yè)內(nèi)部的采購政策；③項目的具體實際特點；④市場潛在供給資源的供給程度等。

(7)合同類型選擇分析。合同類型以及合同條款和條件決定承發(fā)包雙方風險承擔水平。

(8)采購活動資源需求分析。應理清招標采購任務的質量需求、進度需求、成本需求、溝通需求、風險管理需求和人力資源需求等情況，分析以上需求和采購組織目前已有的資源現(xiàn)狀之間的匹配程度，以便合理調動和安排各種資源。

(9)采購風險分析。由于采購的不確定性等因素，采購過程具有各類風險，可能導致采購的實際結果與預期目標產(chǎn)生偏離。

3.2.3 招標采購需求分析的工作成果

(1)確定自制或外購范圍；(2)確定采購方式；(3)確定招標采購合同類型；(4)確定具體招標采購的內(nèi)容以及有關制約條件等，包括采購范圍、內(nèi)容、采購數(shù)量、采購檔次標準及技術參數(shù)、采購成本估算或預算、標的界面劃分、標段與合同包劃分、績效考核標準以及風險及對策等內(nèi)容。

3.3 招標采購目標制定

目標管理是項目管理各項管理任務中的首要任務。根據(jù)項目管理知識，所謂項目目標是指實施一個項目所要達到的明確的、具體且可以度量的預期結果。招標采購目標制定所運用的項目管理工具和技術主要包括工作分解結構(WBS)、專家判斷、合同類型選擇技術等。

3.3.1 招標采購目標的特點

招標采購的目標主要從滿足招標采購項目整體利益的最大化為出發(fā)點，即在有約束條件的時間內(nèi)，使采購結果滿足項目采購質量和成本要求，同時尋求控制采購過程的費用。換句話，招標采購的目標在符合項目整體采購進度要求下，以較低的采購成本采購到滿足項目的功能需求和一定的質量水平的采購對象，同時控制采購過程所發(fā)生的費用。

招標采購目標應是多層次、多系統(tǒng)的目標群，既能符合生產(chǎn)經(jīng)營或項目管理的整體目標，又能立足于項目的整體層面，宏觀上科學系統(tǒng)地安排整個項目的數(shù)十次甚至上百次的招標采購的具體計劃和實施，還能具體到微觀上有效管理和協(xié)調每次招標采購活動所涉及到的關鍵環(huán)節(jié)。

3.3.2 招標采購目標的制定過程

(1)落實招標采購的技術和管理條件。通過招標采購的需求分析得出的有關措施和建議等內(nèi)容和信息，作為招標采購目標制定的基礎條件。

(2)研究分析招標采購目標系統(tǒng)。根據(jù)招標采購的多目標性，目標系統(tǒng)的相關性、層次性、動態(tài)性等特點，以招標采購整體利益最大化作為招標采購總目標，以各種招標采購各項管理因素的協(xié)調與整合為基礎進行招標采購目標分解，協(xié)調各方面的要求，同時進行目標的風險評估，識別相關技術和管理措施的可靠性等。

(3)制定不同層級、不同范圍的目標。通過總目標的逐層分解，制定不同層級、不同范圍的具體目標，作為招標采購管理的多目標群。

(4)確定招標采購目標的范圍與重點。針對某一次特定的采購活動，采購人應對采購目標群進行鑒別、權衡和取舍，確定本次采購的主要目標、次要目標等采購原則，確定每次招標采購目標的范圍與重點。

3.3.3 招標采購目標的制定成果

可以從下列內(nèi)容中體現(xiàn)：(1)采購工作說明書(SOW)。依據(jù)項目范圍基準和工作分解結構(WBS)，為每次采購編制工作說明書，明確各次的采購范圍及詳細技術需求等。同時對采購流程的具體要求、具體工作安排、里程碑等內(nèi)容提出明確和具體的操作規(guī)定。(2)各類標準版的招標采購文件。(3)供方選擇標準，即評標辦法。(4)變更請求。如出現(xiàn)與現(xiàn)有的項目管理整體方案及其他內(nèi)容產(chǎn)生出入的情況，應實施變更控制程序進行處理。

3.4 編制招標采購項目管理方案

招標采購項目管理方案是描述招標采購的各個采購過程的全局性指導文件，是從總體、宏觀角度對招標采購任務的謀劃。

(1)招標采購項目管理方案的內(nèi)容。包括項目概況、背景，招標采購的目標、任務、范圍等分解，難點分析及對策，實現(xiàn)招標采購目標的具體內(nèi)容(標段/標包劃分、投標人資格，招標采購標的、批次和順序，質量、價格、進度需求目標分解及計劃、招標方式、方法和合同計價形式的選擇方法，原則等)：招標采購管理保障措施、人力資源及費用計劃等。此外招標采購目標制定成果的其他內(nèi)容，如采購工作說明書、招標文件、評標辦法等，從廣義來說也是招標采購項目管理方案的組成部分。

(2)招標采購項目管理方案的編制步驟。招標采購項目管理方案的編制是一個反復的動態(tài)過程，可按以下步驟進行：①熟悉項目信息；②梳理招標采購需求分析成果；③研究并確定招標采購目標和任務；④確定實現(xiàn)招標采購目標的有關實施思路；⑤擬定招標采購管理有關保障措施；⑥文字撰寫。

4 招標采購的實施階段

招標采購實施階段是招標采購管理中的最重要的一個過程，主要任務是為實現(xiàn)招標采購目標，圍繞招標采購項目管理的主要任務，包括質量、進度、成本、溝通與信息、風險與合同管理等方面，從招標策劃開始，經(jīng)過招標準備、發(fā)標、投標、開評標、定標及合同簽訂前談判等工作，直至采購合同正式簽約等過程，進行每次招標采購具體實施的管理過程，最主要成果是選定中標人并授予采購合同。根據(jù)項目招標采購任務數(shù)量的計劃安排，本過程需要反復實施，直至招標采購任務全部完成。

4.1 招標采購實施階段工作要點、主要工具與技術和工作成果

表2 招標采購實施階段工作要點、主要工具與技術和工作成果

4.2 制訂招標采購策劃

每次招標采購實施啟動前，必須做好招標策劃的制訂，其專業(yè)深度應達到可操作性。招標策劃應包括以下主要內(nèi)容：(1)招標采購對象的概況；(2)招標采購范圍、內(nèi)容等；(3)招標投標活動全過程的具體思路和重要節(jié)點；(4)招標工作周期、詳細進度計劃、組織體系內(nèi)的各方分工等；(5)招標人需配合的有關工作；(6)其他需說明事項等。

4.3 圍繞實施階段的項目管理主要任務實施管理

主要任務包括招標采購的質量管理、進度管理、成本管理、溝通、信息及標準化管理、風險及合同管理等。其中質量、成本、進度是項目管理的三大主要管理目標，招標采購的實施控制結果與項目本身的質量、進度、成本控制緊密相連。對項目的質量、進度和成本的控制結果不僅體現(xiàn)了招標人或招標代理機構的工作質量和水平，而且是保證項目招標采購成功、降低項目風險的重要標志。

一般情況下，招標采購質量可以從功能性、經(jīng)濟性和時間性三個因素衡量。這三個因素之間相互制約、相互作用，因此合理協(xié)調、統(tǒng)籌管理三者之間的關系，科學確定適宜的管理方法，是招標采購項目實施與控制的重要環(huán)節(jié)。

4.4 設置招標采購管理實施的主要控制點

依據(jù)項目管理的有關過程管理要求，主要采用流程管理。按照招標采購程序流程，針對影響招標采購實施的關鍵因素和節(jié)點，設置控制點是招標采購管理的重要特點。設置控制點的內(nèi)容不僅要保證程序中的每一個步驟都符合法律、法規(guī)和政策要求以及招標采購項目管理方案的規(guī)定，還要充分考慮招標采購實施過程中的風險預防需求。

4.5 合同締約談判與授予合同

作為采購管理服務的重要組成部分，招標采購組織一定要高度重視合同締約談判工作。工作內(nèi)容包括：(1)進行合同簽約前分析；(2)主持或參與合同締約談判；(3)收集所發(fā)現(xiàn)的問題缺陷；(4)正式授予合同。

5 招標采購履約管理與控制階段

在項目管理知識體系(PMBOK)中本階段亦稱“管理采購”，其主要任務是確保中標人按采購合同的條款履約，且招標采購組織的績效也達到采購管理要求。本階段工作具體包括招標采購履約管理、招標采購的控制等方面內(nèi)容。我國傳統(tǒng)上的招標采購工作范圍一般僅局限于產(chǎn)生中標人后即告結束，隨著招標采購形勢的發(fā)展，對采購合同的執(zhí)行管理等內(nèi)容，已越來越成為專業(yè)招標代理機構提升服務水平和體現(xiàn)市場競爭優(yōu)勢的重要內(nèi)容，成為目前采購管理的發(fā)展趨勢。

5.1 招標采購履約管理與控制階段的工作要點、主要工具與技術和工作成果

表3 招標采購履約管理與控制階段的工作要點、主要工具與技術和工作成果

5.2 招標采購履約管理

招標采購履約管理指簽訂采購合同后，管理每個中標的采購合同履約執(zhí)行關系，同時對中標人合同執(zhí)行的績效情況進行包括階段性考核在內(nèi)的檢查、審計，并把采購合同的完成成果和中標人的管理成果等整合到項目的整體項目管理體系中，目的是確保所有采購都能滿足項目的具體需要。主要通過管理每個采購合同的執(zhí)行，并根據(jù)采購合同來審查和記錄中標人當前所承擔的服務、貨物或工程等完成的績效或截至目前的績效水平，并在必要時采取糾正措施，以確保中標人合同績效達到采購要求。

5.3 招標采購的控制

招標采購的控制實際上貫穿于整個招標采購的全過程，其內(nèi)容包括企業(yè)內(nèi)部對招標采購過程管理、管理要素的實施檢查、考核，以及政府對招標采購過程的監(jiān)管等。

(1)企業(yè)內(nèi)部對招標采購實施過程的檢查和考核。企業(yè)內(nèi)部對招標采購實施過程的檢查和考核包括企業(yè)層面和招標采購團隊自身兩個層次進行。其中企業(yè)層面對招標采購過程的檢查和考核是指企業(yè)按照國家法律、法規(guī)和招投標政策，企業(yè)內(nèi)部制度，招標采購項目管理方案等內(nèi)容，對招標采購工作的實際進展和招標采購團隊的表現(xiàn)進行檢查和考核，以及時發(fā)現(xiàn)問題，為招標采購的順利實施提供保證；同時企業(yè)還應該在上述檢查和考核的基礎上，及時進行招標采購管理要素的考核，以保證招標采購管理的有效改進和風險控制。

(2)政府層面對招標采購活動的行業(yè)監(jiān)管。政府層面對招標采購活動的行業(yè)監(jiān)管是指相關政府職能部門，依據(jù)國家招投標法及政府采購法等有關法律法規(guī)和政府管理分工，從不同角度對招標投標活動進行的依法監(jiān)督和管理。

6 招標采購的收尾階段

招標采購的收尾階段屬于招標采購結束及其后續(xù)階段，是完結單次項目采購的過程。本階段主要進行本次采購的全部工作和可交付成果的驗收，處理好招標采購遺留問題，做好招標采購檔案的搜集、整理和項目的總結與評價等。

6.1 招標采購收尾階段的工作要點、工具與技術和工作成果

表4 招標采購收尾階段的工作要點、工具與技術和工作成果

6.2 招標采購的收尾階段具體工作

確認全部工作和可交付成果通過驗收，處理未決索賠、更新記錄以反映最后的結果；招標采購的檔案整理；招標采購的總結及評價等。其中項目總結與評價的目的是對招標采購項目執(zhí)行情況進行全面客觀的總結和評價，做到對項目實施過程的經(jīng)驗和教訓進行回顧、梳理，從中提煉出有規(guī)律性或有理論價值的內(nèi)容，用以指導和改進未來新項目的招標采購活動。

7 結 語

招標采購的生命周期可以根據(jù)項目管理知識體系(PMBOK)理論劃分為規(guī)劃、實施、執(zhí)行與控制、收尾等四個階段，并可就各階段工作要點、所運用的項目管理主要知識和工具以及工作成果，結合我國目前招標采購的實際進行系統(tǒng)地分析和提煉。

進行招標采購項目化管理，其作用主要在多方面體現(xiàn)：(1)最大限度實現(xiàn)招標采購目標。(2)在項目建設中投資者、采購者、使用者三者往往相對分離，通過科學管理，以盡量減少委托與代理之間的偏差，提高采購水平。(3)采購組織可以積累經(jīng)驗，并通過標準化、規(guī)范化的總結提煉，為采購的精細化管理創(chuàng)造條件。

[1]項目管理協(xié)會(美).許江林，等譯.項目管理知識體系指南(PMBOK 指南)(第 5 版)[M].北京：電子工業(yè)出版社，2013.

[2]全國招標師職業(yè)水平考試輔導教材指導委員會.項目管理與招標采購[M].北京：中國計劃出版社，2012.